王朝華

一、北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的總體狀況

北京市提出率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新格局和建設(shè)世界城市的目標(biāo)，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，北京市加快推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向郊區(qū)農(nóng)村延伸和覆蓋，對農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行了全面整治，推動了一大批傳統(tǒng)農(nóng)村向新型農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)環(huán)境得到很大改善。

（一） 通過舊村改造，改善村莊環(huán)境

北京市農(nóng)委聯(lián)合九委辦局聯(lián)合出臺《北京市遠(yuǎn)郊區(qū)舊村改造試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，在全市選擇11個村莊進(jìn)行舊村改造試點(diǎn)，根據(jù)舊村改造的途徑和方式主要分為以下幾種模式：1.自主改造型。房山區(qū)八十畝地、門頭溝區(qū)櫻桃溝、平谷區(qū)掛甲谷、懷柔區(qū)官地和順義區(qū)北郎中，這些村由于集體產(chǎn)業(yè)支撐明顯，有一定的經(jīng)濟(jì)實力，農(nóng)民對舊村改造積極性高，因此，改造成效自然也較好。2.小城鎮(zhèn)拉動型。懷柔區(qū)駙馬莊和延慶縣營城子村，依托小城鎮(zhèn)發(fā)展的基礎(chǔ)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)籌規(guī)劃并進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)，帶動周邊村向該村集中，實現(xiàn)資源整合。3.社會資金介入型。密云縣蔡家洼和昌平區(qū)奤夿屯，這兩個村莊依托自身區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，吸引社會資金進(jìn)入，發(fā)展產(chǎn)業(yè)，進(jìn)行舊村改造。4.村民貸款政府擔(dān)保型。昌平區(qū)玻璃臺村，以發(fā)展民俗旅游產(chǎn)業(yè)為主，通過政府擔(dān)保貸款，形成村級經(jīng)濟(jì)的跳躍式發(fā)展。這些試點(diǎn)村莊，通過舊村改造拓展了發(fā)展空間，實現(xiàn)土地的集約節(jié)約利用，培育主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民致富，推進(jìn)鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)，提高農(nóng)民素質(zhì)，加快了公共基礎(chǔ)設(shè)施和住宅建設(shè)，村莊環(huán)境徹底改善。

（二） 推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)重點(diǎn)村的城鎮(zhèn)化發(fā)展

隨著城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)展，通過調(diào)整規(guī)劃、設(shè)立立項綠色通道、土地有效利用和提供融資服務(wù)等舉措，形成政策集成、破解城鄉(xiāng)有別的資源要素配置方式；通過利用集體土地“自征自用”、留地安置和定向出讓等方式，置換空間保障農(nóng)民就業(yè)，實現(xiàn)城市要空間、農(nóng)村要發(fā)展要文明、主體要利益的需求，逐漸消除城鄉(xiāng)對立和城鄉(xiāng)隔離；通過完善投入機(jī)制、均等公共服務(wù)、整合組織資源、對接基層管理，化解了城鄉(xiāng)分割，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)共享共贏，促進(jìn)了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和社會和諧，為城鄉(xiāng)結(jié)合部的新型城鎮(zhèn)化改造積累了經(jīng)驗。

（三） 新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也成為了北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的組成部分

由于資源和區(qū)位等條件的限制，郊區(qū)農(nóng)村的社會轉(zhuǎn)型仍然是一項艱巨的任務(wù)，大部分農(nóng)村地區(qū)與建立城鄉(xiāng)一體化新格局和建設(shè)世界城市的要求還有很大的差距。因此，郊區(qū)農(nóng)村的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展應(yīng)該有更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求。按照新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，北京郊區(qū)農(nóng)村要根據(jù)北京城鎮(zhèn)體系和功能分區(qū)的要求，分別向三個方向轉(zhuǎn)變：1.列入城市建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的農(nóng)村，要逐漸完成向城市社區(qū)的轉(zhuǎn)型，融入城市社會。2.在城鎮(zhèn)化發(fā)展地區(qū)，建設(shè)集中上樓的城鎮(zhèn)化社區(qū)，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口的城鎮(zhèn)化集聚。3.在一般農(nóng)村，根據(jù)適當(dāng)集中的原則，建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，完成保留村莊的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。北京市在推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)結(jié)合部舊村改造的同時，出臺了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)意見，先后確定了12個新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點(diǎn)單位，各區(qū)縣也布置了一批區(qū)縣級的試點(diǎn)單位，因此，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)也成為了北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的組成部分。因為，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已經(jīng)從過去城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制下的一般意義上的村莊改造，提升為城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的北京城鎮(zhèn)體系和城市層次的組成部分。

二、 北京農(nóng)村集體土地開發(fā)建設(shè)的經(jīng)驗總結(jié)

城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，在嚴(yán)格保護(hù)耕地、不增加耕地占用的前提下，離不開農(nóng)村集體土地尤其是集體建設(shè)用地的整理盤活和開發(fā)利用，以便拓展新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，這樣，既能增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，又能廣開農(nóng)民的就業(yè)渠道，最終實現(xiàn)富農(nóng)富民的目標(biāo)。從北京農(nóng)村成功的典型案例來看，有以下幾方面經(jīng)驗值得總結(jié)推廣：

（一）要維護(hù)農(nóng)民的土地開發(fā)權(quán)益和發(fā)展空間

在城市發(fā)展拓展區(qū)，土地基本被城市發(fā)展全部征占，要特別注意提倡采取征地留用的政策，給予應(yīng)該轉(zhuǎn)型的農(nóng)村集體留下足夠的產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地空間。有了用地空間，村集體正常發(fā)揮組織功能，這類村莊的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型就不會出現(xiàn)大的制度缺陷，也不會在城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時使集體經(jīng)濟(jì)組織遭到解散。昌平區(qū)北店村的北店嘉園建設(shè)，就是這類成功的典型，具有典型意義。

在城鎮(zhèn)化集聚地區(qū)的農(nóng)村，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心的規(guī)劃區(qū)，還是多村集并建設(shè)的中小型城鎮(zhèn)社區(qū)，都涉及到若干個村集體建設(shè)用地的整理、集中和配置問題，需要對現(xiàn)行征地制度進(jìn)行改革，需要集體建設(shè)用地的空間置換和股權(quán)化集中配置，讓農(nóng)民分享集體土地開發(fā)建設(shè)產(chǎn)生的土地增值收益。將集體建設(shè)用地的開發(fā)權(quán)留給村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)功能、以村為主體進(jìn)行空間置換等，對于新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)都是重要的關(guān)鍵因素。房山區(qū)的韓村河村和豐臺區(qū)的南宮村等都是近些年來的成功探索。

較大型的城鎮(zhèn)社區(qū)，例如重點(diǎn)鎮(zhèn)的中心區(qū)，可以由政府適當(dāng)征地后，采取劃撥留用的辦法，由集體經(jīng)濟(jì)組織或集體經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合組織進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，同樣離不開集體建設(shè)用地的開發(fā)利用，重新整理集體建設(shè)用地，不但是新型農(nóng)村社區(qū)居住用地的重新安排，而且是新型社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的空間保障，是新型城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的前提條件。在已有的舊村改造中，集體土地的開發(fā)利用，不僅解決了民居改造問題，同時也拓展了產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。即使在只需整理提升、無需大拆大建的村莊，也能夠同時拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。順義區(qū)的柳莊戶村，就是典型的案例。

（二）創(chuàng)新和完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制

在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，必然帶來集體土地權(quán)屬關(guān)系和土地利用結(jié)構(gòu)的變化，實現(xiàn)集體土地資源在流轉(zhuǎn)中的優(yōu)化配置。這種變化，本質(zhì)上是農(nóng)村集體土地財產(chǎn)所有權(quán)實現(xiàn)形式的變化。一般來講，北京市農(nóng)村集體土地權(quán)益的變化形式主要有以下幾種：

1.通過貨幣補(bǔ)償?shù)男问綄崿F(xiàn)集體土地權(quán)益。通過征地補(bǔ)償，農(nóng)民的土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樨泿刨Y產(chǎn)，這種貨幣化的土地資產(chǎn)仍然是農(nóng)民的集體資產(chǎn)，其處置方式通過兩個途徑：一是在集體成員中分配，集體經(jīng)濟(jì)組織在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中解體，農(nóng)民以個體的形式轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛６浅擎?zhèn)化以后，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性固定資產(chǎn)，并且通過產(chǎn)權(quán)制度改革在集體經(jīng)濟(jì)組織中股權(quán)化，使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化以后仍然擁有經(jīng)濟(jì)經(jīng)濟(jì)的組織載體和財產(chǎn)支撐。endprint

2.集體土地權(quán)益直接轉(zhuǎn)化為土地股權(quán)。農(nóng)民承包的集體土地在沒有被征用的情況下，也可以直接股權(quán)化，例如集體的產(chǎn)業(yè)用地，其使用權(quán)可以轉(zhuǎn)變?yōu)槟撤N形式的股權(quán)，農(nóng)民的土地承包權(quán)也可以轉(zhuǎn)換為農(nóng)業(yè)合作社的股權(quán)。

3.把集體土地權(quán)益置換為社會福利。可以置換為城鎮(zhèn)的社會保障，現(xiàn)在征地補(bǔ)償?shù)囊徊糠钟糜谵D(zhuǎn)換為居民的這部分村民的社會保障，這就是土地權(quán)益轉(zhuǎn)換的一種途徑。集體土地的其它用益物權(quán)，例如宅基地的使用權(quán)，可以置換為城鎮(zhèn)住房，也可以置換為異地的宅基地。

4.農(nóng)村集體土地的承包權(quán)置換為土地的收益權(quán)。農(nóng)民的土地承包權(quán)，可以集中流轉(zhuǎn)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)信托中心，農(nóng)民定期領(lǐng)取土地收益。北京農(nóng)村集體土地承包權(quán)確權(quán)，采取確權(quán)確地、確權(quán)確利、確權(quán)確股三種形式，其中確權(quán)確利就是這種轉(zhuǎn)換形式，農(nóng)民自己不再經(jīng)營土地，但是土地承包權(quán)沒有失去，仍然可以憑借土地承包權(quán)取得土地收益。

（三）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中要注重基層的統(tǒng)籌發(fā)展

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展需要一個過程，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌也不可能迅速見效，因此，只有形成市、區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個層次的統(tǒng)籌，才能促進(jìn)北京地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的些協(xié)調(diào)發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌是最基礎(chǔ)的層次，不可缺少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的統(tǒng)籌主要表現(xiàn)在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和社區(qū)建設(shè)的空間地域布局、農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地以及農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)置換、村莊的整理與集并等。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃布局的統(tǒng)籌。村莊建設(shè)必須規(guī)劃先行，編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃、控制性的詳細(xì)執(zhí)行規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、村莊體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等，突出不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的文化資源，使城鎮(zhèn)社區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)的建筑景觀和自然風(fēng)貌有機(jī)結(jié)合，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)的特色。

2.產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)籌。鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)布局的統(tǒng)籌，把產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)業(yè)集中布局的調(diào)整結(jié)合，加快調(diào)整低端低效產(chǎn)業(yè)，盤活集體土地資源，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)用地的集約節(jié)約利用。實行二三產(chǎn)業(yè)向工業(yè)和科技文化園區(qū)集中，高端設(shè)施農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)集中，以二三產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)支撐新型城鎮(zhèn)社區(qū)建設(shè)。以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)支撐新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的結(jié)構(gòu)布局上，發(fā)展大型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，將設(shè)施農(nóng)業(yè)、加工農(nóng)業(yè)、觀光休閑農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代會展農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)集中。園區(qū)外圍的大田，規(guī)劃建設(shè)成片的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地和生態(tài)功能區(qū)，形成園區(qū)加基地的空間格局。產(chǎn)業(yè)布局和傳統(tǒng)村莊的改造，要根據(jù)山區(qū)、半山區(qū)和平原地區(qū)的不同情況，突破村莊各自為戰(zhàn)的局限，按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心核狀集聚、多中心組團(tuán)集聚和山區(qū)帶狀集聚的不同類型模式，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和人口的集聚，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)化和村莊社區(qū)化的聯(lián)動。

3.集體土地開發(fā)利用的統(tǒng)籌。無論是建設(shè)小城鎮(zhèn)社區(qū)，還是建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，最基本的條件都是在現(xiàn)有的集體建設(shè)用地基礎(chǔ)上，通過土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整和和集中配置，盤活集體土地資源，既能夠?qū)崿F(xiàn)建設(shè)資金的平衡，又能夠拓展出新的產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。通過現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的改造、集中上樓、村莊拆遷和居住點(diǎn)集中、低效企業(yè)用地的騰籠換鳥等途徑，進(jìn)行集體建設(shè)用地的綜合整治，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)園區(qū)、居住社區(qū)和農(nóng)業(yè)生態(tài)用地，探索通過土地股權(quán)化的形式，促進(jìn)集體土地的流轉(zhuǎn)集中和集約化配置。對于村民的宅基地，在城鎮(zhèn)社區(qū)，可以采取集體統(tǒng)一組織上樓后退還集體；在城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)以外，可以集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊，可以探索宅基地置換、退還集體和貨幣補(bǔ)償?shù)匀槐Ａ魴?quán)益等多種形式，實現(xiàn)宅基地的集約化利用。

4.各項支農(nóng)政策的統(tǒng)籌。在北京城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程中，對于小城鎮(zhèn)建設(shè)和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，已經(jīng)形成多項支農(nóng)惠農(nóng)政策措施，而且都有具體的項目和資金。例如山區(qū)險村險戶搬遷、抗震節(jié)能改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)投入、生態(tài)環(huán)境建設(shè)補(bǔ)償?shù)龋l(xiāng)鎮(zhèn)一級應(yīng)該進(jìn)行統(tǒng)籌安排，進(jìn)行政策集成，在有效執(zhí)行規(guī)劃的前提下，利用好各項優(yōu)惠政策，使各項政策與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相互對接。

（作者單位：北京市社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)所）

責(zé)任編輯：張莉莉endprint