郭貫成，仲濟香，陳會廣（.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 0095；.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 00035）

經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引致土地利用管理的新矛盾及其應(yīng)對——基于“經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與土地利用管理改革”研討會的思考①

郭貫成1，仲濟香2，陳會廣1
（1.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095；2.中國土地勘測規(guī)劃院，北京 100035）

研究目的：研究經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引致土地利用管理的新矛盾及其應(yīng)對措施。研究方法：從經(jīng)濟新常態(tài)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的影響分析出發(fā)，闡述產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對土地利用的影響，討論產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引致土地利用管理的新矛盾，并提出應(yīng)對策略。研究結(jié)果：（1）產(chǎn)業(yè)用地管理的無差異性與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級要求土地管理的內(nèi)在差異性脫節(jié)；（2）區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象較為嚴(yán)重；（3）粗放用地對耕地保護(hù)帶來了壓力；（4）產(chǎn)業(yè)用地退出面臨很多現(xiàn)實的障礙。研究結(jié)論：通過反彈琵琶、產(chǎn)城融合、建設(shè)用地減量化、實施多元化的產(chǎn)業(yè)用地退出機制，探索促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的建設(shè)用地管控路徑。

土地利用；土地管理；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；新常態(tài)；創(chuàng)新

1　研究背景

2014年5月，習(xí)近平總書記在河南考察工作時第一次提及新常態(tài)：“我國發(fā)展仍處于重要戰(zhàn)略機遇期，我們要增強信心，從當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征出發(fā)，適應(yīng)新常態(tài)，保持戰(zhàn)略上的平常心態(tài)?！睍r隔6個月，在2014年11月召開的APEC會議上，習(xí)總書記首次對新常態(tài)作了系統(tǒng)闡述。2015年3月，李克強總理在政府工作報告中也提出“主動適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)”，并提出當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值預(yù)期增長7%左右。新常態(tài)的主要特點，從速度上來講是從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；從結(jié)構(gòu)上講是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級，第三產(chǎn)業(yè)、消費需求逐步成為主體，城鄉(xiāng)區(qū)域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發(fā)展成果惠及更廣大民眾；從動力上來講，要從要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動。新常態(tài)的新，關(guān)鍵在于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，要擺脫傳統(tǒng)依靠投資規(guī)模擴張導(dǎo)致產(chǎn)能過剩的粗放型、污染型高增長態(tài)勢，進(jìn)入高效率、低成本的集約型、可持續(xù)的穩(wěn)態(tài)中高速增長階段。經(jīng)濟下行、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級必然要求產(chǎn)業(yè)用地方式和管理方式相應(yīng)調(diào)整，并對用地供求產(chǎn)生顯著影響，過去高度依賴房地產(chǎn)業(yè)的“土地財政”必然發(fā)生變化，土地管理部門需要借此經(jīng)濟調(diào)整的契機主動適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，改進(jìn)土地利用和管理思維與方式，從而為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級保駕護(hù)航。這對作為宏觀調(diào)控工具的土地政策也提出了如何適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提出了改革需求。土地政策如何與產(chǎn)業(yè)政策相結(jié)合，如何與財政金融貨幣政策相結(jié)合，主動適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)，是目前亟需回答的問題［1］。

已有學(xué)者對于土地利用管理與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級進(jìn)行了研究探索，但研究重點主要集中在微觀層面的分析上：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對土地利用的影響分析，如孟媛等［2］以北京市為例，采用產(chǎn)值占地比值指標(biāo)分析各個產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與用地量之間的關(guān)聯(lián)方式，認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是提升土地集約利用水平的主要途徑，韓峰等［3］以STIRPAT模型，采用廣義最小二乘法分析了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)競爭效應(yīng)對土地集約化水平的影響；二是土地與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)分析，顧湘等［4］研究得出產(chǎn)業(yè)用地利用的比較優(yōu)勢可以為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供依據(jù)，王青等［5］研究認(rèn)為經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與用地結(jié)構(gòu)間協(xié)調(diào)程度較低，夏方舟等［6］開展了土地財政與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的關(guān)聯(lián)分析，認(rèn)為土地財政通過促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而推動經(jīng)濟增長。本文將從經(jīng)濟新常態(tài)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的影響分析出發(fā)，闡述產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對土地利用的影響，討論產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引致土地利用管理的新矛盾，并提出相關(guān)的應(yīng)對策略。

2　經(jīng)濟新常態(tài)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的影響

2.1產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)涵與特征

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，是推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化發(fā)展的過程，是實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與資源供給結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的狀態(tài)。它是指產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)之間協(xié)調(diào)能力的加強和關(guān)聯(lián)水平的提高，主要依據(jù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟關(guān)聯(lián)的客觀比例關(guān)系，遵循再生產(chǎn)過程比例性需求，促進(jìn)國民經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，使各產(chǎn)業(yè)發(fā)展與整個國民經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)。它強調(diào)的是從低附加值轉(zhuǎn)向高附加值升級，從高能耗、高污染轉(zhuǎn)向低能耗、低污染升級，從粗放型轉(zhuǎn)向集約型升級。它遵循產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演化規(guī)律，通過技術(shù)進(jìn)步，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整體素質(zhì)和效率向更高層次不斷演進(jìn)的趨勢和過程，通過政府的有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的供給結(jié)構(gòu)和需求結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級化發(fā)展。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級具有三個方面的特征：（1）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)處于趨于合理、不斷升級的動態(tài)過程；隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)中的部分產(chǎn)業(yè)不斷采用新的技術(shù)，擴大生產(chǎn)規(guī)模和生產(chǎn)領(lǐng)域，從而促進(jìn)整個產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新分工與專業(yè)化生產(chǎn)，由低水平均衡向高水平均衡逐漸過渡。（2）遵循產(chǎn)業(yè)間協(xié)調(diào)發(fā)展和最高效率原則。（3）目標(biāo)是資源配置最優(yōu)化和宏觀經(jīng)濟效益最大化。

2.2經(jīng)濟新常態(tài)對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)生的影響

經(jīng)濟新常態(tài)，作為一種趨勢性、不可逆的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，意味著中國經(jīng)濟已進(jìn)入一個與過去30多年高速增長期不同的新階段，將呈現(xiàn)中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動力、多挑戰(zhàn)的發(fā)展特征，這為優(yōu)化土地資源產(chǎn)業(yè)配置、城鄉(xiāng)配置提供了機遇，可以結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)發(fā)展轉(zhuǎn)型以及國家重大戰(zhàn)略的實施，圍繞國家空間生產(chǎn)、區(qū)域空間生產(chǎn)、城鎮(zhèn)空間生產(chǎn)的新定位，以優(yōu)化土地利用的空間格局為路徑，積極促進(jìn)土地利用效率的提升，實現(xiàn)土地利用與糧食生產(chǎn)、經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的優(yōu)化協(xié)同［7］。經(jīng)濟新常態(tài)下存在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型陷阱問題，新常態(tài)帶來要素相對價格優(yōu)勢的喪失，過去一直講廉價勞動力，將大量的農(nóng)民工看作是最大的人口紅利，現(xiàn)在面臨著農(nóng)業(yè)人口的老齡化，出現(xiàn)了未富先老的現(xiàn)象①陳會廣.經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型陷阱與土地政策改革［R］.“經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與土地利用和管理改革”研討會，南京，2015年6月.。此外，經(jīng)濟新常態(tài)要求推進(jìn)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，從生產(chǎn)要素投入、排放結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟增長動力、財富分配等方面促進(jìn)轉(zhuǎn)型［8］。對于這種轉(zhuǎn)型，不同類型不同發(fā)展階段的產(chǎn)業(yè)面臨的困難是不同的，政府在轉(zhuǎn)型中對企業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供的服務(wù)也面臨著挑戰(zhàn)。

3　產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級對土地利用的影響

3.1對土地投入的影響

土地投入包含企業(yè)的資產(chǎn)投入和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，第一產(chǎn)業(yè)用地面積會逐漸減少，而第二、第三產(chǎn)業(yè)用地面積會增加。一般而言，第一、二、三次產(chǎn)業(yè)用地的投資強度是逐漸增加的，隨著第一、二、三次產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值比重和勞動力比重的地位不斷變化，順次呈現(xiàn)出“一二三”、“二一三”、“二三一”的特點，進(jìn)入所謂的“高服務(wù)化”階段，同時在第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部一般也要經(jīng)歷輕工業(yè)化、重化工業(yè)化、高加工度化和知識技術(shù)集約化4個階段；從產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)要素構(gòu)成上看，則體現(xiàn)為“勞動密集—資本密集—技術(shù)（知識）密集”的順次演變過程。因此，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級過程中，單位土地面積的投資強度呈現(xiàn)逐步增加的趨勢。與此同時，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級將加大對土地利用的科技投入、創(chuàng)新投入以及管理投入，推動企業(yè)加大研發(fā)投入、引進(jìn)先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，不斷提高自身的生產(chǎn)效率，在此過程中其他生產(chǎn)要素（勞動者素質(zhì)、科學(xué)技術(shù)、管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等）逐步替代土地等自然資源要素，提升經(jīng)濟增長的質(zhì)量。

3.2對土地產(chǎn)出的影響

在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，采用高新技術(shù)和先進(jìn)適用技術(shù)改造傳統(tǒng)資源主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)，淘汰落后工藝、技術(shù)和設(shè)備的力度，提高了科技貢獻(xiàn)率、產(chǎn)品科技含量以及產(chǎn)業(yè)效率，加速傳統(tǒng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)節(jié)能改造以及高技術(shù)化，資本密集型產(chǎn)業(yè)和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)逐步取代資源密集型的產(chǎn)業(yè)，成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的擴散效應(yīng)和帶動效應(yīng)逐漸增大，使得區(qū)域經(jīng)濟增長逐步從外延擴張型轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展型，土地資源得到更充分的利用，單位土地的產(chǎn)出效率勢必得到提高。由于比較優(yōu)勢的存在，部分第一產(chǎn)業(yè)用地會部分轉(zhuǎn)入第二、三產(chǎn)業(yè)，使第一產(chǎn)業(yè)用地數(shù)量下降，部分的土地用途也會出現(xiàn)從農(nóng)用地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換，單位土地面積的產(chǎn)出也會增加。

3.3對土地利用結(jié)構(gòu)的影響

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級引起土地資源在不同產(chǎn)業(yè)部門間的重新分配，從而導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的變化。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級要求加快淘汰電力、煤炭、焦炭、電石、鋼鐵、有色金屬、建材、紡織等行業(yè)的落后生產(chǎn)能力、工藝裝備和產(chǎn)品，關(guān)閉那些破壞資源、污染環(huán)境和不具備安全市場條件的企業(yè)，大力推動新能源、新醫(yī)藥、新材料、環(huán)保、軟件和服務(wù)外包、傳感網(wǎng)等新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在這一過程中，各類產(chǎn)業(yè)用地選址的區(qū)位趨向也不斷變化。成熟的產(chǎn)業(yè)，具有相對成熟的生產(chǎn)技術(shù)和組織結(jié)構(gòu)，較為穩(wěn)定的交易網(wǎng)絡(luò)，以及聚集經(jīng)濟的其他方面的需求，而較高層次的產(chǎn)業(yè)，新生階段在生產(chǎn)技術(shù)和交易網(wǎng)絡(luò)等方面的不成熟性和不穩(wěn)定性，對聚集經(jīng)濟的要求較高，因此，就會出現(xiàn)新生產(chǎn)業(yè)驅(qū)逐成熟產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象，造成成熟產(chǎn)業(yè)的空間轉(zhuǎn)移。政府可能會將成熟的產(chǎn)業(yè)從城市中心區(qū)遷移出去，為新生產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟效益高的產(chǎn)業(yè)騰出發(fā)展空間。在此過程中，企業(yè)廠房及配套用地面積比例、企業(yè)內(nèi)部行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積比例、綠地面積比例等會發(fā)生變化，生產(chǎn)性用地比例和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地比例會得到提升，從而導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。與此同時，由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)對原料、市場、交通運輸?shù)扔休^強的依賴性，因而在城市區(qū)位競爭中已不具有競爭力，郊區(qū)聚集點相對而言更加有利；高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)具有科技含量高、資源消耗少、物質(zhì)形態(tài)小等特點，其區(qū)位選擇更具靈活性和便利性；服務(wù)業(yè)的變化也很明顯，一些傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)日益萎縮，而一些新興服務(wù)業(yè)如醫(yī)療保健、教育培訓(xùn)則蓬勃發(fā)展。在表1中，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，舊制造業(yè)在郊區(qū)更為有利，而新服務(wù)業(yè)、新制造業(yè)則在市中心選址更為有利，傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)和部分新制造業(yè)則可能根據(jù)需要在中間地帶、外部地帶布局。隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，同時也是遵循土地優(yōu)化配置理論的要求，很多化工、機械、鋼鐵等重工業(yè)行業(yè)逐步退出城市中心區(qū)，向郊區(qū)轉(zhuǎn)移。電子信息、生物醫(yī)藥等高科技產(chǎn)業(yè)以及其他行業(yè)的研發(fā)部門以及第三產(chǎn)業(yè)中的金融、商場、餐飲等商業(yè)和服務(wù)業(yè)逐漸占據(jù)地租、地價最高昂的市中心地段。由此可見，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級會導(dǎo)致土地利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

表1　產(chǎn)業(yè)類別及其空間結(jié)構(gòu)差異Tab.1 Kinds and spatial structure differences of industries

3.4對土地利用布局的影響

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級引發(fā)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變，資源由低效率生產(chǎn)部門向高效率生產(chǎn)部門流動，而資源的流動引發(fā)了土地利用布局的諸多變化。首先，土地作為重要的生產(chǎn)要素在從低效率生產(chǎn)部門流向高效率生產(chǎn)部門的過程中，導(dǎo)致了城市用地布局的調(diào)整；其次，資源流動引發(fā)了城市主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)換，改變了產(chǎn)業(yè)獲取利潤和支付地租的能力，迫使部分產(chǎn)業(yè)重新選址，造成城市用地布局的重組，金融、保險、事務(wù)所、商場等商業(yè)和服務(wù)業(yè)可能會占據(jù)城市的中心地段，高污染、高能耗、低效益的產(chǎn)業(yè)則會遠(yuǎn)離城市中心地帶；第三，在資源流動的過程中城市會不斷孕育出新功能、新產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)生新的城市空間需求和用地組合類型，推動用地性質(zhì)的變化；第四，資源流動使城市原有部分功能逐步衰退并退出城市，為新增功能的產(chǎn)業(yè)提供部分發(fā)展空間，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起用地結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

4　產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型引致土地利用管理的新矛盾

4.1產(chǎn)業(yè)用地管理的無差異性與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級要求土地管理的內(nèi)在差異性脫節(jié)

當(dāng)前，中國在產(chǎn)業(yè)用地的供應(yīng)及其管理方面的政策幾乎是無差異的，但這與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在要求是不一致的。經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整是中國資源環(huán)境緊約束下經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求和必然趨勢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是國家和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的實質(zhì)內(nèi)涵和主要體現(xiàn)，加強產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)控則成為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容。土地政策作為參與宏觀調(diào)控的重要手段，必須完善差別化土地管理政策，統(tǒng)籌各業(yè)各類用地，對不同產(chǎn)業(yè)實行“有保有壓、區(qū)別對待”的用地管理政策，引導(dǎo)土地利用結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)用地布局優(yōu)化，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級［8］。

4.2區(qū)域間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同現(xiàn)象較為嚴(yán)重

中國地域遼闊，區(qū)域間資源稟賦千差萬別，為了促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，必須針對當(dāng)前已經(jīng)形成的區(qū)域發(fā)展格局和不同地區(qū)自然條件、資源稟賦的相似性與差異性，實行區(qū)域差別化的建設(shè)用地管控方式。但是，中國很多地方的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同比較嚴(yán)重，以長江三角洲地區(qū)的制造業(yè)為例，2010年長江三角洲地區(qū)制造業(yè)結(jié)構(gòu)與2006年相比相似系數(shù)上升趨勢非常明顯，16個城市中，相似系數(shù)超過85%的有9對城市，比2006年增長了28.6%，其中相似系數(shù)超過90%的也增加了4對城市，分別為無錫和常州、鎮(zhèn)江和揚州、南通和杭州、紹興和嘉興。王永鋒等［9］、王春業(yè)［10］等指出，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同使得區(qū)域間投資和生產(chǎn)分散，區(qū)域分工不明顯，資源配置效率低下，降低了整體經(jīng)濟效益，還極易引發(fā)大量企業(yè)間的重復(fù)建設(shè)和惡性競爭，催生行政地區(qū)壟斷，阻礙區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化進(jìn)程。

4.3粗放用地對耕地保護(hù)帶來了壓力

中國建設(shè)用地外延式無序擴張與低效利用導(dǎo)致建設(shè)用地需求的剛性增長與耕地保護(hù)紅線下的建設(shè)用地增量供應(yīng)接近極限之間的矛盾加劇。1999—2008年，中國居民點及工礦用地由24.57萬km2擴大到近26.92萬km2，總規(guī)模增加了近10%。城市用地規(guī)模彈性系數(shù)從2.13增加為2.28，已大大高于1.12的合理水準(zhǔn)，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化低密度、分散化擴張態(tài)勢明顯。農(nóng)村地區(qū)空心村、閑置廢棄地普遍存在，空閑用地占村莊用地比重達(dá)10%-15%，人均村莊用地218 m2［8］。建設(shè)用地供需矛盾突出，長期無序、粗放的土地開發(fā)模式已經(jīng)威脅到了耕地保護(hù)紅線。過度消耗和低效利用土地資源的粗放型發(fā)展方式已難以為繼，建設(shè)用地管理必須實行建設(shè)用地總量控制下的用地需求倒逼機制。

4.4低效產(chǎn)業(yè)用地退出面臨很多現(xiàn)實的障礙

當(dāng)前，低效產(chǎn)業(yè)用地退出面臨兩大障礙：一是經(jīng)濟性障礙，主要來源于地方政府的地方保護(hù)主義和低效用地企業(yè)；二是制度性障礙，主要包括相關(guān)激勵約束機制的缺失、配套機制不健全、監(jiān)督問責(zé)以及部門間協(xié)調(diào)等機制的缺位?，F(xiàn)階段很多城市的工業(yè)用地已經(jīng)成為城市中心區(qū)低效用地的典型，產(chǎn)出低且環(huán)境污染嚴(yán)重，被列入地方政府推動土地節(jié)約集約利用、實行工業(yè)用地退出的主要治理對象。然而在實踐操作中，工業(yè)用地退出也引發(fā)越來越多的社會矛盾，例如企業(yè)參與積極性低、談判難、企業(yè)權(quán)益受損等，很大程度上阻礙了城市土地向利用效率更高的使用者手中流動［11］。

5　產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中的土地利用管理改革和創(chuàng)新

5.1“反彈琵琶”，持續(xù)創(chuàng)新土地利用管理

經(jīng)濟新常態(tài)下，把土地利用管理改革和社會經(jīng)濟的進(jìn)一步協(xié)調(diào)發(fā)展以及它的質(zhì)量提升結(jié)合起來，主動做一些調(diào)整。要充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，需要做到：（1）權(quán)能界定明晰、保護(hù)充分，形成公開透明的土地市場制度規(guī)則；（2）進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)土地價格的不當(dāng)壟斷，并形成體現(xiàn)土地資源稀缺性、反映土地市場供求關(guān)系的土地價格機制；（3）形成政府退出干預(yù)、市場有效性得以發(fā)揮的土地市場競爭機制。同時，深化土地收益分配制度改革，調(diào)整土地收益分配關(guān)系，形成產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益保護(hù)充分、土地增值收益分配合理、政府、集體、企業(yè)及農(nóng)戶地利共享的新型土地收益分配格局。此外，經(jīng)濟增長降速時期是凝聚經(jīng)濟發(fā)展合力的有效時期。為此，需要通過公私合作，吸引更多的民間資本融入經(jīng)濟發(fā)展。由此，可以通過創(chuàng)新土地制度，更多地吸引原有土地使用者等土地產(chǎn)權(quán)主體乃至相關(guān)地產(chǎn)投資者參與各類土地開發(fā)利用與保護(hù)［7］。

5.2推進(jìn)產(chǎn)城融合，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展

從區(qū)域自身資源特征入手，根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展水平和生態(tài)環(huán)境要求，圍繞“人”的生存與發(fā)展，打造與城鎮(zhèn)相匹配的土地利用方式，形成以產(chǎn)業(yè)空間布局來推進(jìn)城鎮(zhèn)人文經(jīng)濟，以城鎮(zhèn)人口和諧生活為目標(biāo)配置與調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立“產(chǎn)”與“城”的有機融合。同時，在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)環(huán)境方面，實現(xiàn)園區(qū)投入標(biāo)準(zhǔn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)一致，產(chǎn)業(yè)規(guī)劃實行城鄉(xiāng)全方位布局，高標(biāo)準(zhǔn)、有步驟、按序列建設(shè)和提升基礎(chǔ)設(shè)施水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展［12］。

5.3通過建設(shè)用地減量化倒逼土地利用管理創(chuàng)新

建設(shè)用地減量化是對不符合土地利用總體規(guī)劃要求且社會經(jīng)濟或環(huán)境效益較差的現(xiàn)狀建設(shè)用地，通過拆除復(fù)墾等土地整治工作，使之恢復(fù)農(nóng)地生產(chǎn)能力或發(fā)揮生態(tài)用地功能。如上海市要求嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模，以規(guī)劃為引領(lǐng)，編制郊野單元規(guī)劃，落實規(guī)劃空間引導(dǎo)和實施政策保障，統(tǒng)籌農(nóng)村地區(qū)土地利用和空間布局，明確建設(shè)用地減量化區(qū)域，優(yōu)先考慮位于基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)、薄弱村集中區(qū)域、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)空間及規(guī)劃郊野公園等區(qū)域的區(qū)域，力爭到2020年實現(xiàn)建設(shè)用地的總規(guī)模實現(xiàn)零增長。在新一輪土地利用總體規(guī)劃中提高土地容積率，重點發(fā)展先進(jìn)制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)；按照“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高“的總體要求，嚴(yán)格實施用途變更管制，創(chuàng)新土地收儲利益分配和供應(yīng)機制，將規(guī)劃和土地管理的綜合性約束指標(biāo)納入各級政府績效評價體系①王克強.上海市土地減量化與企業(yè)轉(zhuǎn)型升級研究［R］.“經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與土地利用和管理改革”研討會，南京，2015年6月.。

5.4實施多元化的產(chǎn)業(yè)用地退出機制

產(chǎn)業(yè)用地退出模式，包括自主改造模式、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)模式、公私合營模式等。這些模式各有側(cè)重點，產(chǎn)業(yè)用地的退出可以針對不同的矛盾采取不同的解決策略。采用多元化的退出模式并不意味著減少政府收購模式的實施，但在實施政府收購模式過程中，需要關(guān)注政府收購模式配置效率的改進(jìn)［11］。在產(chǎn)業(yè)用地退出機制中，建議按照“激勵與倒逼并行、行政與市場互補”的主線，差異化地構(gòu)建低效產(chǎn)業(yè)用地概念性退出激勵與倒逼機制、實體性有償退出機制。通過二者協(xié)同作用，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)用地低效退出行為的順利完成。

5.5探索促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的建設(shè)用地管控路徑

根據(jù)新常態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的內(nèi)在需求，結(jié)合現(xiàn)階段建設(shè)用地利用特征和管控需求，探索促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的建設(shè)用地管控途徑。應(yīng)以建設(shè)用地總量控制和用地方式轉(zhuǎn)變?yōu)槟繕?biāo)，從指標(biāo)、空間和集約利用等方面完善建設(shè)用地管控政策體系，倒逼產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。例如，從社會經(jīng)濟、制度、傳統(tǒng)習(xí)俗等層面分析現(xiàn)階段建設(shè)用地集約利用程度差異巨大的內(nèi)在原因。然后，基于土地集約利用的要求，從土地投入程度、土地利用效益、土地利用程度及土地環(huán)境效益等方面構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)指標(biāo)體系，并運用德爾斐法、目標(biāo)值法和問卷調(diào)查法等研究城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)用地集約利用門檻的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。最后，針對“三舊”用地、閑置土地、空心村等低效利用的建設(shè)用地，研究建設(shè)利用集約利用動態(tài)評價體系，針對低效用地的類型及其程度確定退出的模式選擇，并從價格、補償、稅收、財政、信貸等方面構(gòu)建低效建設(shè)用地退出機制，逐漸實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地同步集約利用［8］。

（References）：

［1］仲濟香.“經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與土地利用管理改革”研討會在南京召開［EB/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/ UserFiles/File/2015.6nanjing.pdf，2015-06-16/2015-12-10.

［2］孟媛，張鳳榮，姜廣輝，等.北京市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與土地利用結(jié)構(gòu)的關(guān)系研究［J］.地域研究與開發(fā)，2011，30（3）：108-111.

［3］韓峰，王琢卓，楊海余.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對城鎮(zhèn)土地集約利用的影響研究［J］.資源科學(xué)，2013，35（2）：388-395.

［4］顧湘，曲福田，付光輝.中國土地利用比較優(yōu)勢與區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整［J］.中國土地科學(xué)，2009，23（7）：61-65.

［5］王青，姚麗，陳志剛.城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與用地結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展研究——以江蘇省為例［J］.現(xiàn)代城市研究，2013，（7）：20-24.

［6］夏方舟，李洋宇，嚴(yán)金明.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)視角下土地財政對經(jīng)濟增長的作用機制——基于城市動態(tài)面板數(shù)據(jù)的系統(tǒng)GMM分析［J］.經(jīng)濟地理，2014，34（12）：85-92.

［7］黃賢金.經(jīng)濟新常態(tài)下國土資源管理新態(tài)勢及創(chuàng)新構(gòu)想［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/File/20150402.pdf，2015-06-16/2015-12-10.

［8］郭杰，歐名豪.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級背景下建設(shè)用地管制政策研究［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150401.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

［9］王永鋒，華怡婷.環(huán)渤海地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的實證研究［J］.經(jīng)濟與管理，2008，22（2）：30-33.

［10］王春業(yè)，聶佳龍，陳翠翠.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同背景下的行政地區(qū)壟斷探析［J］.產(chǎn)經(jīng)評論，2011，（1）：5-13.

［11］李成瑞，徐青，石曉平，等.工業(yè)用地退出機制研究——基于江陰市案例的剖析［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/ UserFiles/File/20150406.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

［12］方斌，瞿穎，許實，等.經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)城融合概念定位與效應(yīng)評價［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150405.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

［13］李效順，邱哲寧.新常態(tài)下徐州市土地利用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的困境與出路［J/OL］.http：//www.chinalandscience.com.cn/UserFiles/ File/20150407.pdf，2015-06-16 / 2015-12-10.

（本文責(zé)編：仲濟香）

New Conflicts in Land Use and Management Arising from Industrial Transformation under the New Economic Normality: Reviews on the Workshop in“Industrial Transformation under the New Economic Normality and Land Use Management Reform”

GUO Guan-cheng1，ZHONG Ji-xiang2，CHEN Hui-guang1
（1.Shcool of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China； 2.China Land Surveying and Planning Institute，Beijing100035，China）

The purpose of this paper is to do some research on new conflicts and countermeasures in land use and management arising from industrial transformation under the new economic normality.Research methods：Firstly，the paper analyzes the impact of the new economic normality on industrial transformation.And then it describes the effect of industrial transformation on land use as well as discusses the new contradictions caused by upgrading of industrial transformation during land use and management.Finally，it puts forward some countermeasures.Results：1）No differences in industrial land management and inherent differences of land management required by upgrading of industrial structure

are disjointed； 2）Industrial structure is similar in many regions； 3）Extensive land use puts pressure on the protection of cultivated land； 4）There are many practical obstacles in the course of industrial land exit.The conclusion is that the methods of managing construction land which can promote industries restructuring and upgrading include playing the lute from opposite direction，mixing industries and cities，reducing construction land and implementing a wide range of industrial land exit mechanism.

land use； land administration； industrial transformation； new economic normality； innovation

F301.2

A

1001-8158（2016）01-0075-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.009

①參加“經(jīng)濟新常態(tài)下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級與土地利用和管理改革”研討會的專家對本文的形成均有貢獻(xiàn)，在此一并致謝！

2015-08-20；

2015-12-10

郭貫成（1977-），男，江蘇漣水人，教授，博士生導(dǎo)師。主要研究方向為土地經(jīng)濟與政策。E-mail：ggc@njau.edu.cn