沈孝強(qiáng)，吳次芳（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310029）

自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策：模式和啟示

沈孝強(qiáng)，吳次芳
（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，浙江 杭州 310029）

研究目的：梳理自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策進(jìn)展，為中國(guó)開(kāi)展“耕地休養(yǎng)”提供政策啟示。研究方法：文獻(xiàn)綜述法。研究結(jié)果：農(nóng)戶自主選擇是否參與農(nóng)地休養(yǎng)項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)制能夠一定程度上彌補(bǔ)傳統(tǒng)強(qiáng)制實(shí)施模式下農(nóng)戶抵觸、成本過(guò)高等不足；自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策的具體實(shí)施模式是多元的，各具不同特點(diǎn)；這種實(shí)施方式下可能會(huì)出現(xiàn)一些新的問(wèn)題，但可以采取措施加以應(yīng)對(duì)。研究結(jié)論：自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策的實(shí)施方式充分體現(xiàn)了對(duì)農(nóng)戶意愿和產(chǎn)權(quán)的尊重，具有重要借鑒意義。

土地管理；土地利用； 農(nóng)地休養(yǎng)；自主參與式；實(shí)施模式；政策啟示

中國(guó)農(nóng)地大規(guī)模持續(xù)退化，對(duì)糧食安全、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重威脅［1］。農(nóng)地休養(yǎng)可以改善土地的質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境功能［2-3］。但耕地休養(yǎng)會(huì)對(duì)土地利用產(chǎn)生限制，對(duì)農(nóng)民收益產(chǎn)生影響。根據(jù)以往退耕還林經(jīng)驗(yàn)，政府強(qiáng)制推進(jìn)容易引發(fā)農(nóng)民抵觸、復(fù)耕反彈、較高財(cái)政負(fù)擔(dān)和治理成本等負(fù)面后果［4］。

在國(guó)際上，農(nóng)戶自主選擇是否加入農(nóng)地休養(yǎng)項(xiàng)目的政策實(shí)施方式取得了良好效果。與強(qiáng)制實(shí)施相比，優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在：（1）農(nóng)民充分享有決策權(quán)，降低道德風(fēng)險(xiǎn)，減少執(zhí)行沖突；（2）在相對(duì)較低的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)下，優(yōu)質(zhì)農(nóng)地將維持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，環(huán)境更為敏感的邊緣土地因較低的機(jī)會(huì)成本而加入休養(yǎng)項(xiàng)目，有利于降低補(bǔ)貼成本，優(yōu)化休養(yǎng)地塊布局；（3）農(nóng)民能夠利用自身信息優(yōu)勢(shì)采取針對(duì)性的農(nóng)地養(yǎng)護(hù)措施［2，5］。與農(nóng)戶自發(fā)養(yǎng)護(hù)行為相比，有組織的農(nóng)地休養(yǎng)項(xiàng)目能夠?qū)⑸锒鄻有?、流域治理，乃至?yīng)對(duì)全球變化等中宏觀層面的環(huán)境目標(biāo)嵌入到微觀行動(dòng)中［3］。本文對(duì)當(dāng)前自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策進(jìn)行梳理，為中國(guó)開(kāi)展農(nóng)地休養(yǎng)提供啟示。

1 自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策的模式與比較

1.1自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策的實(shí)施模式

競(jìng)標(biāo)式。美國(guó)的農(nóng)地休耕項(xiàng)目（CRP）采用競(jìng)標(biāo)式的實(shí)施機(jī)制：政府推出CRP，但不制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；有意向的農(nóng)民提交參與申請(qǐng)書(shū)，內(nèi)容包括農(nóng)地位置、利用方式、規(guī)模、單位面積補(bǔ)貼額度等；主管部門依據(jù)申請(qǐng)地塊實(shí)施CRP的環(huán)境效益及申請(qǐng)者的補(bǔ)償要求進(jìn)行遴選；農(nóng)民獲準(zhǔn)加入CRP 后，按批準(zhǔn)的面積和租金享受補(bǔ)貼［6］。在這種實(shí)施模式下，環(huán)境效益高、補(bǔ)償要求低的申請(qǐng)書(shū)中標(biāo)可能性大，提高了單位財(cái)政成本的環(huán)境收益。

指標(biāo)交易式。德國(guó)許多城市開(kāi)設(shè)了“生態(tài)賬戶”：通常一個(gè)生態(tài)賬戶覆蓋整個(gè)市域范圍；估算覆蓋范圍內(nèi)具有生態(tài)環(huán)境改善潛力的地塊，這些地塊被記入一個(gè)庫(kù)（Pool）中；對(duì)于庫(kù)中的地塊，土地所有者可以采取措施，改善土地生態(tài)環(huán)境功能；產(chǎn)生的環(huán)境效益將被量化成一定額度的指標(biāo)，轉(zhuǎn)入生態(tài)賬戶；一個(gè)生態(tài)賬戶范圍內(nèi)其他地區(qū)因農(nóng)地轉(zhuǎn)用等造成生態(tài)環(huán)境損害的，需要購(gòu)買生態(tài)賬戶中相應(yīng)數(shù)量的指標(biāo)，彌補(bǔ)生態(tài)環(huán)境損失［7-8］。指標(biāo)交易式能夠利用社會(huì)資本和市場(chǎng)機(jī)制改善土地景觀生態(tài)，維持區(qū)域環(huán)境功能整體平衡。

“二元”選擇式。在日本和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，政府推出農(nóng)地休養(yǎng)計(jì)劃，并事先明確補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)戶決定“參與”或者“不參與”。 日本農(nóng)地休耕主要有輪種休耕、管理休耕和永久性休耕三種形式，前兩類側(cè)重地力保持，后者立足于生態(tài)環(huán)境保護(hù)［9］。臺(tái)灣地區(qū)的耕地休養(yǎng)項(xiàng)目包括休耕和轉(zhuǎn)作：休耕土地不得種植農(nóng)作物；轉(zhuǎn)作農(nóng)地一般會(huì)種植綠肥、牧草或景觀作物等，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)因不同項(xiàng)目和轉(zhuǎn)作后種植不同作物而異［10］。

“多元”選擇式。政府列舉諸多農(nóng)地休養(yǎng)措施；農(nóng)戶選擇不參與或者參與其中的一項(xiàng)或多項(xiàng)措施；每采用一項(xiàng)措施都能獲得相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼［11-12］；實(shí)施多項(xiàng)措施時(shí)，補(bǔ)貼是累加的。相對(duì)于“二元”選擇，“多元”模式下農(nóng)戶具有更大的選擇空間。歐盟地區(qū)較多采用這種模式。

環(huán)境產(chǎn)品購(gòu)買式。如威爾士的“Glastir”項(xiàng)目：政府提出單位農(nóng)地環(huán)境產(chǎn)品總供給要求，價(jià)格為每英畝35英鎊；政府列出治理措施，但不會(huì)對(duì)措施逐一補(bǔ)貼，達(dá)到總要求的參與者才能得到補(bǔ)貼；農(nóng)戶自愿與政府簽訂合同，并獲得一張電子積分卡；每一方面的環(huán)境改善均會(huì)增加積分；積分達(dá)到規(guī)定值時(shí)就滿足了政府提出的環(huán)境產(chǎn)品供給要求，即可享受補(bǔ)貼；相關(guān)部門通過(guò)信息技術(shù)和現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)進(jìn)行監(jiān)管［13］。這種事后補(bǔ)償方式能確保參與者切實(shí)采取措施改善農(nóng)地質(zhì)量和環(huán)境，保障實(shí)現(xiàn)既定環(huán)境目標(biāo)。一些非營(yíng)利機(jī)構(gòu)也在部分發(fā)展中國(guó)家實(shí)施諸如保護(hù)森林、防止水土流失之類的環(huán)境產(chǎn)品購(gòu)買項(xiàng)目［14］。

自下而上制度形成式。撒哈拉以南地區(qū)氣候多變、環(huán)境惡劣，政府制定的土地利用制度常?！八敛环薄．?dāng)?shù)厝烁私馔恋睾蜌夂?，并積累了對(duì)抗惡劣環(huán)境的豐富經(jīng)驗(yàn)，民主制定的土地利用規(guī)則往往能取得更好的實(shí)踐效果［15］。D’Aquino等認(rèn)為當(dāng)?shù)貙?shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的核心能力不是來(lái)自于制度本身，而是自下而上的制度形成、執(zhí)行、監(jiān)督和改良機(jī)制［16］。澳大利亞的“土地健康運(yùn)動(dòng)”也是自下而上興起：一個(gè)社區(qū)或一段流域的土地所有者組成一個(gè)社團(tuán)；社團(tuán)發(fā)起制定土地利用規(guī)則；為防止水土流失、保護(hù)景觀生態(tài)，社團(tuán)成員討論需要采取的措施和禁止的行為，并通過(guò)民主表決成為有效力的規(guī)則；政府和社會(huì)提供一定援助［17］。這種模式下，當(dāng)?shù)厝死米约旱男畔?yōu)勢(shì)構(gòu)建土地利用制度，并能及時(shí)對(duì)環(huán)境變化作出響應(yīng)；每個(gè)人都是利益相關(guān)者，內(nèi)部監(jiān)督提高了制度執(zhí)行率。

1.2不同模式的比較

如表1，競(jìng)標(biāo)式下農(nóng)戶有權(quán)決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，自下而上制度形成式中農(nóng)戶能夠?qū)嵸|(zhì)性參與制度制定，自由度最高。多元選擇模式下，農(nóng)戶可以選擇是否參與及參與程度，自由度較高；其余幾種模式下，農(nóng)戶只能選擇是否參與，自由度相對(duì)較低。

指標(biāo)交易模式通過(guò)將環(huán)境外部性內(nèi)部化實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)破壞，誰(shuí)負(fù)責(zé)；誰(shuí)貢獻(xiàn)，誰(shuí)受益”，政府的補(bǔ)貼成本很低，主要用于農(nóng)戶采取特殊景觀生態(tài)措施的成本補(bǔ)貼。自下而上制度形成式中政府的補(bǔ)貼通常是為了鼓勵(lì)土地產(chǎn)權(quán)人組織起來(lái)制定規(guī)則，及補(bǔ)助利益不均衡受損者，促進(jìn)成員內(nèi)部相互妥協(xié)。競(jìng)標(biāo)式下政府通過(guò)批準(zhǔn)補(bǔ)貼要求低、環(huán)境收益高的申請(qǐng)，降低財(cái)政成本。其他模式中政府需要制定較高的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，激勵(lì)農(nóng)戶參與休養(yǎng)項(xiàng)目。

表1　自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策比較Tab.1 Comparision between different participatory agri-environmental policies

遴選權(quán)力體現(xiàn)了政府對(duì)休養(yǎng)地塊空間布局的控制力。競(jìng)標(biāo)式中政府可以根據(jù)補(bǔ)償要求和環(huán)境敏感性選擇地塊，政府遴選權(quán)力最大，但需要事先調(diào)查地塊自然和社會(huì)信息，農(nóng)戶投標(biāo)后還需進(jìn)行繁瑣的計(jì)算比較，遴選成本最高。指標(biāo)交易式中政府對(duì)地塊能否納入Pool具有決策權(quán)，一旦納入，則對(duì)哪塊地采取環(huán)境改良措施不再具有控制力，也同樣需要調(diào)查土地基本信息，以確定能否納入Pool中，遴選權(quán)力和成本相對(duì)較高。其他模式下，在未達(dá)到農(nóng)地休養(yǎng)規(guī)模上限情況下政府原則上不拒絕農(nóng)戶的申請(qǐng)，遴選權(quán)力和成本均較低。自下而上制度形成式由土地產(chǎn)權(quán)人采取集體行動(dòng)，不需政府遴選。

補(bǔ)貼發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)有：（1）是否參與；（2）是否按要求進(jìn)行養(yǎng)護(hù)；（3）休養(yǎng)的實(shí)際效果。指標(biāo)交易式和環(huán)境產(chǎn)品購(gòu)買式的補(bǔ)貼核發(fā)標(biāo)準(zhǔn)最高，要求參與者切實(shí)采取養(yǎng)護(hù)措施，并取得預(yù)期養(yǎng)護(hù)成效。政府的監(jiān)督力度和監(jiān)督成本相應(yīng)較高，但有利于降低農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)，防止參與休養(yǎng)項(xiàng)目后未按要求對(duì)土地進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。競(jìng)標(biāo)式和二元選擇式補(bǔ)貼核發(fā)以農(nóng)戶是否加入為主要依據(jù)，兼以土地養(yǎng)護(hù)行為考察，如美國(guó)對(duì)養(yǎng)護(hù)成本提供不超過(guò)50%的補(bǔ)貼，日本要求農(nóng)戶采取養(yǎng)護(hù)措施后才能獲得補(bǔ)貼［7］。多元選擇模式以農(nóng)戶是否采取某種養(yǎng)護(hù)措施為補(bǔ)貼核發(fā)標(biāo)準(zhǔn)。上述三種實(shí)施模式的監(jiān)督力度、成本和農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)屬于中等水平，但二元選擇式中臺(tái)灣地區(qū)的監(jiān)督力度較弱，一些地塊滋生雜草和害蟲(chóng)，威脅鄰近農(nóng)地［10］。自下而上制度形成式下，政府、社會(huì)組織一般會(huì)對(duì)土地所有者提供一定支持，資金援助主要取決于當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶是否組織起來(lái)采取措施建立制度并維護(hù)制度有效運(yùn)行。這種模式下，內(nèi)部監(jiān)督力度較強(qiáng)、農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)低；政府的監(jiān)督成本較低，其職責(zé)是處理重要糾紛。

2　自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策的問(wèn)題與對(duì)策

較傳統(tǒng)強(qiáng)制實(shí)施模式，自主參與式下政府缺乏控制力，可能引發(fā)一些新的問(wèn)題（表2）。

另外，環(huán)境意識(shí)、農(nóng)地資源稟賦、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)偏好、技能、受教育水平等個(gè)體特征將顯著影響農(nóng)戶決策［19，25-27］，增強(qiáng)政策實(shí)施的不確定性。比如，土地所有者比租賃者更愿意對(duì)農(nóng)地進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)投資，一些地區(qū)將所有者作為土地生態(tài)景觀保護(hù)的法定責(zé)任人［28］；在歐美國(guó)家，相當(dāng)部分土地購(gòu)買者來(lái)自城市富裕階層，購(gòu)買土地主要為了享受農(nóng)業(yè)風(fēng)光或經(jīng)營(yíng)休閑農(nóng)場(chǎng)，雖然他們更“親環(huán)境”，但缺乏必要的農(nóng)業(yè)技能，通常不能有效參與休耕項(xiàng)目［29］。風(fēng)險(xiǎn)偏好產(chǎn)生雙向影響：農(nóng)地休養(yǎng)補(bǔ)貼是確定的，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量低和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)厭惡高的農(nóng)戶參與率較高［30］；另一方面，風(fēng)險(xiǎn)厭惡型農(nóng)戶對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式路徑依賴很強(qiáng)，需要更多時(shí)間去采用綠色農(nóng)業(yè)新技術(shù)［31］。農(nóng)地資源稟賦的影響也十分復(fù)雜。以農(nóng)地質(zhì)量為例，對(duì)側(cè)重于生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目，劣等地農(nóng)戶的政策參與度較高，如競(jìng)標(biāo)模式下，干旱半干旱區(qū)、濕地進(jìn)行休耕的環(huán)境收益高，農(nóng)民可以提出較高的補(bǔ)償要求，而機(jī)會(huì)成本低［26］。但對(duì)于側(cè)重地力的項(xiàng)目，優(yōu)質(zhì)農(nóng)地藉此維持地力，參與率可能會(huì)高一些；對(duì)于劣等農(nóng)地，休養(yǎng)的增產(chǎn)作用不夠顯著，而因參與休養(yǎng)項(xiàng)目后限制農(nóng)藥化肥的使用對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出影響更大，參與率較低［30］。

表2　自主參與式農(nóng)地環(huán)境政策的主要問(wèn)題及對(duì)策Tab.2 Problems and corresponding measures in participatory agri-environmental policy

3　政策啟示

自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)政策充分尊重農(nóng)戶意愿和土地產(chǎn)權(quán)，能夠降低政策實(shí)施成本，取得了較好的實(shí)踐效果。但可能會(huì)出現(xiàn)一些新問(wèn)題，而通過(guò)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，這些問(wèn)題在很大程度上是可以避免或者緩解的。另一方面，自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)制度的具體實(shí)施模式是多元的，農(nóng)戶、政府和社會(huì)之間的關(guān)系相應(yīng)有所差異，不同模式各有優(yōu)劣，比如，提高政府控制力可能會(huì)降低農(nóng)戶決策自由度，增加政府補(bǔ)貼成本和項(xiàng)目遴選成本；降低補(bǔ)貼核發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督力度，有助于減少監(jiān)督成本，但可能增加農(nóng)戶道德風(fēng)險(xiǎn)，造成農(nóng)地未能切實(shí)得到養(yǎng)護(hù)。在梳理進(jìn)展和比較現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上，筆者總結(jié)出以下政策啟示，可能會(huì)對(duì)中國(guó)建立農(nóng)地休養(yǎng)制度有所幫助。

（1）自主參與實(shí)施模式下政府對(duì)農(nóng)地休養(yǎng)布局缺乏控制力，可能造成部分農(nóng)地“應(yīng)養(yǎng)未養(yǎng)”等問(wèn)題。強(qiáng)制實(shí)施和自主參與相結(jié)合可以緩解此問(wèn)題。具體而言，對(duì)嚴(yán)重退化、污染、水土流失、地下水超采區(qū)、水源地、重要生態(tài)敏感區(qū)等進(jìn)行強(qiáng)制休養(yǎng)。對(duì)于其他農(nóng)地，政府推出休養(yǎng)項(xiàng)目，由農(nóng)戶自愿申請(qǐng)加入。主管部門根據(jù)土地自然屬性和利用狀況建立耕地休養(yǎng)適宜指數(shù)遴選申請(qǐng)地塊，并制定分區(qū)輪換計(jì)劃，適時(shí)進(jìn)行空間調(diào)整。中國(guó)擁有大量未充分利用的農(nóng)地，如撂荒地，自主參與的農(nóng)地休養(yǎng)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)可以相對(duì)低一點(diǎn)，并根據(jù)申請(qǐng)狀況動(dòng)態(tài)調(diào)整。強(qiáng)制性的農(nóng)地休養(yǎng)項(xiàng)目，可能涉及跨區(qū)域問(wèn)題，應(yīng)由中央或省級(jí)政府負(fù)責(zé)組織；而自主參與式農(nóng)地休養(yǎng)制度及其具體實(shí)施模式的構(gòu)建與運(yùn)行可以由地方政府根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)主導(dǎo)實(shí)施，休養(yǎng)規(guī)?？捎缮霞?jí)下達(dá)。

（2）以生態(tài)環(huán)境為目的的農(nóng)地休養(yǎng)和以地力為目的的農(nóng)地休養(yǎng)對(duì)具體養(yǎng)護(hù)方案要求不同。一般而言，基于保護(hù)生態(tài)和改善環(huán)境功能的農(nóng)地休養(yǎng)需要采取更加綜合的養(yǎng)護(hù)措施，較長(zhǎng)的養(yǎng)護(hù)周期，空間布局上對(duì)規(guī)模和連接度要求更高，可能對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生較多限制（如嚴(yán)格限制使用化肥和農(nóng)藥等）［32］。立足于改善耕地質(zhì)量的項(xiàng)目，在于采取科學(xué)的養(yǎng)護(hù)措施，如針對(duì)有機(jī)質(zhì)減少的問(wèn)題，可采取增施有機(jī)肥和綠肥、秸稈還田、輪作等措施［1］。因此，有必要針對(duì)不同目標(biāo)制定不同的農(nóng)地休養(yǎng)項(xiàng)目，對(duì)項(xiàng)目周期、地塊空間集聚度與規(guī)模、養(yǎng)護(hù)措施和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)、補(bǔ)貼額度等設(shè)置不同的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

（3）存在道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，即參與農(nóng)地休養(yǎng)項(xiàng)目的農(nóng)戶可能對(duì)土地“休而不養(yǎng)”，甚至“不休不養(yǎng)”。比如，休而不養(yǎng)，就等同于撂荒，長(zhǎng)期撂荒將使熟地生化，并危害鄰近土地［10］。因此，農(nóng)地撂荒非但不等同于農(nóng)地休養(yǎng)，反而與其追求科學(xué)用地的初衷相違背，必需采取措施防止“名為休養(yǎng)、實(shí)為撂荒”的行為。農(nóng)地休養(yǎng)項(xiàng)目應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)地的養(yǎng)護(hù)要求，使其既可作為管理規(guī)范，又能指導(dǎo)農(nóng)民養(yǎng)護(hù)土地。總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)，以下做法可以促進(jìn)參與者切實(shí)采取農(nóng)地養(yǎng)護(hù)措施：制定清晰的養(yǎng)護(hù)規(guī)范和指南，以便農(nóng)戶參考執(zhí)行和主管部門監(jiān)管；將實(shí)際養(yǎng)護(hù)措施和養(yǎng)護(hù)效果共同納入補(bǔ)貼核發(fā)依據(jù)；對(duì)養(yǎng)護(hù)成本進(jìn)行補(bǔ)償；嚴(yán)格驗(yàn)收和事后補(bǔ)償。

圖1　農(nóng)地休養(yǎng)規(guī)則的參與式民主制定與實(shí)施Fig.1 The bottom-up forming process of agri-environment institution

（4）農(nóng)戶參與制定土地養(yǎng)護(hù)和利用規(guī)則，可以充分利用其信息優(yōu)勢(shì)，也有利于提高規(guī)則執(zhí)行率。實(shí)施農(nóng)地休養(yǎng)，需要明確具體的土地養(yǎng)護(hù)要求，但養(yǎng)護(hù)措施應(yīng)因地制宜。特別對(duì)于自然條件惡劣（如農(nóng)牧交錯(cuò)帶的土地）、產(chǎn)權(quán)狀況復(fù)雜（如被當(dāng)作公共池塘資源的游牧區(qū)牧草地）、土地利用外部性強(qiáng)烈（如水資源匱乏的上下游灌溉區(qū)）的地區(qū)，已有經(jīng)驗(yàn)表明，土地產(chǎn)權(quán)人參與制定的農(nóng)地利用規(guī)則具有更好的執(zhí)行效應(yīng)。如圖1，政府、NGO等外部力量提供宣傳、培訓(xùn)、咨詢、調(diào)解等服務(wù)支持土地產(chǎn)權(quán)人組織起來(lái)采取集體行動(dòng)，經(jīng)過(guò)交流信息、總結(jié)問(wèn)題、表達(dá)訴求、相互討論與妥協(xié)等形式民主地制定具體土地利用規(guī)則，促進(jìn)當(dāng)?shù)刈匀毁Y源合理利用。

（5）自主參與的實(shí)施機(jī)制將顯化農(nóng)戶特征對(duì)決策的影響，增強(qiáng)政策實(shí)施的不確定性。通過(guò)宣傳、教育、示范、公眾參與等途徑，可以提高農(nóng)戶環(huán)境意識(shí)、環(huán)保技能，改變農(nóng)戶的生產(chǎn)習(xí)慣，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)厭惡型農(nóng)民采納綠色生產(chǎn)技術(shù)，減少政策執(zhí)行阻力［33］。在中國(guó)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的意義無(wú)需贅述，但土地租賃者參與農(nóng)地休養(yǎng)的意愿較低［25］。實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)土地休養(yǎng)的兩難在于：補(bǔ)貼高，農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿低；補(bǔ)貼低，土地流入者參與休養(yǎng)項(xiàng)目意愿低。以下幾方面可以緩解上述困境：限制需要強(qiáng)制休養(yǎng)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)；對(duì)規(guī)?；瘏⑴c農(nóng)地休養(yǎng)項(xiàng)目的土地流入者進(jìn)行額外獎(jiǎng)勵(lì)；實(shí)施多元選擇模式，以便經(jīng)營(yíng)者選擇對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)限制較小的養(yǎng)護(hù)措施；嚴(yán)格執(zhí)行養(yǎng)護(hù)規(guī)范，提高轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)地休養(yǎng)的機(jī)會(huì)成本。

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（本文責(zé)編：陳美景）

Neo-liberal Agri-environment Policy: Modes and Implications

SHEN Xiao-qiang，WU Ci-fang
（School of Public Administration，Zhejiang University，Hangzhou 310029，China）

The purpose of this study is to draw policy implications by summarizing the progress of neo-liberal agri-environment policy（NAP）to provide references for China.Method implied is literature review.The results indicate that compared to compulsory implementation，NAP performs well in reducing resistances from farmers and in cutting down total social costs；concrete patterns with differential features of NAP are diverse.However new problems may exist，which need tailored measures.It’s concluded that NAP fully respects farmers’ willingness and land rights，which reinforces its referenced value.

land administration； land use； land fallow； participatory； implementation model； policy implication

F301.21

A

1001-8158（2016）01-0068-07

10.11994/zgtdkx.2016.01.008

2015-03-81；

2015-10-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)耕地資源休養(yǎng)戰(zhàn)略和保障機(jī)制研究”（14ZDA039）；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“農(nóng)村土地整理的治理績(jī)效測(cè)度、行為過(guò)程機(jī)理及政策仿真研究”（41301629）。

沈孝強(qiáng)（1988-），男，浙江嘉興人，博士研究生。主要研究方向?yàn)橥恋乩霉芾?。E-mail：shenxq0904@126.com