山東省高唐縣審計(jì)局 王勇

淺談?wù)型稑?biāo)審計(jì)應(yīng)把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

山東省高唐縣審計(jì)局 王勇

為了契合國(guó)家提出的審計(jì)監(jiān)督“全覆蓋”，審計(jì)機(jī)關(guān)從過(guò)去單純的工程結(jié)算審計(jì)，逐步向涉及工程項(xiàng)目管理的工程決算審計(jì)發(fā)展。建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)工作占據(jù)著工程項(xiàng)目管理鏈條上重要的一環(huán)，它的成敗不僅僅關(guān)系到整個(gè)建設(shè)項(xiàng)目能否順利實(shí)施，而且會(huì)貫穿整個(gè)投資項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程。因此，工程招投標(biāo)審計(jì)已成為當(dāng)前急需重點(diǎn)做好的一項(xiàng)工作。本文在筆者投資審計(jì)實(shí)踐的基礎(chǔ)上以工程招投標(biāo)審計(jì)的含義、意義、工程招投標(biāo)過(guò)程中存在的問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)工程招投標(biāo)審計(jì)應(yīng)把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行探討，與大家共同討論提高工程招投標(biāo)審計(jì)質(zhì)量的對(duì)策。

審計(jì) 工程項(xiàng)目 審計(jì)質(zhì)量

1 工程招投標(biāo)審計(jì)的含義及意義

1.1 工程招投標(biāo)審計(jì)的含義

工程招投標(biāo)審計(jì)是指對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購(gòu)、供貨等各方面的招投標(biāo)和工程承發(fā)包的質(zhì)量及績(jī)效進(jìn)行審計(jì)。

1.2 工程招投標(biāo)審計(jì)的意義

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府部門要使人民群眾有更多的“獲得感”，就必須著眼于基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)服務(wù)水平的提高，就必須著眼于相關(guān)新項(xiàng)目的建設(shè)。招投標(biāo)是項(xiàng)目建設(shè)的源頭，因此審計(jì)部門應(yīng)對(duì)招投標(biāo)實(shí)行全程審查監(jiān)督，嚴(yán)肅查處招投標(biāo)過(guò)程中徇私舞弊、暗箱操作的行為，從源頭上杜絕招投標(biāo)活動(dòng)中出現(xiàn)的無(wú)序狀態(tài)和腐敗行為，真正做到“公開的規(guī)范程序、公平的競(jìng)爭(zhēng)手段、公正擇優(yōu)選定中標(biāo)單位”。

2 工程招投標(biāo)過(guò)程中存在的問(wèn)題

隨著招投標(biāo)及其實(shí)施條例等相關(guān)法律法規(guī)的頒布與施行，招投標(biāo)制度在工程建設(shè)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。該制度不僅在提高投資效益、預(yù)防腐敗交易行為等方面發(fā)揮了重要作用，而且也促進(jìn)了招投標(biāo)雙方的技術(shù)和管理水平的不斷提高。但是在審計(jì)中仍然發(fā)現(xiàn)該環(huán)節(jié)存在以下問(wèn)題。

2.1 違背建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)程序

招標(biāo)方未在招投標(biāo)法規(guī)定的時(shí)間內(nèi)按順序完成各項(xiàng)環(huán)節(jié)，如招標(biāo)文件公告發(fā)售日期與投標(biāo)截止日期相距不足20天。

2.2 虛假招標(biāo)、“明招暗定”

有些項(xiàng)目業(yè)主單位負(fù)責(zé)人內(nèi)心不愿意招標(biāo)，但迫于國(guó)家法律、法規(guī)和政策的壓力，從而想方設(shè)法規(guī)避招標(biāo)，不少項(xiàng)目有招標(biāo)之名無(wú)招標(biāo)之實(shí)。有的項(xiàng)目從招標(biāo)程序看，看不出任何破綻，然而卻隱藏著“明招暗定”的現(xiàn)象。

2.3 招標(biāo)信息公開度不夠

對(duì)于依法應(yīng)該進(jìn)行公開招標(biāo)的項(xiàng)目，招標(biāo)單位沒有在媒體上發(fā)布招標(biāo)公告或者信息發(fā)布的工作不到位，未能將招標(biāo)信息有效傳遞給足夠數(shù)量和范圍內(nèi)的潛在投標(biāo)人。在審計(jì)實(shí)踐中，有的單位會(huì)以這是屬于“邀請(qǐng)招標(biāo)”的范疇為借口來(lái)掩蓋其規(guī)避公開招標(biāo)的真實(shí)目的。

2.4 化整為零，規(guī)避招投標(biāo)

對(duì)按法律、法規(guī)規(guī)定必須公開招標(biāo)的項(xiàng)目，有不少建設(shè)單位出于各種原因采取肢解工程、將項(xiàng)目化整為零等方法規(guī)避招投標(biāo)。

2.5 串標(biāo)、陪標(biāo)、哄抬標(biāo)價(jià)

招標(biāo)單位與投標(biāo)單位之間存在其他利害關(guān)系，招標(biāo)單位通過(guò)泄露標(biāo)底等形式串標(biāo)；在招投標(biāo)過(guò)程中投標(biāo)人之間互相串通，以一家單位為主要投標(biāo)人，其他單位作為陪襯左右中標(biāo)結(jié)果；投標(biāo)人互相串通哄抬標(biāo)價(jià)，迫使招標(biāo)單位接受虛高的標(biāo)價(jià)或者重新招標(biāo)。

2.6 借用資質(zhì)

有的投標(biāo)人不具備招標(biāo)文件中所規(guī)定的承建該工程的資質(zhì)，但是投標(biāo)人為了能夠投標(biāo)，借用符合條件的資質(zhì)證明材料，領(lǐng)取法人代表授權(quán)書，借用公章，從而以正規(guī)合格身份參與投標(biāo)的行為。

2.7 投標(biāo)單位惡性競(jìng)爭(zhēng)

投標(biāo)單位競(jìng)相壓低報(bào)價(jià)，甚至投標(biāo)價(jià)低于成本價(jià)，在以低價(jià)中標(biāo)后，由于合同價(jià)過(guò)低，承包方難以獲取合理的利潤(rùn)，于是通過(guò)工程變更、物價(jià)上漲等理由向業(yè)主索賠。

2.8 轉(zhuǎn)包、違法分包

投標(biāo)人中標(biāo)之后，將工程直接轉(zhuǎn)包或違法分包給其他單位，從中收取管理費(fèi)，以包代管。

2.9 簽訂補(bǔ)充協(xié)議

許多建設(shè)項(xiàng)目除了中標(biāo)合同，業(yè)主和承包商常另行簽訂一個(gè)或多個(gè)補(bǔ)充協(xié)議。這些補(bǔ)充協(xié)議分為兩類，一類是對(duì)原中標(biāo)合同的某些未明確事項(xiàng)的補(bǔ)充說(shuō)明，但往往會(huì)造成合同之間相關(guān)條款的沖突；另一類是對(duì)原中標(biāo)合同價(jià)格、付款進(jìn)度的直接更改。

2.10 招投標(biāo)資料保管不完善

《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(2014年修訂)第四十二條“……采購(gòu)文件的保存期限為從采購(gòu)結(jié)束之日起至少保存十五年。采購(gòu)文件包括……招標(biāo)文件、投標(biāo)文件……”雖然對(duì)相關(guān)事項(xiàng)作出了規(guī)定，但是很多建設(shè)單位，一般僅保存了中標(biāo)人的投標(biāo)文件，而沒有保存其他未中標(biāo)單位的投標(biāo)文件。

3 工程招投標(biāo)審計(jì)應(yīng)把握的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

3.1 準(zhǔn)備階段

(1)招標(biāo)方式。審查招標(biāo)方式是否按相關(guān)法律法規(guī)確定并經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)。(2)招標(biāo)文件。審查招標(biāo)文件的主要內(nèi)容有無(wú)模棱兩可的規(guī)定；是否存在人為分解工程項(xiàng)目；是否存在人為設(shè)置壁壘。(3)招標(biāo)程序。審查招標(biāo)程序是否符合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，是否嚴(yán)格遵循“三公”原則。(4)投標(biāo)單位的資格預(yù)審。審查投標(biāo)單位是否具備招標(biāo)公告要求的投標(biāo)資格。(5)招標(biāo)控制價(jià)。主要審查清單工程量的計(jì)算、專業(yè)類別的套用、計(jì)價(jià)定額的套用、項(xiàng)目措施費(fèi)用、材料單價(jià)的選擇等5個(gè)方面。

3.2 實(shí)施階段

因?yàn)椋瑢徲?jì)人員對(duì)于評(píng)標(biāo)過(guò)程的全程參與不具有現(xiàn)實(shí)操作性，所以只能從開標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)等相關(guān)的記錄資料入手來(lái)一探究竟。(1)評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組建。審查評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員是否與投標(biāo)單位有利益關(guān)系。(2)開標(biāo)。審查開標(biāo)時(shí)間是否符合相關(guān)法規(guī)規(guī)定；開標(biāo)時(shí)對(duì)投標(biāo)單位的資格審查記錄；投標(biāo)單位如期繳納投標(biāo)保證金的記錄。(3)評(píng)標(biāo)。針對(duì)此階段可以對(duì)各投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)行對(duì)比審查是否有串標(biāo)、圍標(biāo)現(xiàn)象；也可以通過(guò)各評(píng)委的評(píng)標(biāo)記錄，審查評(píng)標(biāo)委員會(huì)是否對(duì)各投標(biāo)單位評(píng)審尺度不一的情況。(4)定標(biāo)。審查定標(biāo)的程序和方法是否符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和招標(biāo)文件中確定中標(biāo)單位的辦法，中標(biāo)價(jià)是否符合市場(chǎng)行情，是否存在違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，不考慮質(zhì)量壓低造價(jià)，低于成本價(jià)中標(biāo)的現(xiàn)象。

3.3 完成階段

(1)加強(qiáng)合同簽訂的監(jiān)督。審查中標(biāo)單位是否在中標(biāo)通知書規(guī)定時(shí)間內(nèi)與建設(shè)單位簽訂合同，是否按規(guī)定提交了履約保證金。審查合同的內(nèi)容是否與招標(biāo)文件和投標(biāo)文件一致。(2)審查合同執(zhí)行情況。審查中標(biāo)單位是否違法分包或轉(zhuǎn)包。

4 提高工程招投標(biāo)審計(jì)質(zhì)量的幾點(diǎn)建議

4.1 熟悉相關(guān)法律法規(guī)

招投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)該在相關(guān)法律法規(guī)的框架下實(shí)施，應(yīng)該做到“法已規(guī)定不可違”，“以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩”，因此招投標(biāo)審計(jì)必須持有的標(biāo)尺就是與招投標(biāo)相關(guān)的法律法規(guī)。因地制宜是招投標(biāo)相關(guān)法律法規(guī)的又一個(gè)特性，例如地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)均有涉及，因此審計(jì)人員在進(jìn)行招投標(biāo)審計(jì)時(shí)應(yīng)該熟悉相關(guān)法律法規(guī)，既要注重概括適用性，又要注重具體適用性。

4.2 把握招投標(biāo)文件與中標(biāo)合同的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容

招投標(biāo)文件和中標(biāo)合同不但是招投標(biāo)活動(dòng)的重要文檔資料，也是招投標(biāo)審計(jì)要重點(diǎn)查看的文件資料。投標(biāo)文件是對(duì)招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性響應(yīng)，中標(biāo)合同是在二者相互獨(dú)立又統(tǒng)一的基礎(chǔ)上形成的規(guī)范建設(shè)單位與中標(biāo)單位的法律約束性文件，另外還要注意雙方之間中標(biāo)合同之外的補(bǔ)充協(xié)議，將中標(biāo)合同與補(bǔ)充協(xié)議作為一個(gè)整體，看其是否對(duì)招投標(biāo)文件中的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容予以變更。

4.3 挖掘招標(biāo)人與投標(biāo)人、投標(biāo)人與投標(biāo)人之間的關(guān)系

在招投標(biāo)活動(dòng)中，招標(biāo)人與投標(biāo)人以及投標(biāo)人與投標(biāo)人之間的關(guān)系是招投標(biāo)環(huán)節(jié)滋生腐敗的主要?jiǎng)右?，因此在招投?biāo)審計(jì)中，挖掘他們的關(guān)系既是重點(diǎn)更是難點(diǎn)。審計(jì)人員可以根據(jù)各投標(biāo)文件、繳納投標(biāo)保證金的賬戶之間疑似串標(biāo)、陪標(biāo)的現(xiàn)象找出相應(yīng)的投標(biāo)人。另外再?gòu)母鞣N渠道，如從工商局了解招標(biāo)人和投標(biāo)人以及投標(biāo)人之間的股東結(jié)構(gòu)、投資比例及其變化情況以及評(píng)審委員會(huì)的背景和資格，通過(guò)挖掘以上各方之間的關(guān)系，可以找出借用資質(zhì)、騙取中標(biāo)的線索，也可以找出權(quán)錢交易等腐敗事件的來(lái)源。

4.4 追蹤合同執(zhí)行情況

通過(guò)招投標(biāo)活動(dòng)選出中標(biāo)單位并與之簽訂合同是一系列招投標(biāo)活動(dòng)的落腳點(diǎn)。追蹤合同的執(zhí)行是招投標(biāo)審計(jì)的最后一環(huán)也是重要的一環(huán)。通過(guò)追蹤合同執(zhí)行情況，可以幫助政府相關(guān)部門擇優(yōu)汰劣，降低合同執(zhí)行的風(fēng)險(xiǎn)，保證建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量與安全，使得人民群眾真正享受到政府的人文關(guān)懷，真正的打通服務(wù)人民群眾的“最后一公里”。

[1] 向強(qiáng),黃一岡.我國(guó)政府投資項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)監(jiān)督機(jī)制的改革[J].科技情報(bào)開發(fā)與經(jīng)濟(jì),2004(09).

[2] 葉仕銘.對(duì)工程招投標(biāo)監(jiān)管中幾個(gè)問(wèn)題的思考[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟(jì),2005(04).

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