沈偉烈

三、水資源——中國(guó)周邊外交新課題

中華人民共和國(guó)建立以來，非常重視興修水利。治理河流，建造水壩解決了蓄水、防洪、灌溉、發(fā)電和遠(yuǎn)航之需求，為人民生活和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供了不可或缺的淡水資源。1988年頒布了第一部《水法》，2010年批準(zhǔn)了第一個(gè)國(guó)家水資源戰(zhàn)略規(guī)劃。我國(guó)逐漸認(rèn)清水資源的戰(zhàn)略地位。水作為一種戰(zhàn)略性的稀缺資源，水問題的解決已經(jīng)是國(guó)內(nèi)急需解決的重大戰(zhàn)略問題。黨的十八大報(bào)告中提出：“加快水利建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)防洪抗旱排澇能力”，“綜合治理……水、大氣、土壤等污染”等問題，“加強(qiáng)水源地保護(hù)和利用水總量管理，推進(jìn)水循環(huán)利用”，建設(shè)“節(jié)水型社會(huì)”等戰(zhàn)略舉措。由于中國(guó)地處多條跨國(guó)界河流的上游地區(qū)，中國(guó)境內(nèi)在國(guó)際性河流如西藏的雅魯藏布江，云南的瀾滄江等加大水資源的開發(fā)力度，將會(huì)引發(fā)與周邊國(guó)家之間的水資源爭(zhēng)端問題。

1.瀾滄江—湄公河

瀾滄江—湄公河發(fā)源于中國(guó)青藏高原東部的唐古拉山，南流至云南西雙版納勐臘縣南臘河口出境。我國(guó)境內(nèi)稱瀾滄江（在我國(guó)境內(nèi)長(zhǎng)2 100千米），出境后為湄公河，流經(jīng)緬甸、老撾、泰國(guó)、柬埔寨、越南5國(guó)，在越南胡志明市以南注入南海，長(zhǎng)約2 700余千米（境外的緬老界河234千米、老撾境內(nèi)777千米、老泰界河970千米、柬埔寨境內(nèi)500千米、越南境內(nèi)230千米）。瀾滄江—湄公河全長(zhǎng)4 800余千米，它是亞洲第三長(zhǎng)河，東南亞第一大河。同時(shí)也是亞洲惟一跨越6國(guó)的國(guó)際河流，被稱為“東方多瑙河”。媒體報(bào)道：湄公河地區(qū)是“亞洲的飯碗”。2014年生產(chǎn)超過了一億噸的大米，又是世界上最大的內(nèi)陸漁業(yè)區(qū)，占全球淡水捕撈的1/4。森林、礦產(chǎn)資源豐富。流域面積約81萬平方千米（中國(guó)境內(nèi)流域面積16萬平方千米，約占全流域面積的1/5），年平均徑流量約4 750億立方米。流域總?cè)丝诩s3.3億。

2000年中、老、緬、泰四國(guó)簽訂了《瀾滄江—湄公河商船通航協(xié)議》，2001年四國(guó)正式通航。2014年李克強(qiáng)總理倡議建立瀾滄江—湄公河合作機(jī)制。2015年11月中國(guó)與老撾、緬甸、泰國(guó)、柬埔寨、越南等湄公河流域國(guó)家，在云南景洪舉行首次外長(zhǎng)會(huì)議，正式宣布建立瀾滄江—湄公河合作機(jī)制。中國(guó)外交部部長(zhǎng)王毅指出：中方愿在瀾湄機(jī)制下與有關(guān)國(guó)家就水資源管理、災(zāi)害應(yīng)對(duì)等方面加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)、開展務(wù)實(shí)合作。2016年3月瀾滄江—湄公河合作國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人首次在三亞舉行主題為“同飲一江水，命運(yùn)緊相連”的會(huì)議，發(fā)表了“三亞宣言”和“瀾湄國(guó)家產(chǎn)能合作聯(lián)合聲明”，提出“瀾湄合作的三大支持——包括政治安全、經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)人文以及五大優(yōu)先方向（指互聯(lián)互通、產(chǎn)能、跨境經(jīng)濟(jì)、水資源與農(nóng)業(yè)減貧合作等）。六國(guó)開展合作既有地緣毗連優(yōu)勢(shì)，也確有現(xiàn)實(shí)必要性。為此，湄公河國(guó)家的政府都具有發(fā)展經(jīng)濟(jì)、鞏固區(qū)內(nèi)友好關(guān)系的共同愿望與使命，積極支持建立瀾湄合作機(jī)制，使這條國(guó)際河流的沿線國(guó)家親上加親，為推動(dòng)?xùn)|盟與中國(guó)戰(zhàn)略伙伴關(guān)系發(fā)展作出重要貢獻(xiàn)。

瀾滄江—湄公河水資源豐富有利于灌溉航運(yùn)。中國(guó)為加快西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在云南省瀾滄江干流修建了小灣、曼灣、大朝山、景洪和糯扎渡等水電站，蓄水發(fā)電灌溉，還能起到防洪抗旱的雙向作用。我國(guó)在瀾滄江云南省河段修建的水利工程，基本滿足了本國(guó)需要。但也可能會(huì)影響下游湄公河流域國(guó)家的人民生活及經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境安全等相關(guān)問題。2012年初湄公河大旱（中國(guó)境內(nèi)云南也發(fā)生大旱并事態(tài)嚴(yán)重），使泰、老、柬、越四國(guó)人民生活與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)一度出現(xiàn)較大困難。他們認(rèn)為原因之一是中國(guó)云南境內(nèi)大壩蓄水所誘發(fā)。越南等國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人為此提出“湄公河水資源的管理和有效利用已經(jīng)演化成迫切的問題”。這意味著湄公河流域國(guó)家與中國(guó)在水資源開發(fā)利用方面會(huì)引起一些爭(zhēng)端。但中國(guó)建設(shè)水壩從未實(shí)際損害下游國(guó)家的利益，不僅如此，上游水壩還起到了澇時(shí)攔洪、旱時(shí)補(bǔ)水作用。

據(jù)媒體報(bào)道，2015年底以來，受強(qiáng)厄爾尼諾現(xiàn)象影響，瀾滄江—湄公河流域各國(guó)均遭受不同程度旱災(zāi)。近期，旱情進(jìn)一步擴(kuò)大，對(duì)沿岸各國(guó)民眾生產(chǎn)生活帶來很大影響。越南日前向中國(guó)提出請(qǐng)求，希望中方協(xié)助解決旱情。中國(guó)政府克服自身困難，盡最大可能作出努力，決定從3月15日至4月10日在中方境內(nèi)景洪水電站下游（湄公河）實(shí)施應(yīng)急補(bǔ)水。中國(guó)外交部發(fā)言人表示：中國(guó)同中南半島湄公河沿岸國(guó)家是友好鄰邦，朋友之間相互幫助，在遇到困難之時(shí)，施以援水是應(yīng)有之義。此舉將惠及柬埔寨、老撾、緬甸、泰國(guó)、越南等國(guó)，希望能夠?qū)徑庀掠魏登橛兴鶐椭?。越南的農(nóng)業(yè)需要大量淡水，越南高級(jí)官員稱贊中國(guó)的放水舉動(dòng)“是個(gè)合作性信號(hào)”。英國(guó)路透社評(píng)論稱，雖然中國(guó)和越南在東南海領(lǐng)土上有爭(zhēng)端，但兩國(guó)擁有傳統(tǒng)密切關(guān)系。中國(guó)愿意與湄公河流域各方在河流治理、抗旱、防洪等方面有更多的合作空間，以有利于發(fā)展中國(guó)與中南半島國(guó)家的睦鄰友好關(guān)系。

2.雅魯藏布江—布拉馬普特拉河（含賈木納河）

雅魯藏布江—布拉馬普特拉河發(fā)源于中國(guó)青藏高原喜馬拉雅山，東南流至西藏墨脫縣巴昔卡附近出境，西藏境內(nèi)稱雅魯藏布江（全長(zhǎng)2 000余千米）。出境流入印度為布拉馬普特拉河，與恒河匯合后經(jīng)孟加拉稱賈木納河，在孟加拉戈阿隆市附近注入孟加拉灣，長(zhǎng)約2 900千米。雅魯藏布江、布拉馬普特拉河與賈木納河，水資源豐富，對(duì)三國(guó)具有重要的經(jīng)濟(jì)意義，是一條跨國(guó)的國(guó)際河流。

21世紀(jì)以來，我國(guó)加快支援西藏地區(qū)全面建設(shè)步伐，以維護(hù)西藏和平穩(wěn)定形勢(shì)。國(guó)家明確全力發(fā)展西藏經(jīng)濟(jì)，為解決其中部地區(qū)工農(nóng)業(yè)用水用電緊張局面，決定利用雅魯藏布江中游桑日至加查峽谷豐富的水力資源。在山南地區(qū)的加查縣距離拉薩140千米處的藏木（位于加查峽谷下游）建設(shè)水電站，另在藏木上游的街需、下游的加查建兩座水電站。為此，中國(guó)與印度進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)8年的協(xié)商才取得了印度官方的認(rèn)可，于2006年設(shè)計(jì)，2012年開工，2014年建成大壩、蓄水，2015年10月開始發(fā)電。藏木水電站主要功能為發(fā)電，同時(shí)兼顧生態(tài)環(huán)境用水，并不會(huì)影響下游地區(qū)的防洪及生態(tài)。在當(dāng)初規(guī)劃建設(shè)時(shí)，有印度專家表示，中國(guó)修建水壩只不過是一項(xiàng)利用雅魯藏布江的發(fā)電工程，不會(huì)令雅魯藏布江改道，印度沒有必要恐慌。但也有印度專家稱這項(xiàng)工程一旦啟動(dòng)，將給生活在下游的數(shù)百萬印度民眾帶來“災(zāi)難性的后果”。聳人聽聞地說藏木水電站相當(dāng)于“懸在印度頭上的一顆水炸彈”。

印度和國(guó)外媒體多次對(duì)中國(guó)在雅魯藏布江建壩之事發(fā)出質(zhì)疑之聲。2000年英國(guó)《星期日電訊報(bào)》就曾經(jīng)報(bào)道稱，中國(guó)正計(jì)劃使用“核炸彈”方式，在喜馬拉雅山炸出一條隧道，建造全球規(guī)模最大的水電站，將西藏地區(qū)雅魯藏布江等水源引入中國(guó)的新疆之南疆和北方干旱地區(qū)，計(jì)劃最快于2009年開工建設(shè)等。國(guó)家水利部官員對(duì)此進(jìn)行了辟謠。2006年10月24日，時(shí)任中國(guó)國(guó)家水利部部長(zhǎng)汪恕誠(chéng)在香港大學(xué)發(fā)表演說時(shí)指出，針對(duì)目前外界關(guān)注且存在較大爭(zhēng)議的“南水北調(diào)”大西線工程（即所謂“藏水北調(diào)”）。他用三不（不需要、不可行、不科學(xué)）予以否定，盡管中國(guó)北部缺水，但政府不會(huì)以當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境為代價(jià)，也不會(huì)不顧下游國(guó)家的安全而開發(fā)水利資源（參見“印度傳中國(guó)要建雅魯藏布江水壩”，《環(huán)球時(shí)報(bào)》2006年10月24日）。印度還認(rèn)為中國(guó)在雅魯藏布江上游修建水壩，將威脅到包括阿薩姆邦在內(nèi)的七個(gè)地區(qū)的水源供應(yīng)，鼓吹這一地區(qū)將陷入困境。印度媒體報(bào)道中國(guó)批準(zhǔn)在雅魯藏布江建設(shè)三座大壩的消息后，他們聲稱：“印度對(duì)雅魯藏布江擁有使用權(quán)”。同時(shí)警告中國(guó)“不得在上游進(jìn)行任何有損下游利益的活動(dòng)”。印度密切關(guān)注中國(guó)在雅魯藏布江的水利工程，并不斷炒作這一工程對(duì)印度的“危害”。

中國(guó)外交部發(fā)言人針對(duì)某些鄰國(guó)對(duì)中國(guó)在跨境河流上修建水壩表示擔(dān)憂的問題，多次強(qiáng)調(diào)：中國(guó)政府在跨境河流的開發(fā)利用上一貫秉持開發(fā)和保護(hù)并舉的政策，充分考慮開發(fā)對(duì)下游國(guó)家的影響。

四、中國(guó)與南鄰國(guó)家水資源外交新議題

水資源爭(zhēng)端古已有之，在現(xiàn)代國(guó)際社會(huì)又成為與油氣爭(zhēng)端一樣的地緣政治內(nèi)容?？缇澈恿魃舷掠沃g涉及水分配的自然關(guān)系，是無法改變的客觀存在現(xiàn)象，而跨境河流上下游國(guó)家之間因水引出的政治關(guān)系，則是由地緣政治形勢(shì)的發(fā)展演變而成。如二戰(zhàn)前后國(guó)際上水資源爭(zhēng)端，往往運(yùn)用戰(zhàn)爭(zhēng)手段解決。冷戰(zhàn)結(jié)束后，跨境國(guó)際河流水資源爭(zhēng)端逐漸以和平方式協(xié)商解決。

亞洲地區(qū)發(fā)展中國(guó)家，包括中國(guó)與周邊山川相連的鄰邦，各自為解決國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活，對(duì)于水資源需求普遍都愈來愈迫切。中國(guó)幾十年來根據(jù)自然環(huán)境特點(diǎn)，在西部的黃河、長(zhǎng)江上游河段利用豐富水力資源，建造了梯級(jí)水電站，蓄水、發(fā)電、防洪、灌溉等對(duì)中國(guó)中、東部建設(shè)發(fā)展起到了巨大作用。中國(guó)西部地區(qū)的青藏高原正處在多條跨境河流的上游，如云南境內(nèi)的瀾滄江，出境下游稱湄公河；西藏境內(nèi)的雅魯藏布江，出境下游稱布拉馬普特拉河等國(guó)際性河流。這些國(guó)際性河流的水資源分配不平衡，由此對(duì)各國(guó)產(chǎn)生不同的影響。因而在中國(guó)境內(nèi)對(duì)瀾滄江、雅魯藏布江等河段水資源的開發(fā)利用，可能會(huì)引發(fā)下游河流的印度、老撾、緬甸等國(guó)的疑慮與爭(zhēng)議。加之區(qū)域外美、日兩國(guó)的高調(diào)插手挑撥，使水資源的爭(zhēng)議成為中國(guó)與南鄰周邊國(guó)家的外交新領(lǐng)域內(nèi)容之一。

聯(lián)合國(guó)《2006年人類發(fā)展報(bào)告》中提到：“無論對(duì)于哪個(gè)國(guó)家，水都是人們相互依賴的核心要素，是一種人類共享的資源，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、日常生活與環(huán)境都離不開水”。并認(rèn)為“水資源既有可能給一系列沖突火上澆油，也可能成為合作的橋梁”。更突出強(qiáng)調(diào)“共同分享世界上的水資源”已成為“人文地理與政治前景越來越重要的一部分”。提出了“合作的道理”與規(guī)則。中國(guó)在國(guó)際性河流水資源開發(fā)方面，遵循《2006年人類發(fā)展報(bào)告》所提及的“共同分享世界的水資源”和使水資源“成為合作的橋梁”的思想原則。中國(guó)政府提出：秉承開發(fā)和保護(hù)并舉的政策。“中國(guó)對(duì)跨境河流開發(fā)利用一貫持‘負(fù)責(zé)任的態(tài)度，會(huì)充分考慮對(duì)下游地區(qū)的影響，規(guī)劃中的有關(guān)電站不會(huì)影響下游地區(qū)的防洪及生態(tài)”。

南方毗鄰的周邊國(guó)家是我國(guó)實(shí)行西部大開發(fā)戰(zhàn)略和“一帶一路”西進(jìn)地緣大戰(zhàn)略的重要樞紐地區(qū)之一。又是我國(guó)“堅(jiān)持與鄰為善，以鄰為伴，堅(jiān)持睦鄰、富鄰、安鄰”和突出體現(xiàn)親、誠(chéng)、惠、容外交的重要對(duì)象之一。為此，將中國(guó)與南鄰周邊國(guó)家“水資源”問題上升為周邊外交層面研究非常有必要。我國(guó)為鞏固周邊國(guó)家關(guān)系，將水資源共享和作為合作橋梁，提出以下相應(yīng)政策。

1.推動(dòng)水資源的區(qū)域合作

水資源問題已經(jīng)是中國(guó)周邊地區(qū)不斷出現(xiàn)的非傳統(tǒng)安全內(nèi)容。需要與所涉及相關(guān)國(guó)家之間加強(qiáng)溝通與合作共同解決，2002年以來，中國(guó)與印度、巴基斯坦、老撾、緬甸、泰國(guó)，以及俄羅斯、哈薩克等周邊鄰國(guó)及相關(guān)組織，在水資源的開發(fā)利用、檢測(cè)防護(hù)、信息共享等方面開展了雙邊與多邊合作。將水資源合作議題列入東盟、上合組織的對(duì)話框架之內(nèi)。中國(guó)還積極參加與大湄公河區(qū)域的合作、東盟—湄公河流域開發(fā)合作機(jī)制。中國(guó)于2015年11月首次舉行瀾滄江—湄公河流域合作外長(zhǎng)會(huì)議。2016年3月在海南三亞舉行了瀾滄江—湄公河合作首次領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議，加強(qiáng)了六國(guó)之間的合作友好關(guān)系，并與老撾、柬埔寨、泰國(guó)、越南四國(guó)的湄公河委員會(huì)建立對(duì)話關(guān)系，開展有關(guān)航道開發(fā)與水電站建設(shè)等水能開發(fā)工作。在中國(guó)政府推動(dòng)之下，中國(guó)與東盟國(guó)家、印度、孟加拉國(guó)家之間建立水資源合作關(guān)系，在基本原則、組織程序、運(yùn)行方式和管理機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面的合作正向制度化和規(guī)范化方向發(fā)展。

2.開展水資源安全治理工作

解決水資源安全治理問題，必須建立水資源沖突預(yù)防與危機(jī)管理工作機(jī)制?？缇澈恿饕坏┏霈F(xiàn)水資源安全問題，需及時(shí)反映，平息爭(zhēng)端，開展協(xié)商與和平對(duì)話，快速有效地預(yù)防如洪災(zāi)、污染、干旱等災(zāi)難性后果的發(fā)生。

3.作為上游國(guó)家的中國(guó)應(yīng)擔(dān)負(fù)更大責(zé)任與義務(wù)

中國(guó)的綜合實(shí)力遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出南鄰周邊國(guó)家，作為一個(gè)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，應(yīng)對(duì)周邊國(guó)家采取積極的經(jīng)濟(jì)援助政策，如加大水利建設(shè)的投資力度，幫助建設(shè)水電站等工程，可使下游國(guó)家充分利用河流水文環(huán)境提高國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，改善人民的生活條件等。給予他們無私的奉獻(xiàn)，以鞏固與周邊國(guó)家的友好關(guān)系。

4.積極參與涉及水資源的外交活動(dòng)

加強(qiáng)和世界或地區(qū)范圍內(nèi)水利領(lǐng)域的交流協(xié)作，如參加聯(lián)合國(guó)或世界水理事會(huì)或地區(qū)性的水利工作會(huì)議等，為解決共同面臨的水資源問題，促進(jìn)共同發(fā)展，作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)！▲

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