聞志強

關鍵詞：檢察機關；檢察權；組織結構；檢察長；司法改革；監(jiān)督權；法治中國

摘要：隨著法治中國建設的深入開展和司法改革的縱深推進，作為司法機關之一的檢察機關也需著力展開新一輪的改革與自身完善，其中一個重要內容就是改革和完善檢察機關的內部組織體系、組織機構和組織結構。從檢察機關內部組織結構來看，改革涉及到檢察機關上下級領導體制與檢察長的選任、檢察機關內部組織機構的設置與革新兩個問題。進一步完善檢察機關的負責人選任制度改革，理順檢察機關上下級領導體制，統(tǒng)一檢察機關內設機構稱謂、設置，完善派出檢察機關，是保障檢察權有效運行的組織載體和實體基礎。結合我國現(xiàn)行憲法和相關法律規(guī)定并考察檢察實踐，上述兩個方面存在的問題需要引起重視并繼續(xù)著力加以改進，從而使檢察改革更具實效并助推司法改革和法治中國建設向更高水平發(fā)展。

中圖分類號：D926.3

文獻標志碼：A文章編號：1009-4474（2016）04-0124-11

Abstract： With the indepth development of Chinas rule of law and to promote judicial reform， procuratorial organs should also focus on the new series of judicial reform and their own perfection. One of the important content is to reform and improve the internal organization system， organization and organizational structure of procuratorial organs. As for the internal organizational structure of procuratorial organs， the reform involves the leadership system of procuratorial organs including the selection of the attorney general and the establishment and innovation of the procuratorial organs internal organization. Efficient operation of procuratorial organization is based on further improving the reform of selection system of the attorney general， streamlining the leadership system， unifying the appellations， establishing procuratorial organs internal institutions， and improving the local procurator organs. According to our countrys constitution and relevant laws and regulations and the procuratorial practice， we should pay attention to problems in respect of the above two aspects and continue to promote the procuratorial and judicial reforms and Chinas rule of law in a more efficient way.

一、問題的背景與提出

黨的十八大召開以來，特別是黨的十八屆三中全會關于深入推進法治中國建設、深化司法體制改革的戰(zhàn)略部署開展以來，新一輪的法治建設目標向更高層面邁進，法治中國、法治社會成為實現(xiàn)偉大復興中國夢不容忽視的重要內容和不可或缺的關鍵一環(huán)。建設法治國家向建成法治國家邁進的必然發(fā)展趨向，昭示著并決定了要按照法治思維、法治思想、法治精神來深入推進包括政治體制改革在內的國家權力分配運行體制的機制改革，這其中也包括非常重要的司法體制改革。

檢察機關作為我國《憲法》、《人民檢察院組織法》和其他相關法律明文規(guī)定的、專門的國家法律監(jiān)督機關，是司法機關的必要和重要組成部分，自然也應順應法治發(fā)展大勢，積極投身到這一事關中國前途和民族命運的偉大事業(yè)中，主動進行自我完善和革新，從而在新一輪的司法體制改革中有所作為并大有作為?？v觀已經(jīng)開展的前一階段的司法體制改革工作，檢察機關和檢察體制改革取得了一定的成績，然而在一些方面仍然存在問題，仍需以刮骨療毒、壯士斷腕的精神和毅力，下大力氣繼續(xù)深入推進檢察改革。審視現(xiàn)行《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律的規(guī)定與檢察工作實踐，結合司法體制改革的新動向與檢察機關自身的實際情況，筆者認為非常重要的就是仍需對檢察機關的內部組織體系做更深入的理論研究和探索，并作進一步的改革和完善，從而指導司法改革實踐取得新成效。

改革和完善檢察機關的內部組織體系，實質上即是改革和完善檢察機關的組織機構和組織結構。檢察機關的組織結構所要解決的問題主要是檢察機關在國家機構中如何建制和在國家權力結構中的定位，以及檢察機關的不同級別之間和一個檢察機關內部如何組織起來，形成一個有機系統(tǒng)，保證檢察權的有效運作〔1〕。從檢察機關內部組織結構的角度出發(fā)，其涉及到兩個問題：檢察機關領導體制與檢察長的選任，檢察機關內部組織機構的設置與革新。進一步完善檢察機關的負責人選任制度改革，理順檢察機關上下級領導體制，統(tǒng)一檢察機關內設機構稱謂、設置，完善派出檢察機關，是保障檢察權有效運行的組織載體和實體基礎。筆者主要從上述兩個問題出發(fā)，結合我國現(xiàn)行憲法和相關法律規(guī)定并考察檢察實踐對其進行深入分析，并據(jù)此提出相應舉措，以期對包括檢察改革在內的司法體制改革和法治中國建設有所裨益。

二、檢察機關上下級領導體制存在的問題與改革完善

（一）組織領導的維度——檢察長任免管理體制

1.檢察長任免管理體制的現(xiàn)狀和法律規(guī)定

改革和完善檢察機關領導體制是我國檢察體制改革暨《人民檢察院組織法》修改的一個重要組成部分，其中包括兩個方面，一是改革和完善檢察機關領導干部的管理體制，二是改革和完善檢察機關的業(yè)務領導體制。對于前者，主要是對于檢察長任免的管理?？疾煳覈鴻z察實踐的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，在《檢察官法》沒有制定以前，對檢察長的任用一般都是黨委根據(jù)對檢察長人選的資歷、級別、威望，以及統(tǒng)一安排干部的需要等因素的綜合考慮來確定的〔2〕。關于檢察長的任免程序則根據(jù)我國的實際國情和政治體制，實行黨內程序和法律程序相結合的方式，并按照先黨內程序后法律程序的順序進行。也就是說，檢察長人選先由黨委進行考察并研究確定，然后作為檢察長候選人參加人民代表大會的選舉〔3〕。這就意味著檢察長作為國家法律監(jiān)督機關的領導干部和負責人，對其任免的實體考察規(guī)定和程序規(guī)則并不僅僅是按照《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定進行的，而是根據(jù)我國的政治體制和特殊國情需要進行的。

從檢察長任免的法律程序角度看，按照我國《憲法》和1983年修改后的《人民檢察院組織法》以及《檢察官法》等的規(guī)定，我國檢察機關任用檢察長采用的是選舉和任命相結合的任免制度。具體的法律依據(jù)則主要集中于我國《憲法》第62條和《人民檢察院組織法》第21、22、23、24、26條之規(guī)定。

2.目前檢察長任免管理體制存在的問題

根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》以及其他相關法律的規(guī)定來看，檢察機關上下級之間是領導與被領導的關系。具體表現(xiàn)為：最高檢察機關領導地方各級、各類檢察機關，這其中包括對軍事檢察機關和鐵路運輸檢察機關等特殊檢察機關的直接領導；地方各級檢察機關中，上級檢察機關領導下級檢察機關。由此，檢察機關形成上下一體的整體檢察系統(tǒng)，從這一角度出發(fā)，檢察機關的行政性管理色彩是非常鮮明的，也是不容置疑的。實行這一領導體制和內部管理體制，是檢察機關有效履行檢察權和法律監(jiān)督職能的切實保障和內在要求。相應地，類比于行政機關和行政系統(tǒng)，檢察機關和檢察系統(tǒng)踐行上下級領導體制的重要保證和直接體現(xiàn)就是上級檢察機關對下級檢察機關領導干部任免、考核的領導和管理職能，尤其是對下級檢察機關檢察長的任免和管理?？疾煳覈斍暗臋z察實踐，根據(jù)上下級領導關系建立起來的檢察長任免管理體制在實際運作中主要存在以下三個問題：

一是檢察長人選產生和任用的黨內程序規(guī)定、運作與《憲法》、《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定不盡一致和協(xié)調。目前黨內針對檢察機關實行的是“雙重管理、以地方黨委為主”的管理體制，但實際上，上級人民檢察院雖為“雙重管理”一方，卻難以有效地對下級人民檢察院的領導干部進行任免管理。按照現(xiàn)行人事組織的一般做法和黨內文件規(guī)定，檢察長的提名權在地方黨委，地方黨委決定檢察長人選要征得上級檢察院黨組同意。在征求意見的過程中，上級檢察院黨組只能向有提名權的地方黨委推薦，而不能向有管理權的同級黨委直接提名。這種黨內程序，既與法律規(guī)定的程序不協(xié)調，也沒有充分體現(xiàn)憲法和法律確立的檢察機關之間的上下級領導關系〔3〕。這就導致上級人民檢察院的領導權和管理權有名無實，根本無法落實到檢察實踐中，進而導致檢察長人選的產生和任用實際上由地方黨委一家說了算，造成一些地方黨委在調整檢察機關領導干部時，事先不協(xié)商、不尊重、不考慮上級人民檢察院的意見，甚至出現(xiàn)將一些不符合檢察官任用條件的人安排進檢察部門等違反法治精神的現(xiàn)象，進而造成了諸多后遺癥和不良社會影響。

二是管人與管事相脫節(jié)，無法切實體現(xiàn)和貫徹檢察機關上下級領導關系。檢察機關上下級領導體制的一個重要方面就是上級對下級的人事管理權，這既包括對人的管理權，也包括對事的管理權。然而，深入考察檢察實踐可以發(fā)現(xiàn)，對事的管理通過業(yè)務上的領導可以較好的實現(xiàn)，但是對人的管理卻不盡人意。按照《憲法》和相關法律規(guī)定，上級檢察機關理應具有向同級地方黨委推薦和提名檢察長人選的權力，只有具備了這種推薦權和提名權，才能夠有效地保障上級檢察機關的管理力度。這同時也是法律規(guī)定的任免報批程序的內在要求，否則這種報請批準無異于形式上的備案，因為下級黨委實質上已經(jīng)壟斷了同級檢察機關檢察長任用的權力，根本無需考慮上級檢察機關的意見。如果連基本的檢察長人選推薦權和提名權都沒有，或者享有的是一種“有名無實”的對人管理權，那么很難想象檢察機關的上下級領導關系能夠得到很好的貫徹和執(zhí)行，這會導致管人權和管事權脫節(jié)，削弱檢察機關上下級領導體制的良好作用，使得上級檢察機關的工作部署和決定、命令等無法落實，造成檢令不暢。此外，在履行職能的過程中，上級人民檢察院對某一問題、某一案件或者涉案的國家工作人員等的處理意見與地方黨委意見不一致時，地方檢察院往往按照地方黨委的意見執(zhí)行，而地方黨委的意見在不少情況下是從地方利益出發(fā)考慮的，帶有明顯的地方保護主義和部門保護主義色彩，這就容易滋生檢察權力地方化、朋黨化和分離化的傾向，必須引起我們的高度注意和警惕。

三是一些檢察長的任用不符合《檢察官法》等法律的明文規(guī)定，嚴重影響檢察機關開展工作和依法履職，特別是對檢察業(yè)務的發(fā)展會產生負面影響。一些地方黨委在確定人民檢察院檢察長人選時，未能充分考慮人選的檢察業(yè)務知識、法律專業(yè)知識和其他履職能力、條件，特別是一些地方仍然存在推薦和確定的檢察長人選不完全符合《檢察官法》的規(guī)定和相應履職要求等現(xiàn)象①。筆者以為檢察長和檢察官不一定是絕對的種屬關系，借用這一關系來理解的話，無疑會犯“白馬非馬”的錯誤，問題的關鍵并不在于檢察長到底屬不屬于檢察官，而在于檢察長的角色定位是什么，如果檢察長除了履行必要的行政領導職能以外，還要參加檢察業(yè)務工作甚至對具體案件擁有決定權，那么檢察長就必須符合作為一名普通檢察官的基本要求和具備合格的法律素養(yǎng)。如果既承擔行政領導職能又承擔業(yè)務領導職能，但是檢察長卻不擁有作為一個普通檢察官所應具備的專業(yè)法律素養(yǎng)和知識能力，將在很大程度上影響檢察長和檢察委員會乃至整個檢察機關合法有效地開展檢察業(yè)務工作，無法保證檢察工作的質量、效率、專業(yè)性和合法性。甚至于在個別地方還有少數(shù)地方黨委憑借干部管理權，通過采取推薦和任免檢察長等手段，將自己的意志借助檢察長之手強加于所任職的整個檢察機關（系統(tǒng)），干預檢察機關依法獨立辦案，嚴重影響了檢察機關依法獨立行使檢察權，不利于維護國家法制的統(tǒng)一和法治的尊嚴與權威，也是對當下司法體制改革的“開倒車”行為，違反了包括檢察權在內的司法權中立等法治原則。

3.改革和完善檢察長任免管理體制

針對上述問題，筆者認為要從制度上、法律上規(guī)范保障檢察權的依法、獨立、公正行使，必須改革和完善檢察機關的領導體制，其中一個重要方面就是改革和完善檢察機關領導干部即檢察長的任免管理體制。具體措施和建議如下：

一是根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》等規(guī)定的內在精神，應當確定和賦予上級人民檢察院黨委對下級人民檢察院檢察長的提名權。即檢察長人選由上一級檢察院黨組提名，但須征得同級黨委同意；雙方意見不一致的，由上一級檢察院黨組報本級黨委決定。黨內程序確定后，再按照現(xiàn)行法律規(guī)定的程序辦理。這種處理辦法具有多方面的積極意義：首先，合乎現(xiàn)行政治體制的要求，協(xié)調了檢察長人選產生和任用的黨內程序規(guī)定和憲法、組織法等規(guī)定，避免和消解了沖突與牴牾，在實質上仍然貫徹了“黨管干部”的人事組織任命原則，只是增加了上級檢察院黨組考察與監(jiān)督的責任。其次，可以較好地解決當前檢察機關干部管理方面存在的管人與管事相脫節(jié)、違法任用檢察長等問題，有利于維護和加強檢察機關上下級領導體制，樹立良好的用人導向和遵守規(guī)則尊重法律的積極影響。最后，有利于保障在專業(yè)檢察長領導下的檢察機關依法、獨立、公正行使檢察權，克服地方保護主義和部門保護主義等對檢察工作開展的不良影響，保證上令下從、檢令暢通。需要指出的是，目前上海等地的檢察系統(tǒng)已經(jīng)實行了檢察長由上級檢察院黨組提名，帶來了積極效果和良好示范作用。實踐證明這項制度有利于加強黨委對檢察機關的領導，有利于加強上級檢察機關對下級檢察機關領導干部的管理和監(jiān)督〔3〕，應予肯定和支持，并考慮在形成成熟做法與機制后在全國范圍內進行推廣和適用，同時上升到相應的法律規(guī)定層面，切實實現(xiàn)“有法可依”、“有法必依”的法治基本原則。

二是要嚴格把握檢察長任職資格和任職條件，致力于提高檢察長和整個檢察隊伍的專業(yè)素質。在履行推薦和提名檢察長人選職能時，必須嚴格按照《憲法》、《人民檢察院組織法》和《檢察官法》的規(guī)定，選擇素質高、能力強、人品正的同志擔任檢察長，相應地方黨委和上一級檢察院要綜合、全面、深入地對檢察長推薦人選進行考察，認真組織評議，聽取不同方面的意見，力爭在符合法律規(guī)定的前提下，擇優(yōu)推薦和提名檢察長人選。同時，對不符合相關法律規(guī)定任用的檢察長，要嚴格按照法律規(guī)定的程序予以處理，如撤銷任命、罷免、提請人大常委會不批準任命等。只有首先保障了檢察機關領導人員和管理人員的專業(yè)性、合法性，才能促使其影響和有效領導檢察機關的檢察業(yè)務工作，從而為依法、正確使用檢察權和履行法律監(jiān)督職能提供保障。

（二）檢察機關業(yè)務領導體制的問題分析與應對

1.檢察機關業(yè)務領導體制的法律依據(jù)和理論依據(jù)

在法律依據(jù)上，我國《憲法》第132、133條規(guī)定和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等一系列相關法律規(guī)定確立了檢察機關上、下級之間領導與被領導的關系。從理論層面來看，為了保障檢察活動的獨立性、有效性和公正性，檢察機關需要建立內部協(xié)調一致、高效運轉的工作機制，這個機制在理論上被稱為“檢察一體制”，亦稱“檢察一體化”、“檢察官一體化原則”。顯然，這一體制帶有明顯的科層制色彩，并在我國司法機關中盛行②。其主要內容包括四個方面：一是上命下從的領導關系，二是檢察官執(zhí)行職務時不受地域管轄的限制，三是擁有職務繼承和轉移權，四是實行職務代理制〔3〕。其中非常重要的即是上下級檢察機關之間的領導關系，這是實行集中制的檢察機關所必須遵循的基本組織原則和辦事規(guī)則。堅持和恪守檢察一體制的作用和意義在于：一是保證檢察機關作為一個整體進而保障檢察官作為獨立的個體能夠切實地獨立行使職權，免受其他國家機關或個人對檢察權的不當干擾；二是實行上命下從的直接領導，有利于保障檢察權的準確有效運行，從而全面高效地履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職能；三是有利于保證訴訟程序的順利進行，防止拖延、低效和重復等現(xiàn)象的出現(xiàn)，保障當事人的合法權益和國家的整體利益。

2.檢察機關業(yè)務領導體制的現(xiàn)狀和存在的問題

根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律有關檢察機關業(yè)務領導體制的規(guī)定以及檢察理論研究得出的認識和成果，已經(jīng)通過各級、各地、各類檢察機關的檢察實踐得到落實和運用。當前，檢察機關內部依法建立并實行的業(yè)務領導制度，主要包括：一是請示報告制度，二是備案審查和指令糾正制度，三是案件提辦、交辦、參辦制度，四是檢查指導制度，五是組織協(xié)調制度，六是報批制度〔4〕。這些工作制度對于保證各級檢察機關內部在執(zhí)法活動中的統(tǒng)一協(xié)調，發(fā)揮檢察機關的整體效能，排除外部干擾，提高辦案效率，確保案件質量，保證檢令暢通和法制統(tǒng)一，具有重要的現(xiàn)實意義。

然而，隨著經(jīng)濟社會形勢、國內國際發(fā)展環(huán)境和民主法治建設的深刻變化，在法治中國建設目標指引下的新一輪司法體制改革大潮中，檢察機關的工作環(huán)境、執(zhí)法環(huán)境等也隨之發(fā)生了相應的變化，檢察實踐中出現(xiàn)了一些新問題、新情況，需要引起我們的關注并著手解決。這主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是最高人民檢察院和上級人民檢察院的決定、命令和工作部署難以切實貫徹到基層檢察機關，拖延、拒絕執(zhí)行和隱瞞不報重大情況、重大問題等違反組織領導原則的現(xiàn)象仍然時有發(fā)生。二是檢察機關和檢察權地方化、分離化傾向值得警惕。在涉及國家整體利益和地方利益沖突的案件中，一些檢察機關尤其是地方檢察機關出于地方保護主義和部門保護主義考慮，不嚴格依法辦案，濫權執(zhí)法。在一些案件的處理中，當上級檢察機關和地方黨委意見產生分歧時，下級檢察機關往往遵從地方黨委的意見，拒不執(zhí)行上級檢察機關正確的命令和決定。三是檢察機關的業(yè)務領導體制不健全不完善。上級檢察機關對下級檢察機關行使業(yè)務領導權的范圍、程序、方式和具體操作細則都不夠明確和規(guī)范，沒有強有力的制度保障和懲戒法律依據(jù)。這就導致下級檢察機關執(zhí)行上級檢察機關命令、決議時在沒有強制力保障的情況下容易敷衍塞責、渙散低效甚至拒不執(zhí)行，進而使得上級檢察機關領導下級檢察機關成為一紙空文而流于形式以致被虛置。

3.改革和完善檢察機關業(yè)務領導體制

對此，筆者認為應當著重在建立健全以下法律制度和工作機制上下功夫。首先，可以考慮建立健全下級檢察機關向上級檢察機關報告工作、下級檢察機關檢察長向上級檢察機關檢察長、黨組執(zhí)行月度、季度、年度、任職前、任期屆滿等形式多樣、內容各有側重的述職報告制度。報告工作可以分為定期和不定期兩種形式，內容包括全面的檢察工作匯報或臨時的某項重要工作、重大問題匯報。述職制度主要在于了解、掌握下級人民檢察院的工作常態(tài)和動態(tài)并進行切實有效地監(jiān)督。同時針對下級檢察機關遇到的問題和困難予以排解，強化和完善檢察領導方式、范圍，并通過制定詳細操作規(guī)則予以落實。

其次，要通過修改《憲法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》等相關法律法規(guī)的規(guī)定，規(guī)范和完善上級人民檢察院對下級人民檢察院的業(yè)務領導程序和制度，最根本的就是要切實保障上級檢察機關的決定、命令和工作部署等能夠得到下級檢察機關的有效貫徹和一體遵照執(zhí)行。同時建立有效的懲戒措施及相關制度，以便于對違背上級檢察機關指令的相應檢察機關及其負責人員開展追責。

最后，必須理順地方黨委和上級檢察機關的關系，明晰黨的領導的具體內涵和操作程式，堅持檢察機關和檢察權的國家性，防止檢察權地方化、朋黨化、分離化傾向，并通過建立和完善重大問題、重大案件、重大事項的定期不定期的及時或臨時報告制度，解決地方黨委和上級檢察機關的分歧與沖突，從而保障檢察一體制的順利運作。筆者認為，必須深刻理解和把握并正確處理依法獨立行使檢察權和堅持黨的領導的內在統(tǒng)一性。堅持黨的領導是依法獨立行使檢察權的政治前提，但這并不意味著可以脫離法律規(guī)定按照地方黨委的意見辦案，而是首先要遵照法律的規(guī)定準確理解和適用法律并嚴格執(zhí)行上級檢察機關的命令，同時自覺接受同級黨委在政治上、思想上、組織上的正確領導。要把接受上級人民檢察院的領導和接受同級黨委的領導有機結合起來，把落實上級人民檢察院的指示要求與服從同級黨委的工作部署結合起來。為此，更有必要進一步健全和完善檢察機關重大事項和重大案件的報告制度?！度嗣駲z察院組織法》中明確規(guī)定，對于檢察工作中涉及的重大事項、重大案件，下級人民檢察院應當及時報告上級人民檢察院。在實踐中，對于上級人民檢察院與同級黨委意見有分歧的問題，應當由上級人民檢察院商請同級黨委后依法做出決定，由下級人民檢察院執(zhí)行〔3〕。如果協(xié)商不成或者存在原則性分歧，可以共同報請上級人民檢察院所屬的本級黨委做出決定，防止問題久拖不決、相互推諉扯皮等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。

三、檢察機關內設機構的設置剖析與合理完善

檢察體制改革暨《人民檢察院組織法》修改的組織載體就是檢察機關組織機構的改革。這里涉及的問題包括檢察機關內設機構的名稱、設置以及派出檢察機構的設置等問題。深究之，這一問題的本質即是對檢察權性質的定位之理解與把握問題，對認識和把握檢察權的性質及其具體內涵的差異性將直接決定檢察職權履行所依附的組織機構的設置模式和樣式。改革和完善檢察機關內部機構設置的實質，即是優(yōu)化檢察機關的職權配置，尤其是訴訟職權和監(jiān)督職權的權力劃分和配置，進而合理地配置相應的組織機構作為實體保障，建立妥適的運行機制進行程序保障。

（一）內設機構的名稱改革

1.檢察機關內設機構使用名稱的現(xiàn)狀和存在的問題

在檢察理論研究和檢察實踐中，有觀點認為對檢察機關內設機構名稱進行深入研究和大動干戈地進行爭議討論徒具形式意義，并不具有多大實用價值。對此，筆者不敢茍同。中國傳統(tǒng)文化注重形式和內容的統(tǒng)一協(xié)調和相得益彰，講究“師出有名”。正所謂名不正，則言不順。檢察機關內設機構的改革重要性和必要性不言而喻，它不僅直接關系到檢察職權的行使，而且必然影響到檢察機關的人事管理制度和檢察權的運行機制，影響到檢察機關法律監(jiān)督整體能力的提升，具有牽一發(fā)而動全身的功效〔5〕。正如法國著名思想家、社會學家涂爾干·迪爾凱姆（E.Durhkeim）的社會學研究成果所表明的，在一個社會體系中，“事物的效用雖然不是事物存在的理由，但是，一般地說，事物要能夠生存，必須有存在的效用。因為一種絕對無效用而存在的事物意味著對社會來說它是無用的、多余的”〔6〕。不管是從我國歷史傳統(tǒng)的文化角度看待“名”“實”相稱問題，還是從當下開展的檢察機關體制改革的角度來看，深入研究檢察機關內設機構名稱并試圖達成共識以“循名責實”，實現(xiàn)名符其實，以指導檢察機關開展工作都具有現(xiàn)實意義和重要價值。隨著依法治國方略的實施和建設社會主義法治國家的深入推進，特別是在法治中國目標指引下的包括檢察改革在內的司法改革的不斷深化，檢察機關內設機構稱謂不統(tǒng)一、不協(xié)調的弊端日益凸顯，在一定程度上影響和削弱了檢察職能的充分發(fā)揮。改革檢察機關內設機構的首要問題就是要改革內設機構的名稱，使之統(tǒng)一化、規(guī)劃化、法治化，但要避免絕對的“一刀切”。

從檢察實踐的角度看，長期以來，檢察機關在機構設置上基本還是套用行政機關的管理模式和管理樣式，管理運作機制上也大都沿用行政化的管理方式，沒有體現(xiàn)出檢察機關作為法律監(jiān)督機關行使檢察權和法律監(jiān)督權的特質和作為司法機關的司法專業(yè)色彩。一個鮮明的體現(xiàn)即是在檢察機關內設機構的稱謂上始終沿用行政機關的稱謂，導致檢察機關的行政化色彩過于濃厚。從縱向看，從最高檢察機關到一線基層檢察機關的四級檢察院的內設機構名稱不統(tǒng)一，“廳處科室”等稱謂的行政科層色彩濃厚，且“名實不符”?？疾鞕z察實踐，現(xiàn)行四級檢察機關的內設機構名稱按照相應級別分別是：最高人民檢察院的內部機構稱為廳或局，各省級檢察機關稱為處或局，各縣級檢察機關稱為科或局。這種明顯帶有行政色彩和權力級別身份的稱謂是將檢察機關作行政化設置，此種模式造成內部機構設置成了解決檢察官職級待遇的渠道，進而導致檢察機關內部機構擔負了太多解決檢察干警職級待遇的負擔，在機構設置時可能不是考慮工作的需要，而是從解決檢察人員職級、待遇等角度來設置內部機構，而且其所代表的級別、層次與實際并不相符，也與檢察機關作為司法機關應當具有的有別于行政機關的，一種獨立、公正、超然、權威的國家法律監(jiān)督機關的形象不太相符，不利于發(fā)揮檢察機關的司法屬性與角色，也不易獲得社會大眾的認知和認可。

從橫向上看，同一檢察系統(tǒng)內部的各個機構的名稱也不統(tǒng)一，考察現(xiàn)有名稱不難發(fā)現(xiàn)，從最高人民檢察院到地方各級各地檢察院的內設部門命名方式與稱謂存在不小的差異，頗顯雜亂。因此，不管是從縱向上看，還是從橫向上考察，都顯示出檢察機關名稱鮮明的行政化色彩和由此帶來的不良影響。如果不變更這種根深蒂固的行政化管理模式和背后的行政管理思維，內部機構名稱及其設置改革工作就很難取得預期效果。因此，筆者認為，改革要分清輕重緩急，既要注重“實”，也要重“名”。我們可以先從檢察機關內部機構名稱的“去行政化”著手，以為內部機構改革“正名”試水開道。

2.改革檢察機關內設機構名稱的原則和構想

在已有的檢察理論研究中，認為有必要統(tǒng)一檢察機關內設機構的名稱的觀點在學界呼聲很高，但是經(jīng)過反復討論，仍然在具體稱謂上莫衷一是、爭議頗大。其中，一些意見在“署”、“部”、“廳”、“局”、“室”、“司”等具體稱謂上難以達成共識〔7〕。概括起來，主要有兩種觀點：第一種觀點認為，檢察機關實行上下級領導而且是獨立性較強的垂直領導，應當分別按照檢察機關的級別確定內部機構的名稱，以便上下級檢察機關中相應的內部機構之間進行業(yè)務指導和工作對口協(xié)調。第二種觀點則認為，檢察機關在國家政治體制和權力架構中是自成體系的法律監(jiān)督機關，雖然有行政科層管理的行政性色彩但不同于政府機關，雖然也是作為司法機關之一但也不同于法院系統(tǒng)，既有上下一體、協(xié)調一致的要求，也有依法辦事、只服從法律和上級的要求。因而從檢察機關的這一特殊性出發(fā)，各級檢察院的業(yè)務機構名稱應該統(tǒng)一和協(xié)調，但應當更多地突出檢察機關的個性和風格，而非一概仿照行政機關按級別劃分，也不應一概對應審判機關而忽略各自司法權能的重點和內容之差異③。

針對這一問題，筆者認為在檢察機關內設機構的稱謂上，上下應當保持統(tǒng)一和協(xié)調。從根本方向上看，改革檢察機關內設機構的名稱應當堅持兩大原則：一是應當保持整個檢察系統(tǒng)名稱的一致性，實現(xiàn)縱橫兩個方向上的統(tǒng)一、協(xié)調。一般而言，檢察機關的內設機構整體上可以分為決策機構、業(yè)務機構與綜合管理機構三大類。隨著新一輪司法改革的逐步推進，法官、檢察官“員額制”改革正在總結試點經(jīng)驗的基礎上，逐漸向全國鋪開，這其實也是一種司法機關工作人員分類設置、分類管理、分類改革的思想和經(jīng)驗總結。因此，在確立好相關內設機構的設置和職能權限劃分之后，也應注意契合對相應人員配置的合理性和妥適性要求，以實現(xiàn)內設機構與相應的不同類別司法機關工作人員稱謂在形式上的一致性和協(xié)調性。二是應當著力淡化行政色彩，增強司法屬性。檢察機關是國家的法律監(jiān)督機關，是廣義上的司法機關。雖然其所掌握的檢察權具有雙重屬性：既有司法屬性，也有行政屬性。但是作為司法機關的特征決定了其應當著力突出和彰顯自身的司法屬性和司法權能要求。“檢察權的司法屬性要求建構能夠體現(xiàn)司法特點的檢察體制和工作機制，檢察權的一體化運作又要求與之相匹配的保障縱向運行的機制。革除與檢察權司法屬性和一體化運作不相適應的體制性和機制性要素，再按照司法屬性和一體化運行的要求，對檢察體制和工作機制予以完善，賦予檢察體制和工作機制更多的司法色彩，應當成為檢察改革的直接目標〔8〕。”因此，檢察機關內設機構名稱改革中要盡可能淡化行政色彩，“去”行政化，“取”司法化。從根本上看，檢察改革的實質即為協(xié)調和平衡檢察權和檢察機關行政屬性與司法屬性的關系，重點就是要樹立和強化檢察機關的司法機關形象和屬性。因而，檢察機關內設機構名稱的改革必須要以弱化行政色彩，增強檢察機關司法屬性為原則，以增進內設機構具體職能行使的司法性要求為目標。結合前述兩種觀點，筆者認為，第一種觀點過于注重檢察機關的行政色彩和屬性，忽略了檢察機關的司法屬性和作為國家法律監(jiān)督機關的特殊性質，也抹煞了檢察機關履職的司法性專業(yè)化特點。從實踐效果看，不僅可能造成各級檢察機關內部機構名稱的混亂，不利于確定內部機構的規(guī)格和級別，結果事與愿違，也容易造成檢察權運行以及檢察事務管理的行政化，不利于增強法律監(jiān)督意識，不利于改善和加強上下級之間的業(yè)務領導關系，不利于對外開展與相應機關的業(yè)務合作。因而并不可取。第二種觀點在力求檢察機關內設機構名稱統(tǒng)一化的努力中，也注重和看到了檢察機關作為法律監(jiān)督機關、司法機關的特殊性所在，在理論上和在實踐上較第一種觀點都更為全面和可取。具體而言，可以考慮將各級檢察機關的業(yè)務機構一律稱“廳”，這可以與人民法院的“庭”相對應，或者直接仿照法院系統(tǒng)內部機構稱謂一律稱“XX監(jiān)督庭”更徹底、更協(xié)調。如此，既明顯地區(qū)別于一般的行政機關，使各級檢察機關的稱謂保持統(tǒng)一，也突出了檢察機關的內設機構特色和辦事特點。與此同時，為了同業(yè)務機構的名稱統(tǒng)一化改革相適應相配套，各級各地檢察機關的綜合管理機構的名稱應當統(tǒng)一改稱為“局”、“部”、“室”較為妥當。

（二）內設機構的設置改革

《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定：“最高人民檢察院根據(jù)需要，設立若干檢察廳和其他業(yè)務機構。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業(yè)務機構?！边@一規(guī)定的存在使得各級各地檢察機關在內部機構設置問題上呈現(xiàn)不穩(wěn)定、不規(guī)范和不統(tǒng)一等亂象。為了全面高效地履行檢察機關的法律監(jiān)督權能，保障檢察改革的順利開展和深入推進，有必要對檢察機關的內部機構設置和改革給予關注和重視，并下大力氣予以研究和完善之。

1.檢察機關內部機構設置現(xiàn)狀與存在的問題

我國檢察機關內設機構的變革歷經(jīng)多次，有學者對此作了研究和總結，認為建國以來我國檢察機關內設機構變遷主要分為五個階段，呈現(xiàn)出三個主要特點：機構設置數(shù)量越來越多、機構職能分工越來越細化、機構名稱稱謂標準不統(tǒng)一等。內在的嬗變規(guī)律是：檢察機關的偵查權呈收縮態(tài)勢；檢察機關的公訴職權被不斷強化；監(jiān)督職權呈收縮態(tài)勢〔9〕。考察最高人民檢察院和省級、市縣級各地檢察機關內部機構的設置，大體如下：截至目前，最高人民檢察院共有18個內設機構，其中9個是業(yè)務機構，分別是偵查監(jiān)督廳、公訴廳、反貪污賄賂總局、瀆職侵權檢察廳、監(jiān)所檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳、刑事申訴檢察廳、職務犯罪預防廳，檢察機關內部組織機構比較健全。2001年至2002年，省級人民檢察院先后進行了機構改革，其職能部門大體上同最高人民檢察院的職能部門對應，大部分省級人民檢察院的職能部門為15個（如江蘇省、重慶市）至18個（如江西省、青海?。０凑?001年中央批準的《地方各級人民檢察院機構改革意見》，市縣兩級人民檢察院的內部機構數(shù)量要結合當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、近年案件受理數(shù)量等情況，分類確定，不搞“一刀切”。市縣兩級人民檢察院的機構改革于2002年上半年全面展開。從目前市縣兩級機構改革情況來看，內部機構有5至15個不等〔10〕。

通過分析上述資料和數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)檢察機關自上而下的內部機構設置數(shù)量、名稱、級別、規(guī)格和具體職能劃分等，都存在不一致的理論認識和實踐操作，造成檢察機關內部機構設置尤其是業(yè)務機構設置的不統(tǒng)一和不規(guī)范，在一定程度上影響了檢察機關履職的積極性和執(zhí)法效能。深究之，這一問題的本質即是我國各級各地檢察機關對于自身肩負的國家法律監(jiān)督職能的理解和定位存在一定偏差，進而在內部機構設置和履職過程中得到印證。結合檢察機關內設機構設置現(xiàn)狀和上述簡要分析，筆者認為其中主要存在以下問題：

一是人民檢察院組織法對檢察機關內設機構設置的規(guī)定過于原則，沒有在一定程度和范圍內細化，造成各級各地檢察機關內部機構設置的不統(tǒng)一和不規(guī)范，甚至缺乏相應的法律依據(jù)和實踐基礎。二是檢察機關內設機構設置在實踐中缺乏明確、統(tǒng)一、科學的標準，與檢察機關的業(yè)務工作量和編制規(guī)模脫節(jié)，內設機構的整體結構不盡合理，實踐中存在為解決人員職級待遇而增設機構的問題。三是不同層級檢察機關內設機構的職能沒有得到很好的區(qū)分和體現(xiàn)，綜合管理類機構所占比例過大，資源配置不合理〔11〕。四是內部機構規(guī)格的確定不合理，行政化色彩濃厚，各類機構的設置和權限等行政化弊端凸顯。合理劃分檢察機關內部的領導決策機構、業(yè)務機構和綜合保障機構的職能和權限，進而確定各自的數(shù)量、規(guī)格和級別等問題應當引起我們的重視并著力加以解決。

2.改革和完善檢察機關內部機構設置的原則和構想

對此，筆者認為改革和完善檢察機關內部機構設置應當堅持的原則是：實事求是，因地制宜，整合資源，全面履職。具體而言，實事求是、因地制宜就是要根據(jù)各級各地檢察機關的實際情況和工作需要來設置相應級別的、數(shù)量充足的，而且質量有保障、運作順暢、高效的內設機構。原則上，省級人民檢察院應與最高人民檢察院的內設機構保持一致，市縣兩級檢察機關的內設機構和派出檢察機構的內設機構要根據(jù)工作需要和各地實際情況酌情設置，以精簡優(yōu)化為原則，不搞一刀切，不強求上下絕對一致和對口，一切從實際出發(fā)。整合資源，全面履職即是指，在堅持現(xiàn)有檢察機關內設機構規(guī)模和分工的基礎上，盡可能地優(yōu)化內部機構組成結構，合理地劃分各自的權能和界限，爭取最大限度地發(fā)揮各機構的工作合力，全面履行檢察機關的國家法律監(jiān)督人角色和法律監(jiān)督職能，以契合《刑法》和《人民檢察院組織法》等法律明文的內在要求。

根據(jù)我國憲法和法律對檢察機關和檢察權的定位，并結合檢察實踐，理論界和實務界都有過各種方案和具體構想。有學者提出“三局三部”的方案，即：職務犯罪偵查局，刑事檢察工作局，民事、行政檢察工作局，政治部，后勤及技術支援部，公共關系部〔12〕。各級各地檢察機關，如江蘇，重慶，福建泉州，河南平頂山、許昌，陜西延安，廣東深圳，河北邯鄲等都有各自的內設機構實踐，并取得了一定的效果④。對此，結合上述理論分析，總結各級各地檢察實踐的經(jīng)驗，在宏觀層面上，筆者認為應當將檢察機關內設機構分成三大類分別加以考察，即領導決策機構、業(yè)務機構和綜合保障機構。相應的設置如下：領導決策機構仍舊保持檢察長、院黨組、檢察委員會、檢察長辦公室的“1+3”模式；業(yè)務機構方面整合為“三局”，即職務犯罪偵查局，公訴局和訴訟監(jiān)督局；綜合保障機構方面整合為政治部和行政事務部。微觀層面，具體各局、部的內部再設機構可根據(jù)各檢察院的級別和各地具體情況研究確定，不搞絕對的對口和一一對應，原則上省一級人民檢察院內部的內設機構應當與最高人民檢察院保持一致、協(xié)調，省一級以下人民檢察院則可根據(jù)實際需要和特殊情況，根據(jù)“宜少不宜多，宜簡不宜繁”的基本原則，按照便利檢察工作開展，彰顯司法屬性，強化法律監(jiān)督的要求進行具體設置。

（三）派出檢察機構的問題與改革

1.派出檢察機構的現(xiàn)狀和問題

檢察機關的派出機構，是省一級和縣一級人民檢察院根據(jù)人民檢察院組織法和檢察工作的需要，在特殊區(qū)域或場所設置的代表機構〔13〕，如在監(jiān)獄、看守所、勞改場所、林區(qū)、農墾區(qū)、工礦區(qū)、街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村⑤等設置或者派駐的人民檢察院、檢察室等。按照現(xiàn)行《人民檢察院組織法》的有關規(guī)定，省一級人民檢察院、縣一級人民檢察院根據(jù)工作需要，提請同級人大常委會批準，可以在工礦區(qū)、農墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設置人民檢察院，作為派出機構，由派出它的人民檢察院對其實行領導，并按照法定程序任免檢察官。據(jù)統(tǒng)計，截至2003年年底，全國各級檢察機關共有派出檢察院308個。其中，派出檢察分院31個（包括鐵路運輸、農墾、林業(yè)等檢察分院），基層派出檢察院277個（包括鐵路運輸、農墾、林業(yè)、監(jiān)所、工礦等基層檢察院）。全國各類派出檢察院共有編制8459人（其中，行政編制2943人，事業(yè)編制230人，企業(yè)編制5286人），實有人員7712人。此外，還有派駐監(jiān)獄、勞教部門的檢察室和極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室共589個〔3〕。

檢察機關派出相應的檢察機構開展工作，既有《憲法》和《人民檢察院組織法》等的法律依據(jù)，也有工作實際需要的考慮。一些學者和理論研究主要集中在兩個問題上：一是設置檢察機關派出機構的必要性，二是檢察機關派出機構的職責范圍⑥。對此，筆者認為，各級各地檢察機關所處的地理位置、自然環(huán)境、社會環(huán)境和經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展狀況不同，根本不可能在派出機構的設置上保持整齊劃一。檢察機關根據(jù)不同行業(yè)、區(qū)域、單位案件的特點和開展檢察工作的實際需要，依法設立派出機構，是合法、合情、合理的，符合一切從實際出發(fā)、具體問題具體分析的馬克思主義原則，有利于檢察機關切實有效地履行自身肩負的法律監(jiān)督職能，是必要的也是可行的，應予肯定和支持。關于派出機構的職責范圍問題，筆者認為必須以《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定賦予檢察機關的法律監(jiān)督職能為根本歸依和判斷標準，不能將一些社會責任和其他不甚重要的職責交予派出機構，否則就有違設立派出機構的立法初衷和影響派出機構工作的實踐效果。此外，還應根據(jù)派出機構設置的實際情況，結合派出機構的履職環(huán)境和工作條件等多種具體因素進行綜合考慮，合理確立其職責范圍，不搞盲目的“一刀切”和絕對化。考察現(xiàn)行檢察機關派出機構管理體制，主要存在以下問題需要引起重視和加以解決：

一是檢察機關派出機構設置較為混亂，不盡規(guī)范、合理，實際效果也不盡如人意。如鐵路運輸檢察院的性質定位“懸而未決”，實際管理體制存在一些問題；省一級和縣一級檢察院派出相應機構隨意性較大，憲法和法律規(guī)定過于原則，僅以工作需要作為判斷標準，容易造成執(zhí)行中的偏差甚至混亂，有待進一步細化和完善。與此同時，隨著國家在行政管理層面推行“省直管縣（市）”原則，原有的檢察機關派出機構設置必須進行相應調整，以契合這一行政管轄改革實踐。

二是檢察機關的派出機構設置權限不清，審批程序不規(guī)范。按照《憲法》和《人民檢察院組織法》等的規(guī)定，只有省一級和縣一級檢察機關才擁有派出機構設置權，但是實踐中各級各地檢察機關存在不少違法違規(guī)設立派出機構的做法。如有的由省級人民檢察院派出，有的由地市級人民檢察院派出，有的由基層人民檢察院派出，有的由派出檢察院再派出，還有的地方重復設置派出檢察院，如東北某縣級市境內就設立了三個林區(qū)檢察院。同時，隨著國家的進一步改革開放，全國各地陸續(xù)建立了一些由國務院及地方各級政府批準的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、自由貿易區(qū)等新的地方區(qū)劃單位和機構，為了及時高效地行使檢察權，加強法律監(jiān)督，有必要在這些區(qū)域設立基層檢察院〔14〕，這就需要解決派出機構的設置依據(jù)、權限、規(guī)范形式等問題。此外，按照有關規(guī)定，我國的開發(fā)區(qū)中只有國家級開發(fā)區(qū)才符合設立派出檢察院的條件，但是實踐中據(jù)此設立的派出檢察機構眾多，形式不一，有的省級開發(fā)區(qū)甚至更低級別行政區(qū)域的開發(fā)區(qū)也設立了派出檢察院，明顯突破了派出機構設置權限。由于檢察院派出機構過多過濫，不僅增加了機構和編制，還加重了國家的負擔，耗費了有限的司法資源，也給派出機構的規(guī)范化管理帶來了困難〔3〕。

三是檢察機關派出機構在管理和財政支持方面存在不少問題，尤其是管理體制上弊端凸顯。如一些派出機構屬于企業(yè)性質的管理體制，完全依附于地方或者部門的規(guī)定進行非司法機關性質的管理，容易導致檢察機關受制于地方保護主義和部門保護主義，喪失自身的國家性和權威性，進而產生地方化、部門化、分離化傾向。在財政保障方面，檢察機關設置派出機構的財政支持力度不夠，經(jīng)費缺乏有效后勤保障。特別是一些依附于企業(yè)或者地方派駐單位的派出機構，經(jīng)費十分緊張，全憑企業(yè)經(jīng)濟效益和地方派駐單位財政支持，不僅嚴重影響了檢察機關開展相應工作，有損檢察機關國家法律代理人的形象和權威，而且弊端甚多。

2.改革派出檢察機構

針對上述問題，筆者認為要改革和完善檢察機關派出機構的設置和履職，必須堅持兩大原則：一是要按照法律規(guī)定明確檢察機關派出機構的設置標準和設立權限；二是要改革派出機構管理體制，強化法定的法律監(jiān)督職責，使派出檢察機關成為相對獨立的監(jiān)督主體。具體而言：

一要明確檢察機關派出機構設置的標準和審批權限。檢察機關根據(jù)工作需要設置派出機構，意味著必須切實根據(jù)檢察權行使的實際需求來規(guī)范派出機構的設置，但是究竟何為工作需要，這種需要的程度、數(shù)量以及其他要求，必須從全國的角度通盤考慮，同時結合各級各地檢察機關的具體情況綜合考量確定設立與否。因此，有必要在《人民檢察院組織法》修改之時，明確規(guī)定并細化派出檢察機構的設置原則和審批權限，使之具有實際可操作性和合法性依據(jù)。在此基礎上，對現(xiàn)有的派出檢察院和檢察機構進行精簡和合理安置，同時糾正和規(guī)范各級各地檢察機關違法設立派出機構、濫設派出機構等不合法的實踐做法。在派出機構的審批權限上，筆者認為應當取消現(xiàn)行《人民檢察院組織法》中有關基層人民檢察院可以設置派出檢察機構的內容規(guī)定。同時在《人民檢察院組織法》修改時應當增加規(guī)定，根據(jù)派出檢察機關的級別與地域等因素不同，分別設置相應的報批程序：派出地（市）一級檢察院的設置、審批，由最高人民檢察院負責審核和批準；派出縣（市）一級基層檢察院的設置、審批，由省級人民檢察院負責審核和批準。

二要改革完善派出檢察機構的人員編制管理和經(jīng)費保障機制。為了從制度上保證檢察機關依法獨立行使檢察權，應當在管理體制上將派出檢察機構的管理與公司企業(yè)、地方政府完全脫鉤，人員編制統(tǒng)一納入中央政法專項編制，由相應負責審核和批準的檢察機關酌情配置相關的人員、場地、設施等各種辦案場所和后勤保障設施。對于派出檢察機構的人、財、物實行“誰派出，誰管理”原則，經(jīng)費納入到派出它的檢察機關的同級地方財政預算，避免在經(jīng)濟上受制于地方和部門利益。

三是改革現(xiàn)行的一些派出檢察機構的管理體制，加強業(yè)務領導管理，避免地方化、行政化，進一步強化其獨立性和監(jiān)督性。根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》等相關法律規(guī)定，派出檢察機構雖然產生方式、隸屬關系等與普通地方檢察院不同，但它仍然是獨立的法律監(jiān)督主體，仍然具有法律監(jiān)督職能，特別是針對訴訟業(yè)務的法律監(jiān)督職能⑦。尤其是在監(jiān)獄、看守所、拘留所、林區(qū)、牧區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、自由貿易區(qū)、駐基層街道社區(qū)、農村檢察室、鐵路運輸、知識產權、強制戒毒、涉賭涉黃、涉黑涉恐領域等特定的場所、區(qū)域、領域設立的派出檢察機關，必須進一步加強其獨立性和監(jiān)督性，強化檢察業(yè)務工作能力。同時結合上述兩點舉措，通過設置標準、審批權限、管理體制、財政保障機制等各方面的改革和完善合力實現(xiàn)改革完善目標。

注釋：①

關于司法機關負責人，即法院院長和檢察院檢察長的選任，在任職資格和專業(yè)條件上，究竟是采專業(yè)性標準還是政治性標準，自建國以來一直在我國法學理論界和司法實務界中多有爭議。其實這一問題在西方法治發(fā)達國家也同樣存在，即司法機關的領導究竟是行政官色彩更濃一點，還是司法官成分更多一點，觀點聚訟，頗具爭議。當前，我國學界和實務界對此形成了鮮明的對立態(tài)度，對于法院院長和檢察院檢察長選任知識類型的爭議，集中體現(xiàn)在兩個觀點的尖銳對立，即司法職業(yè)主義者對這兩類人員選任的專業(yè)化評價標準尤其是強調對其所具備的法學專業(yè)知識、經(jīng)歷、素養(yǎng)等的考核。與此相對的是，政治法學認為政治忠誠度是首要標準，即使按專業(yè)要求來看，普通法官、檢察官與法院、檢察院的中層干部、高級領導干部之間被賦予的職位目標不同，被設置的職位要求不同，法院院長和檢察院檢察長的選任院長不必符合《法官法》、《檢察官法》的任職資格條件，即對于法學專業(yè)化標準的要求不應高于政治性或曰行政性標準。對此問題的闡述，具體可以參見劉忠：《政治性與司法技術之間：法院院長選任的復合二元結構》，載《法律科學（西北政法大學學報）》2015年第5期，第17-29頁。對此，筆者的態(tài)度是法院院長和檢察院檢察長的選任必須堅持司法專業(yè)化標準，尤其是必須強調和堅持對其法學專業(yè)知識、素養(yǎng)、閱歷等的考核評價。

②關于我國司法機關科層制特征的相關分析，可以參見付磊：《我國司法科層制的建構路徑及其背景透視》，載《財經(jīng)法學》2015年第5期。

③最高人民檢察院關于《人民檢察院組織法》修改的歷次草擬稿也提出了四個不同的方案，具體內容參見鄧思清：《檢察權內部配置與檢察機關內設機構改革》，載《國家檢察官學院學報》2013年第2期。

④具體內容參閱盧希、卞建林主編：《檢察機關訴訟職權與監(jiān)督職權優(yōu)化配置問題研究》，法律出版社2011年版，第252-254、258-260頁。

⑤關于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等設立基層檢察派出機關，如檢察室已經(jīng)成為現(xiàn)實。相關內容可參見陳成智：《海南省檢察院設立基層派駐檢察室為全國首創(chuàng)》，載《海南日報》2008年11月14日；劉寶君：《建議重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室》，載《中國檢察官》2008年第4期。

⑥具體論述可參閱孫謙主編：《檢察理論研究綜述（1979-1989）》，法律出版社2000年版，第147-149頁。

⑦理論界和檢察實務界已經(jīng)針對派出檢察機構的改革與完善，尤其是一線基層派駐的檢察室運作情況進行了實證分析。其中，非常重要的一點即是提高派駐檢察機關的業(yè)務能力、工作效率和強化以訴訟監(jiān)督為主要內容的法律監(jiān)督職能貫徹落實。具體內容可參見上海市楊浦區(qū)人民檢察院課題組：《對社區(qū)檢察室監(jiān)督職能的再思考——以貫徹新刑訴法第94條、第111條為視角》，載《政治與法律》2012年第9期。

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