張周濤

摘要：自官僚制誕生以來(lái)，關(guān)于它的優(yōu)劣之爭(zhēng)一直不絕于耳。特別是隨著新公共管理理論的提出，許多學(xué)者對(duì)官僚制大加批判。但令人遺憾的是，我們國(guó)內(nèi)很多學(xué)者也是人云亦云，大批特批官僚制。那么，官僚制在我國(guó)真的到了應(yīng)該拋棄的地步？本文經(jīng)過(guò)分析認(rèn)為，我們非但不應(yīng)拋棄，反倒應(yīng)該不斷完善，重審官僚理性。

關(guān)鍵詞：官僚制 官僚理性 理性不足 重申

伴隨著新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起，我國(guó)一些學(xué)者在引進(jìn)西方先進(jìn)行政理念的同時(shí)，大談特談“摒棄官僚制”，以期與國(guó)際接軌。但現(xiàn)實(shí)情況是，西方國(guó)家在發(fā)展的過(guò)程中，由于官僚制得到了充分的應(yīng)用，其缺點(diǎn)也不斷暴露出來(lái)，所以，針對(duì)西方來(lái)說(shuō)，官僚制可以進(jìn)行超越或者是摒棄。但我們是否也要效仿西方，置官僚制之“死地”而“后生”，官僚制在我國(guó)真的像在國(guó)外一樣到了應(yīng)該拋棄的地步，還是應(yīng)該大力發(fā)揚(yáng)官僚理性，完善官僚制呢？

一、官僚制的“重新審視”

眾所周知，官僚制是在韋伯那里得到系統(tǒng)闡釋的。許多學(xué)者在大談特談“摒棄官僚制”時(shí)，實(shí)際上一定程度上誤會(huì)了韋伯的本意。因此，在對(duì)官僚制進(jìn)行評(píng)價(jià)之前，我們有必要再回歸到它的發(fā)明者——韋伯那里，再重新審視一下“官僚制”。

韋伯的理性官僚制理論是在傳統(tǒng)的官僚制實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和前人研究的理論基礎(chǔ)上總結(jié)出來(lái)的。在韋伯那里，他研究與設(shè)計(jì)了政府機(jī)構(gòu)的組織管理模式，創(chuàng)立了著名的理性官僚制理論。韋伯通過(guò)研究機(jī)構(gòu)和人類(lèi)社會(huì)的管理實(shí)踐發(fā)現(xiàn)大致有三種模式：一種是建立在組織管理個(gè)人領(lǐng)袖魅力基礎(chǔ)上的管理方式；第二個(gè)是基于遺傳的習(xí)俗和慣性血緣基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)組織管理；第三是建立在法律和理性基礎(chǔ)上的“官僚制”組織管理方式。在韋伯看來(lái)，這三種模式中，只有“官僚制”才是最有效和合理的組織形式。

官僚行政人員是法理型權(quán)威的具體執(zhí)行者。在純粹的法理型權(quán)威的討論中，韋伯提出的官僚行政人員的任用規(guī)律表明了官僚組織的主要特點(diǎn)：1.個(gè)人要服從權(quán)威；2.職務(wù)等級(jí)界限清晰明了；3.每個(gè)職務(wù)有明確的職能范圍；4.具體的職務(wù)由契約關(guān)系確定，人員有自由選擇的權(quán)利；5.應(yīng)以貨幣化的固定工資付給報(bào)酬；6.職務(wù)是任職人員唯一，或至少是主要的職業(yè)；7.職務(wù)是一種職業(yè)。晉升是基于資歷，加上領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)；8.行政人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)不得濫用行政資源；9.執(zhí)行公務(wù)時(shí)要受到紀(jì)律的制約。

在上面的幾個(gè)特征之下，現(xiàn)代官僚制為行政組織的發(fā)展提供了以下基本理念和價(jià)值觀：第一，否定世襲制或家長(zhǎng)制。官僚制不提倡主管武斷的管理方法，批判和否定個(gè)人專(zhuān)制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、感情用事，相應(yīng)地，舉起理性和邏輯的旗幟，這對(duì)原本西方國(guó)家盛行的政黨分肥制是個(gè)有力的打擊。第二，對(duì)法律法規(guī)和規(guī)章制度的追求。法律原則和規(guī)制，確保了制度面前人人平等，最起碼是形式上的。官僚主義需要官僚機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按照預(yù)先設(shè)定的計(jì)劃來(lái)行事，不能隨便變動(dòng)，更不能根據(jù)特定的想法或意識(shí)形態(tài)的取向來(lái)確定自己的行為，必須保持價(jià)值中立。第三，重視專(zhuān)業(yè)知識(shí)?；诠倭沤M織的專(zhuān)業(yè)知識(shí)、專(zhuān)業(yè)職位，必須通過(guò)最廣泛的社會(huì)招聘來(lái)選聘人才，從而拒絕了身份制度和世襲制度。第四，保障權(quán)力運(yùn)行的公共性和非人格化的管理。所謂非人格化的管理是指要按照制度辦事，對(duì)制度負(fù)責(zé)，不能感情用事。故權(quán)利的行使是可預(yù)測(cè)的、是理性的、是有一套特定的規(guī)則與程序可循的。

因此，在韋伯看來(lái)，官僚制組織在技術(shù)上對(duì)于那些非機(jī)械的生產(chǎn)方式有比較優(yōu)勢(shì)，也優(yōu)于其他形式的組織。連續(xù)性、靈活、統(tǒng)一、準(zhǔn)確、速度、知識(shí)、嚴(yán)格的服從、人力和物力成本低，這些都是官僚制體系的特征。同時(shí)，官僚制強(qiáng)調(diào)要靠規(guī)則和制度來(lái)開(kāi)展管理，可以不用顧忌人的情感，官僚體系內(nèi)的官員行事可以對(duì)事不對(duì)人，不涉及愛(ài)憎感情。因此，“理性”是其最基本的特征。

總之，韋伯提出的官僚制作為一種高效和理性組織工具，一方面以制度化、非人格化的特點(diǎn)否定了傳統(tǒng)家長(zhǎng)制下的人治現(xiàn)象，同時(shí)又極大地適應(yīng)了行政管理復(fù)雜化和機(jī)器化工業(yè)社會(huì)大生產(chǎn)的客觀需要。所以在其誕生的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)的發(fā)展，可以說(shuō)為資本主義的發(fā)展做出了極大貢獻(xiàn)。

二、官僚制存在的一些不足之處

在看到官僚制諸多優(yōu)勢(shì)的同時(shí)，應(yīng)該也承認(rèn)，官僚制從誕生的那天起，也存在著這樣那樣的不足。對(duì)于這一點(diǎn)，即使是官僚制的“發(fā)明者”韋伯自己也都不否認(rèn)。

隨著人類(lèi)社會(huì)進(jìn)入到后工業(yè)社會(huì)，工業(yè)化水平不斷得到提高，官僚制的一些不足也不斷暴露出來(lái)。讓我們先感性的看看美國(guó)幾位總統(tǒng)對(duì)官僚制的評(píng)價(jià)吧。羅斯福哀嘆他處于官僚主義的陰影之下，哀嘆改變美國(guó)海軍的困難“要想改變海軍中的什么好比是用拳頭搞羽絨床，你用右拳打它，你用左拳打它，直到筋疲力盡，你會(huì)發(fā)現(xiàn)該死的床還跟你打之前沒(méi)什么兩樣”。杜魯門(mén)曾說(shuō)，“我想我是個(gè)總統(tǒng)，但一旦涉及到那些官僚們，我就什么都不是了！”肯尼迪也經(jīng)常無(wú)奈的說(shuō)，“我同意你的看法，但我不知道政府是否也會(huì)同意。”卡特在任期最后一年說(shuō)，“在我當(dāng)總統(tǒng)之前，我知道，也有人告訴我，同聯(lián)邦官僚打交道將使我遇到的糟糕難題之一。實(shí)際上比我預(yù)想的還糟糕?！?/p>

對(duì)韋伯的官僚制理論最著名的批評(píng)要數(shù)默頓的“科層制結(jié)構(gòu)與人格”。默頓首先承認(rèn)科層制體制確實(shí)能帶來(lái)管理效率的提升，但默頓也有自己獨(dú)到的看法，他認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)中不少事例充分說(shuō)明，一些專(zhuān)門(mén)為了效率而進(jìn)行的非常規(guī)化的設(shè)計(jì)，反倒會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)一些儀式化的或特別剛性的行為，而這些都有損效率。

當(dāng)代美國(guó)學(xué)者沃倫·本尼斯將官僚制的缺點(diǎn)概括為10項(xiàng)：阻礙個(gè)性的成熟和個(gè)人成長(zhǎng)；鼓勵(lì)盲服和隨大流；不考慮緊急情況；忽視非正式組織的存在；過(guò)時(shí)陳舊的權(quán)力和控制系統(tǒng)；缺乏完整的裁決程序；創(chuàng)新思想和內(nèi)部溝通受到阻隔、壓制和畸變；由于害怕報(bào)復(fù)和互不信任而不能充分利用人力資源；無(wú)法吸納人才和最新的科學(xué)技術(shù)成果；個(gè)性結(jié)構(gòu)變得扭曲，使職工變成沒(méi)有主見(jiàn)、灰暗、屈從于規(guī)章制度的“組織人”。

正是由于官僚制的上述缺陷，特別是新公共管理理論提出以來(lái)，西方不少學(xué)者近些年不斷對(duì)官僚制提出了全面的質(zhì)疑。他們紛紛提出要突破官僚制甚至擯棄官僚制。美國(guó)組織理論家沃倫·本尼斯更是大膽預(yù)言：“從六十年代算起的二十至五十年里，人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊(duì)伍。”

三、中國(guó)的官僚制發(fā)展現(xiàn)狀

西方國(guó)家實(shí)行新公共管理，“摒棄官僚制”，是因?yàn)樗鼈兊墓倭胖瓢l(fā)展得已經(jīng)相當(dāng)完善，官僚理性已經(jīng)得到很好的發(fā)揮。眾所周知，官僚制的成功運(yùn)作是建立在以下前提條件下的：對(duì)契約、法律、規(guī)章重視的理性主義，政府與社會(huì)形成良性互動(dòng)的局面，公務(wù)員系統(tǒng)保持相對(duì)穩(wěn)定等。遺憾的是，跟西方國(guó)家已經(jīng)能夠成功運(yùn)作官僚制的基礎(chǔ)不同的，當(dāng)前中國(guó)要想成功實(shí)施官僚理性，尚存在著較大差距。

首先，法治的理念很難“根深蒂固”?，F(xiàn)代官僚制的一個(gè)基本精神就是將法律和程序作為一切政府機(jī)構(gòu)開(kāi)展行政管理活動(dòng)的基本依據(jù)，要求行政人員的行為符合法律規(guī)定，行政機(jī)構(gòu)依照法律來(lái)組建。而理性傳統(tǒng)的欠缺影響規(guī)則、制度的權(quán)威。從依法治國(guó)的法治理念載人憲法，到有法必依成為行政行為主體的自覺(jué)行動(dòng)，這中間依然還有一段很長(zhǎng)的路要走。在中國(guó)，法治精神還不能說(shuō)得到了很好的貫徹和執(zhí)行，一方面，法律和規(guī)章制度還不是非常健全，另一方面，即使制定了相關(guān)法律，“上有政策、下有對(duì)策”和“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)”的現(xiàn)象依然時(shí)有發(fā)生。因此，大力普及法治精神、繼續(xù)建立健全法律體系以及與人治進(jìn)行長(zhǎng)期不懈的斗爭(zhēng)仍將伴隨未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期。

其次，組織活動(dòng)中的人格化、行政行為的非理性化現(xiàn)象嚴(yán)重。雖然從形式上來(lái)看，我國(guó)五級(jí)行政組織均已建立了完善的層級(jí)化與部門(mén)化體制，但實(shí)際上行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力仍呈現(xiàn)出嚴(yán)重的人格化傾向，特別是在政府機(jī)構(gòu)中，占支配地位的權(quán)威體系依然是人情倫理、關(guān)系，而這些人情和關(guān)系甚至能夠代替制度和規(guī)則。這一方面造成了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者的高層組織行為監(jiān)督的缺失，另一方面，又容易導(dǎo)致組織中出現(xiàn)權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)，形成了“以言代法”、“人大于法”的現(xiàn)象。

第三，從公務(wù)員系統(tǒng)來(lái)說(shuō)，一方面，現(xiàn)在公務(wù)員已經(jīng)成為中國(guó)最搶手的職位，公務(wù)員考試已經(jīng)是名副其實(shí)的“國(guó)內(nèi)第一考”，上千，甚至上萬(wàn)人去競(jìng)爭(zhēng)一個(gè)職位。2014年國(guó)家公務(wù)員考試報(bào)名人數(shù)達(dá)到152萬(wàn)，招錄比達(dá)到77：1，最熱崗位報(bào)錄比達(dá)7192：1。但另一方面，從1998年到2002年，在人事部抽查的21個(gè)中央部委中，共流失本科學(xué)歷以上公務(wù)員1039人，占同等學(xué)歷公務(wù)員總數(shù)的8.8%。特別是2012年“八項(xiàng)規(guī)定”實(shí)施以來(lái)，年輕公務(wù)員和部分處于領(lǐng)導(dǎo)崗位的公務(wù)員流失的情況尤為嚴(yán)重。許多進(jìn)入公務(wù)員體制的年輕人多是盲從他人，而沒(méi)有考慮過(guò)自己適不適合干這一行。這些對(duì)公務(wù)員提高整體專(zhuān)業(yè)素質(zhì)、保持公務(wù)員系統(tǒng)的穩(wěn)定性形成了致命的打擊。

第四，從政府與社會(huì)良性互動(dòng)角度來(lái)看，中國(guó)的社會(huì)自治能力還比較弱。本來(lái)對(duì)于一個(gè)完善的社會(huì)來(lái)說(shuō)，政府與社會(huì)、私人組織三者應(yīng)該各負(fù)其責(zé)，形成良性互動(dòng)的局面。特別是政社關(guān)系，第三部門(mén)應(yīng)該能夠承接得起從政府轉(zhuǎn)交的一些事務(wù)。但這些在我們國(guó)家做得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。從社會(huì)的自治能力看，我國(guó)的“非政府組織”（第三部門(mén)或中介組織）目前還非常滯后，尚難以獨(dú)立擔(dān)負(fù)起政府賦予的公共管理的重任。目前我國(guó)第三部門(mén)發(fā)展存在的突出問(wèn)題是：缺乏獨(dú)立性和自治性，官方色彩或官方背景濃厚，其領(lǐng)導(dǎo)人，最起碼是名義上的領(lǐng)導(dǎo)人好多是由行政官員直接兼任。

從以上分析可以發(fā)現(xiàn)，由于傳統(tǒng)慣性及其他歷史性因素，目前中國(guó)尚不具有“摒棄官僚制”的土壤，我們依然還處在官僚制不足的階段，仍需下大力氣補(bǔ)足官僚制這一課，努力去建構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的具備中國(guó)特色的現(xiàn)代官僚制。并且改革進(jìn)行到今天，我們只有建立法制化的理性管理方式，才能保證政府推行的各項(xiàng)改革措施能夠最終落到實(shí)處，才能提高行政效率、有效克服官僚主義。因此，在新的條件下，我們應(yīng)該做的是進(jìn)一步完善官僚制，重申官僚理性。

四、完善官僚制，重申官僚理性

在行政生態(tài)學(xué)學(xué)者看來(lái)，一個(gè)社會(huì)究竟應(yīng)該采用什么樣的行政模式，首先是由這個(gè)社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)文化背景和社會(huì)的整體發(fā)展水平?jīng)Q定的，其次才是人們（包括高層管理者）自覺(jué)選擇的結(jié)果。所以對(duì)于從國(guó)外引進(jìn)來(lái)的種種所謂“先進(jìn)”的行政模式理論，我們不能不加思考地去照搬，而應(yīng)該結(jié)合我國(guó)的實(shí)際來(lái)“具體問(wèn)題具體分析”。因此，對(duì)于官僚制在中國(guó)的未來(lái)發(fā)展，我們要立足于中國(guó)自身的現(xiàn)實(shí)和環(huán)境來(lái)選擇和決定。

歷史發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，理性官僚制是適應(yīng)現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的最為理性、最有效率的行政模式。中國(guó)正處在轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，目前的目標(biāo)是邁向工業(yè)化移動(dòng)，因此，與之相適應(yīng)的管理方式、管理架構(gòu)、組織文化當(dāng)然就該定位于理性官僚制上。對(duì)于這點(diǎn)，彼得斯在其著作中也有論述，“對(duì)于體制轉(zhuǎn)換中的國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家而言，在追求政府部門(mén)最大經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，必須重視建立一個(gè)可被預(yù)測(cè)的、屬于全民的、正直的韋伯式的官僚政府”。就韋伯而言，他在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》一書(shū)中也曾鮮明指出：社會(huì)主義制度可能比資本主義制度需要更高程度的官僚化，以保持一種穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)生活。

就中國(guó)目前的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行行政環(huán)境與官僚制所適宜的“溫床”具有驚人的相似性，這一點(diǎn)已與西方國(guó)家有著很大不同。從總體上說(shuō)，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)跟發(fā)達(dá)國(guó)家很不同。發(fā)達(dá)國(guó)家之所以要對(duì)官僚制進(jìn)行再造，是因?yàn)樗浜笥跁r(shí)代發(fā)展的需要，而我國(guó)的發(fā)展階段卻與官僚制的適應(yīng)環(huán)境極其吻合。官僚制形成與發(fā)展的先決條件在當(dāng)前的中國(guó)仍然存在。

從某種意義上說(shuō)，中國(guó)改革開(kāi)放后政治上的巨大變化和市場(chǎng)機(jī)制使傳統(tǒng)政府組織內(nèi)部出現(xiàn)的種種積垢正是官僚制不足的后果。因此，筆者認(rèn)為，目前我們不應(yīng)“摒棄官僚制”，相反，我們應(yīng)該大力弘揚(yáng)“官僚理性”，完善官僚制。只有當(dāng)我們汲取了理性官僚制中足夠的積極因素，理性官僚制得到充分發(fā)展的基礎(chǔ)上，我們才能談得上去超越官僚制。很顯然，在建立起真正意義上完全理性的官僚制之前，我們?nèi)杂幸欢温L(zhǎng)的路要走。

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