張繪

高?！半p一流”建設(shè)切不可走以前的老路，以部門指導(dǎo)和行政劃分大學(xué)和學(xué)科等級，而應(yīng)該在高等教育有效競爭和合理發(fā)展之間找到平衡

2016年5月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》。加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略最為關(guān)鍵的是人才，而高等教育是人才培養(yǎng)的關(guān)鍵輸出口，同時(shí)還承擔(dān)著創(chuàng)新領(lǐng)域最為關(guān)鍵的基礎(chǔ)科研工作，因此具有舉足輕重的作用。

從這個(gè)意義上說，如果一國的大學(xué)創(chuàng)新能力不強(qiáng)，就不能從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式。在今天的知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，沒有世界一流大學(xué)，就無法成為真正的世界強(qiáng)國。

為促進(jìn)世界一流大學(xué)建設(shè)，國務(wù)院印發(fā)的《統(tǒng)籌推進(jìn)世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)總體方案》提出：要推動(dòng)一批高水平大學(xué)和學(xué)科進(jìn)入世界一流行列或前列，2016年將開啟新一輪世界一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，每五年為一個(gè)周期。

2016年6月23日，教育部官網(wǎng)發(fā)布通知稱，決定宣布失效一批規(guī)范性文件，即包括985、211的有關(guān)文件，比如，《關(guān)于補(bǔ)充高等教育“211工程”三期建設(shè)規(guī)劃的通知》《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施“985”工程建設(shè)項(xiàng)目的意見》《關(guān)于實(shí)施“特色重點(diǎn)學(xué)科項(xiàng)目”》等。

這意味著，施行長達(dá)21年的211工程和18年的985工程成為歷史，從此以后高等教育等級森嚴(yán)的財(cái)政撥款制度將被改變，將由更加具有開放性和競爭活力的績效評價(jià)體系為杠桿，建立起激勵(lì)約束機(jī)制，鼓勵(lì)公平競爭，強(qiáng)化目標(biāo)管理，突出建設(shè)實(shí)效。

高等教育面臨的挑戰(zhàn)

中國高等教育規(guī)模宏大但結(jié)構(gòu)性矛盾突出、同質(zhì)化傾向嚴(yán)重、創(chuàng)新能力和服務(wù)能力不足，高校之間的同質(zhì)性高，高等教育結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和效益還不能滿足經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。

就目前來看，中國高等教育管理體制和財(cái)政制度難以承擔(dān)起創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略的要求，當(dāng)前制約高等教育發(fā)展的因素很多，高等教育自身的發(fā)展也面臨著一系列挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

等級化的公共財(cái)政投入制度不改變，就難以實(shí)現(xiàn)對大學(xué)之間合理競爭與發(fā)展的有效激勵(lì)，以及對學(xué)科建設(shè)的合理支持。

等級化的撥款模式導(dǎo)致部屬院校和非部屬院校經(jīng)費(fèi)投入差異巨大。

由于歷史原因，中國的高等教育形成了一大批“部屬院?！焙汀胺遣繉俚胤皆盒！?，絕大多數(shù)985、211院校屬于部屬院校，位于高等教育的第一梯隊(duì)，它們多集中在少數(shù)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心地區(qū)，是優(yōu)質(zhì)教育資源和優(yōu)質(zhì)教研人才聚集之地，自然而然成為各地區(qū)、各部門、各學(xué)生家庭追逐的對象。

目前，全國共有部屬高校110余所，其中75所劃歸教育部直屬管理，其余則由中央其他部委直屬管理。至2015年5月，全國2845所高校中有2700多所管理權(quán)歸屬地方政府。

按照現(xiàn)行“分級辦學(xué)，分級管理”的高校管理體制，中央部委的投入主要集中在部屬院校;地方高校（包括一批省部共建大學(xué)）主要由地方政府管理，財(cái)政投入責(zé)任也移交到地方政府。高等教育的財(cái)政撥款模式大多呈現(xiàn)“綜合定額+專項(xiàng)補(bǔ)助”格局。

所謂綜合定額，是基于“定員定額”的原則，根據(jù)不同地區(qū)、不同類型和不同辦學(xué)層次，制定學(xué)生的生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，再依據(jù)各高校的在校生數(shù)量，核定下達(dá)經(jīng)費(fèi)總量。所謂專項(xiàng)補(bǔ)助，是學(xué)校依據(jù)自身特殊發(fā)展需要申請、再由教育主管部門批準(zhǔn)確定撥款的資金。主要包括新建學(xué)科和專業(yè)的開辦費(fèi)、實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)、國家（省區(qū)市）重大科研項(xiàng)目建設(shè)及配套支出等。

在這樣的體制下，不同等級的高校，不同的省乃至于省內(nèi)不同的地區(qū)，獲得的高等教育財(cái)政資源都有很大的差距，越接近行政權(quán)力樞紐的高校所獲得的資源越多。由于地方所屬院校主要依賴于地方政府的財(cái)政投入，使得高等教育的辦學(xué)質(zhì)量受所在地方財(cái)政的影響較大。各級、各地政府的財(cái)力差距，決定了不同區(qū)域間對高等教育投入的差距。

隨著985和211工程的實(shí)施，中央部屬院校與屬地本科院校的生均公共財(cái)政預(yù)算教育支出和公用支出余額差距，從1995年還“比較接近”的水平，逐步拉大到2010年約2倍。教育部直屬高校平均經(jīng)費(fèi)約為其他地方院校的20倍。

如果這種等級化的公共財(cái)政投入制度不改變，就難以實(shí)現(xiàn)對大學(xué)之間合理競爭與發(fā)展的有效激勵(lì)，以及對學(xué)科建設(shè)的合理支持。

高等教育預(yù)算撥款制度還有待完善。

2015年11月，財(cái)政部、教育部印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央高校預(yù)算撥款制度的通知》和2016年7月中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》是對高校財(cái)務(wù)自主權(quán)的一次松綁。然而改革還不夠徹底，目前仍然有大量專項(xiàng)限制高校財(cái)務(wù)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn);高校科研經(jīng)費(fèi)撥款制度重物輕人，人員智力價(jià)值得不到應(yīng)有的體現(xiàn);高校學(xué)費(fèi)等收費(fèi)調(diào)整受到限制;高?！皟?yōu)質(zhì)平價(jià)、低質(zhì)高價(jià)”的格局并沒有改變;高等教育捐贈(zèng)的功能尚沒有得到有效發(fā)揮。

在此背景下，如何通過財(cái)政政策和管理體制改革促進(jìn)高等教育發(fā)展轉(zhuǎn)型，促進(jìn)具有中國特色的一流大學(xué)建設(shè)？如何有效發(fā)揮大學(xué)在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略中的作用？

中國必須建立一套行之有效的財(cái)政政策和管理體制來精準(zhǔn)調(diào)控，從而處理好政府、市場和社會(huì)在高等教育發(fā)展轉(zhuǎn)型中的關(guān)系，處理好高等教育發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中的中央與地方的關(guān)系，處理好高等教育發(fā)展過程中的競爭與發(fā)展的關(guān)系，處理好高校發(fā)展轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，進(jìn)一步依靠建設(shè)一批世界一流大學(xué)，提升中國的創(chuàng)新能力，為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級提供強(qiáng)有力的技術(shù)和智力支持。

高校要滿足市場需求

當(dāng)前中國高等教育，特別是研究型高校經(jīng)費(fèi)投入以政府財(cái)政為主，經(jīng)費(fèi)使用效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重，財(cái)政政策和管理體制調(diào)整的關(guān)鍵是如何激發(fā)辦學(xué)活力，實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)，形成創(chuàng)新動(dòng)力。

因此，高校發(fā)展轉(zhuǎn)型要實(shí)現(xiàn)突破，需要構(gòu)建全面預(yù)算管理體系，通過建立清晰明確的管理框架，將高校的發(fā)展戰(zhàn)略、組織目標(biāo)和具體的預(yù)算經(jīng)費(fèi)安排聯(lián)系起來。

首先，發(fā)展戰(zhàn)略要定位清楚，現(xiàn)在很多高校的服務(wù)有多種功能定位，比如培養(yǎng)學(xué)生、教學(xué)教研、傳播文化和價(jià)值觀、基礎(chǔ)研發(fā)、服務(wù)社會(huì)發(fā)展、服務(wù)市場需求。高校所有的功能都應(yīng)該最終圍繞著推動(dòng)基礎(chǔ)科研創(chuàng)新、服務(wù)社會(huì)發(fā)展，滿足市場需求，進(jìn)一步促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的目標(biāo)上來。

人才的培養(yǎng)也要圍繞著市場的需求來實(shí)現(xiàn)，而高校服務(wù)的對象應(yīng)該是中小企業(yè)。為什么是市場上的中小企業(yè)？因?yàn)榇笃髽I(yè)本身的研發(fā)能力就很強(qiáng)，對高校服務(wù)企業(yè)的需求相對比較弱。而大量的中小企業(yè)對這方面的需求卻極其強(qiáng)烈，因?yàn)樽陨淼难邪l(fā)團(tuán)隊(duì)較弱，同時(shí)中小企業(yè)也是國家促進(jìn)就業(yè)，推動(dòng)創(chuàng)新最具活力的地方。

其次，應(yīng)圍繞戰(zhàn)略來組織管理各個(gè)部門和院系，并在預(yù)算安排上依據(jù)戰(zhàn)略目標(biāo)來調(diào)整。

大學(xué)建設(shè)需要與地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，當(dāng)前211、985等研究型高校多數(shù)屬于中央高校，其財(cái)政管理體制制約了它們服務(wù)當(dāng)?shù)厥袌鲂枨蠛彤a(chǎn)業(yè)發(fā)展的靈活性，因此改革現(xiàn)有的財(cái)政管理體制，需要重新定位中央與地方的關(guān)系，這在一流大學(xué)建設(shè)過程中顯得非常緊迫。

要發(fā)揮地方政府和財(cái)政部門在高校發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中的作用，需要建立依據(jù)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展需求的投入模式。地方政府還需要培育完善的市場環(huán)境，在高校、科研成果、產(chǎn)品轉(zhuǎn)化之間建立暢通的渠道，通過市場機(jī)制在消費(fèi)者和提供者之間建立直接的聯(lián)系。

同時(shí)，在“雙一流”建設(shè)的遴選上要更加注意淘汰機(jī)制，通過給一些之前沒有進(jìn)入985、211的地方高校一些機(jī)會(huì)，促進(jìn)各個(gè)高校各具特色創(chuàng)新發(fā)展。

此外，大學(xué)要圍繞區(qū)域市場和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求組織自己，把自己變成極具企業(yè)家精神的自治機(jī)構(gòu)。要實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，需要改革高校現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度，通過建立完善的學(xué)校董事會(huì)，構(gòu)建現(xiàn)代大學(xué)治理模式。

雖然中國已經(jīng)有部分高校建立了董事會(huì)等制度，但仍處于初創(chuàng)期。進(jìn)一步還需要完善激勵(lì)創(chuàng)新的分配制度，探索股權(quán)、期權(quán)、分紅等多種激勵(lì)措施，提高科研人員成果轉(zhuǎn)化效益分享比例。建立高校與社會(huì)發(fā)展需求，市場目標(biāo)定位，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級相協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。

改變高等教育資源配置模式

那么，在高校改革的過程中，財(cái)政部門應(yīng)該做什么？

長期來看，只有取消985、211高校后，在競爭下產(chǎn)生的“重點(diǎn)學(xué)校”才有其合理性。因此，應(yīng)該建立更加多元化的評價(jià)體系，在競爭中不斷完善高校辦學(xué)質(zhì)量，形成自發(fā)聲譽(yù)市場，改變以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃的高等教育資源配置模式。要實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)，需要進(jìn)行體制機(jī)制改革，以化解諸多利益之間的矛盾。

首先，需要以市場化的競爭機(jī)制分配科研經(jīng)費(fèi)，通過政府購買服務(wù)和績效撥款作為抓手，為推動(dòng)研究型大學(xué)多元發(fā)展、公平競爭創(chuàng)造條件。

其次，也需要通過科研經(jīng)費(fèi)的中長期財(cái)政規(guī)劃，在撥款方面形成相對穩(wěn)定的科研經(jīng)費(fèi)投入，避免財(cái)政支出的大起大落影響到高?？蒲邪l(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃的有效實(shí)施。需要優(yōu)化整合研究型大學(xué)專項(xiàng)資金，將一些專項(xiàng)納入常規(guī)性撥款，形成穩(wěn)定支持。這樣做一是為了防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，二是也能形成穩(wěn)定的投入，為市場注入穩(wěn)定的預(yù)期。

再次，進(jìn)一步細(xì)化生均綜合定額撥款標(biāo)準(zhǔn)，將服務(wù)市場和科研產(chǎn)出，辦學(xué)質(zhì)量、辦學(xué)特色等因素考慮在內(nèi)，采取客觀化的分配方式，提高研究型高校的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)籌能力。

最后，高等教育在基礎(chǔ)研究領(lǐng)域有不可替代的作用，因此財(cái)政資金需要加大對高等教育基礎(chǔ)研究和理論研究領(lǐng)域發(fā)展方面的投入，同時(shí)發(fā)揮市場對高等教育應(yīng)用研究的引導(dǎo)作用。

與美國高校不同，中國高校的主要收入來源是財(cái)政撥款，在經(jīng)濟(jì)和財(cái)政進(jìn)入新常態(tài)后，這樣的撥款模式難以為繼，而美國高校的收入主要來源于學(xué)費(fèi)和捐贈(zèng)收入，同時(shí)還有大量的社會(huì)服務(wù)收入。

因此，需要改革現(xiàn)行的學(xué)費(fèi)管制，下放一定的學(xué)費(fèi)調(diào)整權(quán)限，完善社會(huì)捐贈(zèng)財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建高等教育服務(wù)社會(huì)和市場的創(chuàng)新發(fā)展模式，推動(dòng)高校多元化籌資機(jī)制建設(shè)。同時(shí)，在繼續(xù)履行政府相關(guān)責(zé)任的基礎(chǔ)上，逐步收縮政府在財(cái)政撥款方面的權(quán)限。

值得一提的是，高等教育也應(yīng)進(jìn)行“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，即通過優(yōu)化供給，開放市場，引入競爭，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)高等教育資源的供給。政府通過簡政放權(quán)，擴(kuò)大高校在招生方面的自主權(quán)，政府只是?；?。減少政府和學(xué)校內(nèi)部在資金分配上對學(xué)術(shù)研究和創(chuàng)新的行政干預(yù)，有效平衡學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，重新構(gòu)建高等教育提供者與生產(chǎn)者、教育管理者與生產(chǎn)者、學(xué)校所有者與經(jīng)營者之間的關(guān)系。還應(yīng)逐步完善現(xiàn)代高校財(cái)務(wù)信息化管理體系，政府只需要進(jìn)一步加強(qiáng)對高校資金的監(jiān)管力度即可。

近年來，中央政府開始對地方院校，特別是一些民辦院校提供財(cái)政支持，民辦高校因此獲得了穩(wěn)步發(fā)展。但是，還要進(jìn)一步明確民辦高校地位，通過政府的分類資助和市場的有效引導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)公辦高校和民辦高?！安⒋娌s”。這需要進(jìn)一步開放高等教育市場，加強(qiáng)國際合作辦學(xué)，鼓勵(lì)民間自主辦學(xué)。政府對高校的管理可以通過建立負(fù)面清單，規(guī)定一些不可逾越的紅線，從而留出更大的空間讓高校自行選擇。

總之，在取消211、985高校后，在新的“一流大學(xué)和一流學(xué)科”建設(shè)之時(shí)，切不可走以前的老路，以部門指導(dǎo)和行政劃分各層次大學(xué)和學(xué)科等級，固化已有的辦學(xué)格局，而應(yīng)該在科學(xué)推動(dòng)高等教育人、財(cái)、物等資源配置的體制機(jī)制改革的基礎(chǔ)上，在高等教育有效競爭和合理發(fā)展之間找到平衡。

作者為中國財(cái)政科學(xué)研究院教科文研究中心副研究員