李文?陳雅慧

南海問題是東亞海上安全嚴峻挑戰(zhàn)

近年來，南海問題不斷升溫，不僅是中國和平崛起的困擾，也是東盟發(fā)展中的隱患。中國—東盟海洋安全面臨的問題復雜，既有傳統(tǒng)安全問題，也有非傳統(tǒng)安全問題;涉及對象既有南海地區(qū)內的利益相關方，也有域外大國。

在傳統(tǒng)安全范疇里，由南海島礁引發(fā)的領土主權爭端，隨著南海地緣戰(zhàn)略價值不斷被挖掘以及豐富的資源不斷被開發(fā)，不再是偶爾升溫的個案，已經逐步演變?yōu)榻Y構性的問題，對東亞海洋安全構成嚴峻挑戰(zhàn)。有關各方的分歧和互不信任，把南海地區(qū)推入嚴重的安全困境。

全球各個地區(qū)的安全秩序，基本上都是建立在美國霸權基礎之上的，南海也不例外。二戰(zhàn)后，美國就逐步構建完成以其為中心的東南亞安全體系，《美菲共同防御條約》、《美泰共同安全法》等一系列雙邊安全條約的存在，確定了美國與其盟國之間的關系和義務。美國以盟友和合作的名義鞏固了其在東南亞的地位，在南海問題上形成了域外大國與部分東盟國家共同針對中國的態(tài)勢。南海問題近年一個最大的變化是，美國從幕后走上了前臺，使南海緊張局勢進一步加劇，中美兩大國的戰(zhàn)略博弈進入到一個更激烈的階段，軍事沖突風險增大。其他國家如日本、澳大利亞，也紛紛借南海問題加強在東亞的軍事活動。

南海地區(qū)在傳統(tǒng)安全范疇面臨的風險，其根源之一在于中國崛起對美國主導的地區(qū)安全秩序產生了沖擊。中國與東盟當事國之間純粹的領土爭端，演化為美國等舊安全秩序和體制的維護者對中國和平崛起的打壓。

非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)不應被忽視

中國與東盟在南海共同面臨的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)也很多，常因傳統(tǒng)安全的對抗性和激烈程度而被忽視。

一是航線安全問題。從中國沿海港口到南海以及延伸到印度洋的海域，是世界上商業(yè)航運最為繁忙的海域之一，尤其是溝通太平洋和印度洋的馬六甲海峽，每年約有8萬艘船只、裝載價值約5000億美元的貨物通過。發(fā)展中國家石油需求日益增長，而這些增長的石油需求幾乎都要從中東和非洲進口，其中大多數要經馬六甲海峽進入南海。中國85%左右的石油依靠水路運送，對外貿易的大部分也通過海運實現(xiàn)，多需經馬六甲海峽。

南海航線安全的危害之一是海盜。近年，雖然全球海盜襲擾案件呈現(xiàn)下降趨勢，但東南亞的海上犯罪活動逐年上升，2012年發(fā)生129起海盜事件，2014年增加到207起。面對海盜威脅，東南亞國家往往只考慮本國利益，協(xié)調不力，也沒有形成警務合作機制。隨著亞太經濟規(guī)模的進一步擴大，維護航線安全、加強國際執(zhí)法巡航合作，越來越成為各國面臨的緊迫課題。

二是海上恐怖主義。南海地區(qū)恐怖主義活動來源于兩方面：首先是相關國家內部的宗教極端勢力和民族分裂主義勢力，如菲律賓的“摩洛伊斯蘭解放陣線”;再就是組織網絡和活動區(qū)域已擴大到整個東南亞的恐怖勢力，如“伊斯蘭祈禱團”和阿布沙耶夫反政府武裝。當然，相對于中東、東非地區(qū)，東南亞和南海地區(qū)的海上恐怖主義還是得到了有效的打擊和管控。

三是海洋生態(tài)環(huán)境問題。從20世紀90年代末開始，特別是進入新世紀后，南海相關各方盲目開采捕撈的問題趨于嚴重，導致海洋不可再生資源的嚴重浪費，比如大量原始海岸線、優(yōu)質近岸海域被圍填，海洋環(huán)境質量下降，潮間帶生態(tài)系統(tǒng)、紅樹林、珊瑚礁等重要海洋資源大面積退化等。東盟組織和國家雖然建立了一些海洋環(huán)境管理機制，但彼此重疊、官僚主義嚴重，反而在一些問題上降低了合作效率。

海洋非傳統(tǒng)安全威脅，根源上是人與自然、社會關系的扭曲、異化，以及國家、社會和國際范圍內經濟發(fā)展模式、政治制度安排、國際秩序設計的結構性矛盾與缺陷。因此，海洋非傳統(tǒng)安全問題的治理需要從社會經濟、政治與地區(qū)秩序等深層次著手，更需要海洋區(qū)域內國家就該問題展開積極互動和開展富有實效的合作。

加強合作與管控分歧并行

中國與東盟國家之間的海洋安全問題證明，原有的南海安全秩序已經逐步喪失效率和作用，需要搭建新的地區(qū)機制和安排整合各方利益，維護共同的海洋安全。在南海加強合作開發(fā)是實現(xiàn)中國與東盟共建共享海洋安全的不可或缺的重要途徑。

作為“一帶一路”的一部分，“21世紀海上絲綢之路”形式上包容開放，承接了中國對外開放的基本內涵，即在對外開放中避免加入過多或者不合理的條件限制;繼續(xù)強調平等互利，作為開放包容的經濟合作倡議，不限國別范圍，不搞封閉機制，而鼓勵有意愿的國家和經濟體均可以參與進來，成為這項戰(zhàn)略的支持者、建設者和受益者?！?1世紀海上絲綢之路”能夠帶動東南亞國家進入經濟發(fā)展快車道，帶動周邊國家經濟共同繁榮，形成命運共同體，并對領土主權和海洋權益爭議產生淡化效果。

有序、合理、可持續(xù)地進行海洋開發(fā)經濟合作，有利于海洋權益的合理分配，文化交流和合作也有助于國民的相互理解和尊重。南海議題對中國—東盟安全合作也并非完全是負面的。從某個角度來說，這個議題反而顯示出雙方之間不斷加強溝通的重要性。

海洋權益涉及政治、經濟、資源、科技、安全等領域，內容復雜且廣泛。特別是這些由陸地權利而衍生來的海洋權利，且有相當的模糊性和不確定性。如果權益主張各方不以合作精神為基礎來處理存在的主張沖突或行為沖突，不僅會影響到爭議各方的和平發(fā)展，還會造成相關區(qū)域甚至世界和平發(fā)展環(huán)境的破壞。但如果加大溝通與合作，就有可能使復雜問題得到較為完善的處理與解決。

海洋是世界各國共同的財富，是21世紀各國發(fā)展的生命線。南海的開發(fā)和資源的利用必須是可持續(xù)的，開發(fā)利用和維護海洋生態(tài)是并舉的。在海洋開發(fā)和海洋治理方面，首先要更新思維，用“合作、可持續(xù)、共贏”的思維替代零和博弈的對抗性思維，從而從根本上自覺地維護南海生態(tài)環(huán)境;其次，南海資源的開發(fā)治理，需要科學的統(tǒng)籌，要切實加強海洋油氣、海洋礦產等不可再生資源勘探開發(fā);再次，要科學、合理地對可再生、可重復利用的海洋資源和能源進行開發(fā)、利用，避免浪費;最后，需要推動建立區(qū)域海洋治理結構，特別是針對海域劃界爭議、島礁主權爭端、海洋資源爭奪，以及對于領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)、大陸架以及公海區(qū)域內特定事項管轄權的法律立場分歧開展海洋對話，建立海上執(zhí)法國際合作機制，這是實現(xiàn)海洋可持續(xù)發(fā)展的根本保障。

冷戰(zhàn)結束以后，美國參與全球事務，在東南亞建立起了以其為主導的單極霸權安全秩序，美國憑借雄厚的海上軍事實力，在南海制海權的掌握上占據顯著優(yōu)勢。而中國和東盟之間利益交錯，雙邊和多邊關系相對脆弱、復雜，使得南海海洋安全領域很難形成地區(qū)內國家共同制衡美國霸權的均勢結構。在該安全結構下，南海安全形勢始終處于低度有序的狀態(tài)，相關國家之間時常出現(xiàn)紛爭和摩擦，但是引發(fā)戰(zhàn)爭的可能性很低。雖然美國在南海占據霸權地位，但是隨著中國崛起、東盟的發(fā)展以及域外大國的涉足，南海安全秩序的穩(wěn)定性開始減退，南海安全格局開始顯現(xiàn)出均勢因素。

東盟在南海安全問題上雖然一直拉美國制衡中國，但是這種制衡是要以東盟整體對南海安全可控的基礎上的，它們并不希望看到南海成為中美博弈、競爭的地方，東盟歡迎俄羅斯、印度等其他國家也參與南海事務，平衡美國的力量，都表明東盟有改變美國獨霸主導的南海安全秩序的意圖，它希望自己能夠在南海安全格局下發(fā)揮更大作用。

“21世紀海上絲綢之路”為中國和東盟在南海問題上對話和互動提供了新框架，但中國—東盟海洋安全新秩序的建設、演化還任重而道遠，各個行為體在安全秩序演變過程中如何形塑自有的角色和身份，將決定這一進程中對話與合作的有效性。最好的和平與安全不是來自強權或霸權下的強制約束，而是來自主體間的互信和集體認同。

中國應當持續(xù)推進、深化中國—東盟在“海絲”平臺上的合作成果，為雙方在南海問題上展開良性互動營造政治氛圍，促使南海地區(qū)由爭端的焦點轉變?yōu)椤?1世紀海上絲綢之路”建設的成果。

（作者分別為中國社科院美國研究所副所長、中國社會科學出版社國際出版中心編輯）