王海霞，曹業(yè)啟

（華北理工大學建筑工程學院，河北唐山063009）

創(chuàng)新型城市建設(shè)中政策的有效性

王海霞，曹業(yè)啟

（華北理工大學建筑工程學院，河北唐山063009）

創(chuàng)新型城市；創(chuàng)新政策體系；有效性

為充分發(fā)揮城市在推進自主創(chuàng)新、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變中的核心帶動作用，國家啟動了創(chuàng)新型城市試點工作，從宏觀層面上出臺了一系列的政策。在對國內(nèi)典型創(chuàng)新型城市政策體系進行分析的基礎(chǔ)上，對各創(chuàng)新型城市創(chuàng)新政策的有效性進行實證研究，同時提出完善唐山市創(chuàng)新型城市建設(shè)的政策體系建議，以推進唐山作為資源枯竭型城市向創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的城市轉(zhuǎn)型。

在目前我國提出增強自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型國家的背景下，各創(chuàng)新型城市均在充分發(fā)揮政府職能，不斷探索和完善科技創(chuàng)新政策，以加快城市的創(chuàng)新發(fā)展。本文在對我國主要創(chuàng)新型城市發(fā)展過程中政策體系的構(gòu)建進行分析的基礎(chǔ)上，對其政策的有效性進行評價。同時，唐山市作為國家創(chuàng)新型試點城市，如何根據(jù)唐山市資源型城市轉(zhuǎn)型的特征構(gòu)建適宜的科技創(chuàng)新政策體系，對于把握資源型城市創(chuàng)新發(fā)展規(guī)律和加速創(chuàng)新型城市建設(shè)具有重要意義。

一、我國典型創(chuàng)新型城市政策有效性分析

建設(shè)創(chuàng)新友好環(huán)境是推進國家創(chuàng)新型城市試點工作的主要內(nèi)容之一，目前全國創(chuàng)新型城市試點已達57個。深圳、合肥是在創(chuàng)新方面較為領(lǐng)先的城市，以下對二者的創(chuàng)新政策體系進行有效性分析。

（一）深圳市創(chuàng)新政策體系有效性分析

深圳作為一個民營高科技創(chuàng)新都市，是首個國家創(chuàng)新型城市試點。它的崛起首先受益于國家的政策創(chuàng)新，同時在遵循國家基本政策基礎(chǔ)上又有所創(chuàng)新地制定了適合本地區(qū)發(fā)展的政策，進而使得深圳在國家對其優(yōu)惠政策減弱的情況下，依然保持著高速發(fā)展。

目前，深圳已形成完善的科技創(chuàng)新政策法規(guī)體系。與科技創(chuàng)新相關(guān)的政策法規(guī)約200件，7000多條規(guī)定。不斷在科技體制政策和管理方式上下功夫，強化頂層設(shè)計，制定1+N政策，創(chuàng)造科技創(chuàng)新服務(wù)于社會、服務(wù)于經(jīng)濟的良好法治環(huán)境［1］，為其他城市實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展起到了良好的帶頭作用。

因此，本文從創(chuàng)新政策的經(jīng)濟效果的角度對選取指標要素對其進行分析，數(shù)據(jù)來源于深圳統(tǒng)計年鑒，具體數(shù)據(jù)見表1，其中：A科技活動人員（人），B企業(yè)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出（億元），C企業(yè)R&D人員（人），D專利申請總量（件），E新產(chǎn)品產(chǎn)值（億元），F(xiàn)新產(chǎn)品產(chǎn)值（億元），Y代表12年比05年增長的倍數(shù)。

表1　深圳市2005年至2012年科技創(chuàng)新統(tǒng)計數(shù)據(jù)

2005年～2012年是深圳市實施以科技創(chuàng)新推動經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略重點時期，經(jīng)歷了由起步、過度到發(fā)展的三個階段。從新產(chǎn)品產(chǎn)值占全市生產(chǎn)總值的比例圖（圖1）可以看出，在08年前深圳市的新產(chǎn)品產(chǎn)值占全市生產(chǎn)總值的比例處于22%左右，08年至09年處于37%的水平，而2010年至今此比值上升到另一個高度，在50%左右。在06年科技政策的激勵下，科技支撐經(jīng)濟發(fā)展的作用顯現(xiàn)，此效果體現(xiàn)在兩年后新產(chǎn)品產(chǎn)值占全市生產(chǎn)總值的比例上升了一個臺階；同時，2008年和2009年又是深圳科技創(chuàng)新政策密集出臺的年份，在政策的推動下之后三年此項指標又上升了一個新的臺階。

圖1　深圳市2005-2012年科技創(chuàng)新投入產(chǎn)出發(fā)展趨勢

圖2　深圳市2005年-2012年專利申請總量

另外，從表中可以看出，在過去的八年間深圳市大中型工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出增長了4.29倍，大中型工業(yè)企業(yè)R&D人員數(shù)量增長了4.68倍，新產(chǎn)品產(chǎn)值增加了5.12倍，專利申請數(shù)量也增加了3.49倍。專利申請總量圖（圖2）同樣呈現(xiàn)出明顯的階段性，即06年較低的階段、07～09上升了一個臺階，從2010年開始處于更高的發(fā)展階段，與創(chuàng)新政策的階段性具有較強的一致性。

再者，在創(chuàng)新政策的推動下，深圳市科技創(chuàng)新的各項投入與產(chǎn)出指標的增長比例均高于全市經(jīng)濟增長的速度，進而也說明深圳市的科技創(chuàng)新正發(fā)揮著驅(qū)動經(jīng)濟發(fā)展、推進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、提升區(qū)域競爭能力的職能。

（二）合肥市創(chuàng)新政策體系有效性分析

合肥市作為我國第二批國家創(chuàng)新型城市試點城市，作為典型的制造業(yè)城市，具有深厚的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。它把握時機，政策引領(lǐng)，促進了合肥市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和科技創(chuàng)新驅(qū)動經(jīng)濟的發(fā)展。為分析近年合肥科技創(chuàng)新政策的有效性，從合肥市統(tǒng)計年鑒選取數(shù)據(jù)，如表2所示，其中：A代表企業(yè)R&D經(jīng)費支出（萬元），B代表企業(yè)R&D人員（人），C代表專利授權(quán)總量（件），D代表全市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值（億元），E代表全市生產(chǎn)總值（億元），Y代表12年比04年增長的倍數(shù)。

表2　合肥市2004-2012年部分科技活動統(tǒng)計表

由表中數(shù)據(jù)可以看出，合肥市經(jīng)過不到十年的發(fā)展，2012年企業(yè)R&D經(jīng)費較2004年增長了10倍多，企業(yè)R&D人員增長了近10倍，專利授權(quán)總量增長了14倍，同時全市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值也增長了近10倍，均超多的同期全市生產(chǎn)總值的增長比例。由此可見，合肥市科技創(chuàng)新引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略突顯。

圖3　合肥市2004-2012年研發(fā)活動投入產(chǎn)出趨勢

圖4　合肥市2004-2012年各年授權(quán)專利總量變化趨勢

通過圖3和圖4可以看出，無論各年授權(quán)專利總量變化趨勢圖還是R&D支出占全市生產(chǎn)總值的比例及新產(chǎn)品產(chǎn)值占全市生產(chǎn)總值的比例發(fā)展趨勢圖均呈現(xiàn)出一定的階段性。就授權(quán)專利而言，在08年之前，增長速度較為緩慢，從08年后，開始不斷增長，特別是自2010年增長速度急劇加快。新產(chǎn)品產(chǎn)值占全市生產(chǎn)總值的比例和授權(quán)專利呈現(xiàn)出基本相同的趨勢。而R&D支出占全市生產(chǎn)總值的比例呈現(xiàn)相反的趨勢，這與科技活動投入和成果的后滯性相吻合。

經(jīng)過有效的政策激勵，截至2013年末，合肥市擁有省部級以上重點實驗室和工程實驗室129家，其中國家重點實驗室7家；省級以上工程技術(shù)研究中心108家，其中國家級（含分中心）7家；省級以上企業(yè)技術(shù)中心165家，其中國家級23家。國家高新技術(shù)企業(yè)總數(shù)達708家，規(guī)模以上工業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)完成產(chǎn)值3998.5億元；實現(xiàn)增加值1003.8億元，占全市生產(chǎn)總值的21.5%。提升了產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力、區(qū)域創(chuàng)新能力和企業(yè)創(chuàng)新能力，實現(xiàn)了高新技術(shù)企業(yè)和創(chuàng)新型企業(yè)突破千戶、發(fā)明專利授權(quán)量突破千件、全社會研發(fā)投入突破百億元的三個突破。

合肥在創(chuàng)新型城市建設(shè)中通過不斷完善的科技創(chuàng)新政策體系，營造了良好的創(chuàng)新環(huán)境，培育了一批創(chuàng)新型企業(yè)、建設(shè)一批創(chuàng)新研發(fā)平臺、進行了科技管理體制改革，步入了科技創(chuàng)新支撐和引領(lǐng)新型工業(yè)化發(fā)展的快速路，自主創(chuàng)新工作取得了顯著成效。

（三）深圳、合肥市創(chuàng)新政策體系及其效果特征

深圳通過挖掘特區(qū)政策優(yōu)勢、合肥挖掘創(chuàng)新資源優(yōu)勢，均實現(xiàn)了創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)促發(fā)展的根本目標。這兩個城市在創(chuàng)新政策體系構(gòu)建方面具有如下特征：

1全面性

在城市總體發(fā)展規(guī)劃下，各城市創(chuàng)新政策法規(guī)體系的構(gòu)建均涉及保護科技創(chuàng)新的法律法規(guī)，加大創(chuàng)新投入及資金管理的財政政策、獎勵政策、科技金融信貸政策，平臺和園區(qū)建設(shè)管理的政策，科技成果轉(zhuǎn)化與產(chǎn)業(yè)化政策，人才培養(yǎng)和引進政策，知識產(chǎn)權(quán)保護政策，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新主體的政策，突出發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策等等，構(gòu)成了推進創(chuàng)新發(fā)展的全方位的政策體系。

2階段性

對各城市出臺創(chuàng)新政策的密集度和發(fā)展方向進行分析可以看出，各城市均在國家相關(guān)政策的引導下，根據(jù)自身的發(fā)展情況制定出臺相應(yīng)的創(chuàng)新政策。

3針對性

各城市在不同階段制定實施創(chuàng)新政策時，均具有時間的針對性和產(chǎn)業(yè)的針對性。各城市在其發(fā)展的過程中均針對實際需要不斷對已有的政策法規(guī)進行修訂，如合肥先后兩次對“合肥市科學技術(shù)獎勵辦法（2003）”進行修訂。

4可操作性

為提高政策的實施效果，各城市在出臺總體性創(chuàng)新政策后，均相繼出臺相應(yīng)的實施細則，以增強可操作性。

二、唐山市創(chuàng)新政策體系有效性分析

唐山市作為典型的資源型城市，煤炭、鋼鐵、電力、建材等為唐山市的重點行業(yè)，其產(chǎn)值占工業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值的96%，均為資源依賴型行業(yè)。豐富的自然資源為唐山經(jīng)濟的發(fā)展做出來較大的貢獻，但是隨著重化工業(yè)的不斷深入，資源優(yōu)勢逐漸喪失。為有效破解資源約束下的產(chǎn)業(yè)剛性，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，近年來唐山市委市政府不斷優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境，大力提升城市科技創(chuàng)新能力，并于2010年成為國家創(chuàng)新型城市試點之一。

唐山市為構(gòu)建企業(yè)科技創(chuàng)新主體的創(chuàng)新體系，早在2003年即出臺了關(guān)于進一步加快科技改革發(fā)展的意見。近年來也相繼制定出臺了關(guān)于進一步加強人才工作若干政策的實施意見、關(guān)于特邀院士工作站建設(shè)指導意見、唐山市人才強市戰(zhàn)略規(guī)劃及實施人才強市戰(zhàn)略若干政策的意見等政策性文件，為唐山市人才智力引進工作提供了政策依據(jù)。

（一）唐山市創(chuàng)新型城市政策體系有效性分析

與以上城市相同，從唐山市統(tǒng)計年鑒選取數(shù)據(jù)對唐山市2005年至2012年的科技創(chuàng)新相關(guān)數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計分析，指標設(shè)置在可獲得的前提下盡可能選取與上述城市相同，具體數(shù)據(jù)如下

表3　唐山市2005-2012年科技統(tǒng)計數(shù)據(jù)表

見表3，其中：A代表規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出（萬元），B代表規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D人員（人年），C代表規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值（萬元），D代表專利申請總量（件），E代表專利申請總量（件），Y代表12年比05年增長倍數(shù)。

由表3可以看出，近年來唐山市在科技投入和產(chǎn)出方面取得了長足的進步，2012年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費內(nèi)部支出比05年增長了4.39倍，專利申請總量比05年增長了7.85倍，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)新產(chǎn)品產(chǎn)值增長了3.67倍，R&D人員投入增長了1.74倍，前三項增長速度均高于全市生產(chǎn)總值發(fā)展速度。從縱向比較，研發(fā)人力資源的投入處于較為落后的狀態(tài)，從橫向比較遠少于生產(chǎn)總值較唐山大的深圳，也少于生產(chǎn)總值略小于唐山的合肥，通過比較，顯現(xiàn)出唐山市對創(chuàng)新人才培養(yǎng)和引進重視程度不夠。

圖5　唐山市05-12年規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)專利申請狀況

圖6　唐山市05-12年科技創(chuàng)新投入產(chǎn)出活動發(fā)展趨勢

由圖5可見，在唐山市科技創(chuàng)新政策的激勵下，12年工業(yè)企業(yè)專利申請數(shù)量自10年后呈現(xiàn)出快速增長的趨勢，且在所統(tǒng)計的幾項重要指標中，專利增長的速度最快，這與10年唐山申報成為全國創(chuàng)新型城市后不斷加大科技創(chuàng)新政策支持有較大的關(guān)系。但是，從總量比較看，申請量遠不及深圳和合肥，2012年專利申請量不計合肥專利授權(quán)量的九分之一。

由圖6可見，唐山市近年來R&D經(jīng)費內(nèi)部支出呈現(xiàn)出不斷增長的發(fā)展趨勢，增長速度較為平穩(wěn)，但是比例較低，和同一統(tǒng)計指標下的深圳2012年3. 39%的比例相比，處于較低的狀態(tài)。新產(chǎn)品產(chǎn)值占比在2009年達到9.46%的最高值后，有所降低，進過09、10年的調(diào)整以后有所恢復，但和創(chuàng)新能力較強的深圳50%的水平、合肥30%的比例相差較遠。

（二）唐山市創(chuàng)新政策體系及其實施效果特征分析

通過對唐山市創(chuàng)新型城市建設(shè)政策體系及相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)的分析，得出唐山市創(chuàng)新政策體系及其實施效果具有如下特征：

1綜合性

唐山市推進科技創(chuàng)新的政策多以綜合性的意見出臺，其中主要包括企業(yè)科技創(chuàng)新主體作用的發(fā)揮、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺的建設(shè)、科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)投融資體系、引進和培育創(chuàng)新人才、知識產(chǎn)權(quán)保護等方面，具有綱領(lǐng)性的指導作用。

2依賴性

從2003年至今，根據(jù)唐山市科技創(chuàng)新政策匯編進行統(tǒng)計，唐山本級市委市政府出臺的政策法規(guī)共14項，其中5項為有關(guān)研發(fā)機構(gòu)和創(chuàng)新平臺，2項創(chuàng)新資金投入和管理，4項綜合性創(chuàng)新型城市建設(shè)政策。而其他方面的激勵政策多執(zhí)行國家和省相關(guān)領(lǐng)域的文件，如稅收激勵、高新技術(shù)企業(yè)的認定與管理等。

3科技資源投入低

2012年唐山市全市生產(chǎn)總值5861.64億元，而規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)R&D經(jīng)費支出為57.8489億元，占生產(chǎn)總值的0.99%，尚不足1%。低于合肥R&D支出1.6%、深圳R&D內(nèi)部支出3.39%的水平。合肥2012年投入R&D人員18552人，同期深圳投入R&D人員182729人，而唐山投入R&D人員11230人，均低于兩個城市。創(chuàng)新資源是創(chuàng)新型城市建設(shè)的基礎(chǔ)保證，由此，唐山市應(yīng)加強創(chuàng)新人才和創(chuàng)新資金投入政策的研究，以加快創(chuàng)新型城市的建設(shè)步伐。

（三）提升唐山市創(chuàng)新型城市建設(shè)的政策有效性建議

本文根據(jù)唐山市創(chuàng)新政策體系的現(xiàn)狀及存在的問題，特提出相關(guān)建議，以推進唐山創(chuàng)新型城市建設(shè)進程。

1確立改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展路徑

唐山是因煤而建，因鋼而興的城市，從目前唐山實際發(fā)展現(xiàn)狀和需要來看，以資源型重化工業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍將持續(xù)，為此，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)是科技創(chuàng)新的當務(wù)之急，重點圍繞優(yōu)勢傳統(tǒng)行業(yè)，制定有針對性的產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新政策。培育發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是唐山解決資源枯竭的根本途徑，制定出臺針對新能源、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、電子信息、高端裝備制造、現(xiàn)代服務(wù)等產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的激勵政策，圍繞新興產(chǎn)業(yè)用政策吸引創(chuàng)新技術(shù)、創(chuàng)新人才、創(chuàng)新理念，集聚創(chuàng)新資源，以政策為引領(lǐng)打造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的城市創(chuàng)新基地。

2大力實施開放式創(chuàng)新模式

多年來傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)支撐了唐山的發(fā)展，同時也造成了產(chǎn)業(yè)能級低、創(chuàng)新資源匱乏、自主創(chuàng)新能力薄弱。創(chuàng)新資源是創(chuàng)新型城市建設(shè)的根本，面對當前薄弱的基礎(chǔ)，要在短期內(nèi)提升創(chuàng)新能力并引領(lǐng)城市的發(fā)展，必須實行開放式的創(chuàng)新模式。在人才方面，唐山并不具有豐富的科技、教育資源優(yōu)勢，但是擁有緊鄰京津豐富創(chuàng)新資源的地緣優(yōu)勢，制定“不求所有、但求我用”的開放式創(chuàng)新型團隊建設(shè)和人才工程政策措施，通過借力提升、借力發(fā)展，實現(xiàn)共贏的創(chuàng)新體系［6］。在資金投入方面，在不斷加大財政投資的同時，通過相關(guān)政策積極引導，充分利用多年發(fā)展積累的豐厚社會資本，減輕財政壓力，提升創(chuàng)新意識和氛圍。

3提升政策的可操作性

根據(jù)唐山的具體情況，在引領(lǐng)性創(chuàng)新政策下，制定相關(guān)政策的實施細則或配套政策措施，分別制定出臺支持企業(yè)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、科技創(chuàng)新平臺建設(shè)、科技投融資體系建設(shè)、專利促進、產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展、科技創(chuàng)新人才引進與培育等具體政策措施，充分調(diào)動科技人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，推動重大科技成果轉(zhuǎn)化，營造加快創(chuàng)新型城市建設(shè)的政策環(huán)境。

三、結(jié)論

本文在對國內(nèi)領(lǐng)先的深圳和合肥兩個創(chuàng)新型城市的政策及其實施效果進行分析的基礎(chǔ)上，得出構(gòu)建全方位的、有針對性的、時宜的、可操作性強的創(chuàng)新政策體系，有利于發(fā)揮政府政策的引領(lǐng)與激勵的作用。為打造城市創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的永久動力，為資源型城市在向創(chuàng)新型城市轉(zhuǎn)變提供借鑒，實現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的華麗轉(zhuǎn)身。

［1］ http：//www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zcjd/201209/t20120921_ 2021722.htm.深圳科技創(chuàng)新政策法規(guī)體系解讀，2012（5）.

［2］彭紀生，仲為國，孫文祥.政策測量、政策協(xié)同演變與經(jīng)濟績效：基于創(chuàng)新政策的實證研究.管理世界［J］，2008（9）：25-37.

［3］蘇英，趙蘭香，吳灼亮，曲婉.美國創(chuàng)新政策的演變及其啟示［J］.科學學與科學技術(shù)管理，2006（6）：70-74.

［4］許勤.著力構(gòu)建和完善建設(shè)國家創(chuàng)新型城市的政策體系［J］.中國科技投資，2009（9）：12-14.

［5］王紅麗，王倞.唐山市創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展對策研究［J］.企業(yè)技術(shù)開發(fā)，2013，32（3）：21-22.

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Effectiveness of Policy in Construction of Innovation-oriented City

WANG Hai-xia，CAO Ye-qi
（College of Civil and Architectural Engineering，North China University of Science and Technology，Tangshan Hebei 063000，China）

innovation-oriented city；innovation policy system；effectiveness of policy

In order to fully develop a city＇s leading role in promoting independent innovation and in accelerating the change in the pattern of economic development，the state has started the pilot work of innovation-oriented cities and presented a series of policies about innovation in macro level.Practical studies are made to the effectiveness of innovation policies of several examples based on the analysis to innovative policy systems of typical innovation-oriented cities，suggestions are presented in improving the innovation policy system for innovative city construction of Tangshan，so as to push forward the process of changing for Tangshan from a resource-exhausting city to an innovationdriven developing city，and explore a way of economic transition development which may provide experiences for similar cities.

F299.22

A

2095-2708（2016）03-0027-06

2015-12-28