宋　佳

(香港中文大學(xué) 教育行政與政策學(xué)系，香港 999077)

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高等教育“問責(zé)三角”的主要實(shí)踐與國際趨勢

宋佳

(香港中文大學(xué) 教育行政與政策學(xué)系，香港 999077)

在伯克構(gòu)建的高等教育“問責(zé)三角”中，政府優(yōu)先事項(xiàng)、學(xué)術(shù)關(guān)懷和市場力量處于不斷沖突和調(diào)和的過程中。認(rèn)證、學(xué)術(shù)審計(jì)、評估和績效撥款等不同的問責(zé)形式在發(fā)展和演進(jìn)的過程中呈現(xiàn)出不同的趨向。認(rèn)證及學(xué)術(shù)審計(jì)主要是對學(xué)術(shù)的關(guān)懷及對政府力量的回應(yīng)；評估直接服務(wù)于院校自我反思和質(zhì)量改進(jìn)，間接服務(wù)于外部問責(zé)所需；績效撥款強(qiáng)調(diào)政府權(quán)威。不同的問責(zé)制度之差異的根本原因在于關(guān)注的焦點(diǎn)有內(nèi)外之別，院校行動的驅(qū)動不同，對問責(zé)結(jié)果是否可以統(tǒng)一比較存在分歧?？傮w而言，國際視野下的高等教育問責(zé)制度，問責(zé)力量不斷向政府和市場兩極偏移，學(xué)術(shù)力量有所消減。因此，良好的問責(zé)框架構(gòu)建需要專業(yè)問責(zé)的回歸、深度學(xué)術(shù)關(guān)懷和“三角力量”的利益平衡。

高等教育問責(zé)；政府問責(zé)；市場問責(zé)；學(xué)術(shù)專業(yè)問責(zé)

一、伯克“問責(zé)三角”中的問責(zé)形式

克拉克( Burton Clark)提出了高等教育治理的三角框架，即政府控制、學(xué)術(shù)寡頭和市場模式在高等教育體系中的三股協(xié)調(diào)力量。伯克(Joseph Burke)在此基礎(chǔ)上，根據(jù)不同問責(zé)形式下大學(xué)對不同主體的回應(yīng)而得出的問責(zé)三角模式，實(shí)質(zhì)上也代表了三種不同的問責(zé)傾向，即政府(政治)問責(zé)、專業(yè)問責(zé)和市場問責(zé)[1]。政府問責(zé)反映了政府和公眾對高等教育的需求和期待；專業(yè)問責(zé)則代表了學(xué)術(shù)人員(團(tuán)體)的關(guān)注和旨趣；市場問責(zé)是在學(xué)生家長、商業(yè)伙伴和其他外部利益群體的倒逼下推進(jìn)大學(xué)教育教學(xué)改革，以滿足不同持份者的利益需求。

在高等教育審計(jì)和問責(zé)的過程中，在院校內(nèi)部利益和外部問責(zé)之間始終存在諸多矛盾和沖突，主要體現(xiàn)在：院校提升和外部問責(zé)之間，同行評估和外部管制之間，輸入和過程對比輸出與結(jié)果，名譽(yù)聲望和問責(zé)回應(yīng)之間，咨詢和評估，威望和績效，信任和證據(jù)事實(shí)之間，量化方法與質(zhì)性方法的差異。這些沖突都可以相對集中地用“問責(zé)三角”來描述，即代表國家利益的政府力量、表達(dá)學(xué)術(shù)訴求的專業(yè)力量和滿足市場期待的市場力量之間的角力和博弈[2]。伯克“問責(zé)三角”及不同的問責(zé)形式如圖1所示。

圖1　伯克問責(zé)三角及不同的問責(zé)形式

注：AA=Academic Audits(學(xué)術(shù)審計(jì)), AC=Accreditation(認(rèn)證), AS=Assessment(評估), MF=Market Force(市場力量), PB=Performance Budgeting(績效預(yù)算), PF=Performance Funding(績效撥款), PR=Performance Reporting(績效報(bào)告),RC=Report Cards(報(bào)告卡)

資料來源:Burke, J. C. The three corners of the accountability triangle:Serving all, submitting to none. In J. C. Burke (Ed.),AchievingAccountabilityinHigherEducation:BalancingPublic,AcademicandMarketDemands.

英國、澳大利亞和新西蘭等國在構(gòu)建本國的高等教育質(zhì)量保障體系中，均不同程度地采取了學(xué)術(shù)審計(jì)或院校審計(jì)。學(xué)術(shù)審計(jì)體現(xiàn)了最大限度的對學(xué)術(shù)關(guān)懷和政府力量的回應(yīng)，未來可能會對市場力量有所回應(yīng)。盡管學(xué)術(shù)審計(jì)最初是作為質(zhì)量保障機(jī)制的一項(xiàng)重要內(nèi)部過程由學(xué)術(shù)團(tuán)體進(jìn)行的，但這項(xiàng)制度在保護(hù)專業(yè)規(guī)范、提升院校表現(xiàn)和發(fā)揮問責(zé)作用方面表現(xiàn)出了靈活性和有效性。和評估制度逐漸走向內(nèi)向問責(zé)相反，學(xué)術(shù)審計(jì)在趨向成熟的過程中，顯現(xiàn)出更多的外向問責(zé)特征，包括公布審計(jì)結(jié)果、關(guān)注學(xué)生學(xué)習(xí)結(jié)果等。盡管有學(xué)者預(yù)測其對市場力量的關(guān)注度會增加，但仍然不會改變政治力量和學(xué)術(shù)力量對它的雙重影響。美國的高等教育問責(zé)主要是認(rèn)證模式。認(rèn)證是側(cè)重于學(xué)術(shù)關(guān)懷的，盡管院校管理者和教授會抱怨地區(qū)認(rèn)證增加了大學(xué)不必要的行政負(fù)擔(dān)，但主導(dǎo)認(rèn)證工作的人員代表了學(xué)術(shù)力量和同行評估。最初，認(rèn)證的關(guān)注焦點(diǎn)是學(xué)生和資源的投入情況以及院校完成使命過程中的內(nèi)部治理和學(xué)術(shù)行為，隨著其不斷發(fā)展成熟，日益凸顯出其對學(xué)生學(xué)習(xí)、院校結(jié)果和治理過程的重視。

評估作為一種問責(zé)制度，在不同國家有不同的制度設(shè)計(jì)，如英國的教學(xué)與科研評估、中國的本科教學(xué)評估、英美澳等國以及中國新一輪本科審核評估中的院校自我評估。有的評估結(jié)果具備可比性和排序性，有的不具備。隨著時(shí)間推移，評估作為外部問責(zé)和院校自我提升之間的聯(lián)結(jié)愈發(fā)松弛，評估將直接服務(wù)于院校自我反思和質(zhì)量改進(jìn)，間接服務(wù)于外部問責(zé)所需，希望借此消解評估本身所攜帶的外部強(qiáng)制性，進(jìn)而激發(fā)學(xué)術(shù)組織的主動性，但也有學(xué)者指出這種消解不會帶來上述理想結(jié)果，反而會使院校失去壓力帶來的動力。但凡想將評估從外部問責(zé)制度中解除出來的決定，都是希望其能在“問責(zé)三角”中遠(yuǎn)離政府或市場力量，逐漸靠近學(xué)術(shù)關(guān)懷一角。

很明顯，市場力量會對院校的教學(xué)、研究和服務(wù)項(xiàng)目構(gòu)成一定影響。這其中包括來自學(xué)生、雇主、大學(xué)外部合作伙伴等視角和立場展開的調(diào)查，如澳大利亞的畢業(yè)生去向調(diào)查(Graduate Destination Survey, GDS)、課程體驗(yàn)問卷(Course Experience Questionnaire, CEQ)、畢業(yè)生技能評估(Graduate Skill Assessment, GSA)以及美國的全國學(xué)生參與調(diào)查(National Survey of Student Engagement, NSSE)等。中國當(dāng)前雖然還未推行全國性的學(xué)生調(diào)查，但清華大學(xué)、西安交通大學(xué)等院校已經(jīng)在借鑒一些國外學(xué)生調(diào)查的基礎(chǔ)上開展校本學(xué)情調(diào)查，以服務(wù)內(nèi)部辦學(xué)反思和質(zhì)量提升。在政府財(cái)政緊縮的境況下，學(xué)生學(xué)費(fèi)和研究收入突顯了市場力量對院校發(fā)展的意義，加之政府不斷下放權(quán)力并且直接資助學(xué)生而非學(xué)校的做法，迫使院校關(guān)注學(xué)生需求和利益。盡管市場力量在直接提高質(zhì)量方面沒有明顯建樹，但政策制定者要求大學(xué)要對市場做出回應(yīng)。“問責(zé)三角”中呈現(xiàn)出向政府力量控制角度適度漂移的跡象。

與績效和財(cái)務(wù)捆綁在一起的問責(zé)都體現(xiàn)了較高的政府控制?？冃芸顝?qiáng)調(diào)政府權(quán)威，對學(xué)術(shù)和市場力量較少關(guān)注。一些負(fù)責(zé)績效撥款的中間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，通常并不是根據(jù)法律法規(guī)來分配資金，而是根據(jù)與院校領(lǐng)導(dǎo)的咨詢談話和相關(guān)項(xiàng)目申請。從政策制定的角度來講，這樣的方式肯定存在績效撥款和預(yù)算的偏差。有學(xué)者建議將政府控制的績效撥款權(quán)力適度讓渡給院校，讓院校根據(jù)自我使命和目標(biāo)自行決定如何分配和使用資金，但是就目前情況來看，績效撥款牢牢站在“問責(zé)三角”中政府力量控制的頂端?？冃ьA(yù)算比起績效撥款來說，更靠近市場力量，其績效指標(biāo)和學(xué)生、工商業(yè)界、社會組織有關(guān)，但總的來說也是由政府控制的。績效報(bào)告制度也同樣受到政府的推崇和學(xué)術(shù)人員的抵制。公布的績效報(bào)告結(jié)果可能會對潛在的學(xué)生群體產(chǎn)生影響，但由于其一貫以來“長篇大論”和復(fù)雜難懂的風(fēng)格，對政策制定者和學(xué)生家長其實(shí)起不到實(shí)質(zhì)作用，即使里面包含了批量的事實(shí)數(shù)據(jù)作為支撐，也不一定是學(xué)生所希望得到的有用的詳細(xì)信息和資料。在“問責(zé)三角”中，它越來越趨向中心，因?yàn)樗脑O(shè)計(jì)理念中包含了市場關(guān)注和較強(qiáng)的院校主動性。

報(bào)告卡制度是美國一項(xiàng)全國性的旨在比對各州高等教育事業(yè)發(fā)展情況的政策。與其他問責(zé)制度強(qiáng)調(diào)院校表現(xiàn)不同，州報(bào)告卡關(guān)注本州的和全美社會的高等教育整體發(fā)展，所以其離學(xué)術(shù)關(guān)懷和市場力量都比較遠(yuǎn)，是典型的政治問責(zé)制度。中國新一輪的本科教學(xué)審核評估中，要求各院校填寫的年度《本科教學(xué)質(zhì)量報(bào)告》及《教學(xué)基本狀態(tài)數(shù)據(jù)分析報(bào)告》實(shí)質(zhì)上就是這種報(bào)告制度。報(bào)告制度在伯克問責(zé)三角中居于政府控制的最頂端。

二、問責(zé)制度之差異形成的原因

首先是關(guān)注的焦點(diǎn)有內(nèi)外之別。認(rèn)證、評估和學(xué)術(shù)審計(jì)主要關(guān)注院校內(nèi)部過程，依賴學(xué)術(shù)團(tuán)體內(nèi)成員的同行評估。報(bào)告卡制度、市場力量、績效報(bào)告、績效預(yù)算和績效撥款主要關(guān)注外部人員和外部力量的需求。當(dāng)前，盡管不同的問責(zé)制度在相互向彼此關(guān)注的方向移動，但尚無哪一種問責(zé)制度能夠完全在內(nèi)部關(guān)注和外部利益之間取得足夠平衡。從高等教育問責(zé)制度的發(fā)展來看，最先都是源于外部壓力。認(rèn)證、評估和學(xué)術(shù)審計(jì)一開始就內(nèi)含了內(nèi)向問責(zé)和專業(yè)問責(zé)的向度，強(qiáng)調(diào)對專業(yè)規(guī)范的回應(yīng)以及同行的參與。報(bào)告卡、績效報(bào)告、績效預(yù)算、績效撥款和市場力量代表外向問責(zé)，也包含了上行問責(zé)的要素，即對行政和法律部門負(fù)責(zé)。內(nèi)外向度的兩分是問責(zé)制度客觀存在的特征，大學(xué)作為一個(gè)組織，不僅需要傾注于內(nèi)部專業(yè)人員的發(fā)展，也必須對外在“客戶”的需求做出回應(yīng)。

其次是院校行動的驅(qū)動不同。問責(zé)之所以能夠驅(qū)動院校的表現(xiàn)趨向良性或期待的方向，依賴的是三個(gè)要素：信息、宣揚(yáng)和資源。信息通過問責(zé)能夠?yàn)樵盒ＵJ(rèn)清自身情況、規(guī)劃下一步改進(jìn)行動提供參考；宣揚(yáng)意味著問責(zé)結(jié)果會被公之于眾，院校會據(jù)此來宣傳自我形象；資源則是指問責(zé)結(jié)果會直接關(guān)系到院校是否會獲得及獲得多少發(fā)展所需資源，主要涉及財(cái)政資金問題。認(rèn)證主要是信息驅(qū)動問責(zé)機(jī)制，是為了明白院校內(nèi)部的表現(xiàn)如何，所搜集的信息都被認(rèn)為是對提升和改進(jìn)內(nèi)部表現(xiàn)有價(jià)值的。相反，報(bào)告卡、績效報(bào)告、市場力量等問責(zé)方式的前提假設(shè)，是問責(zé)報(bào)告的公布會對院校形成壓力，令其不得不努力表現(xiàn)，否則會在院校的對外宣傳和形象建設(shè)工作上處于劣勢，進(jìn)而影響院校的發(fā)展。學(xué)術(shù)審計(jì)也帶有此種內(nèi)涵，不過它還有信息驅(qū)動。此外，對績效撥款和預(yù)算的競爭以及市場力量的影響直接影響到院校的發(fā)展資源，其背后假設(shè)也是資源會對院?？冃П憩F(xiàn)起到關(guān)鍵作用。

毫無疑問，不論是何種問責(zé)，信息都是必備要素。同時(shí)，問責(zé)結(jié)果的公開性和宣揚(yáng)性也是必要條件，尤其是對處于民主社會中的公共服務(wù)組織來說。而資源作為院校發(fā)展的最主要依賴也不可或缺。就目前發(fā)展階段來說，雖然內(nèi)部信息的獲得可能足以激發(fā)大學(xué)進(jìn)行質(zhì)量改進(jìn)，但持續(xù)性的變化還必須要求問責(zé)結(jié)果的公開和資金驅(qū)動的存在。就獎(jiǎng)懲結(jié)果的力度和表現(xiàn)方式來看，可以分為柔性、中性和剛性三種：關(guān)注于院校內(nèi)部表現(xiàn)的、以獲得相關(guān)信息為目的的方式是最柔性的問責(zé)方式；通過公布院校評估報(bào)告的形式來換取公眾認(rèn)可與否，是較為中性的問責(zé)方式；對院校影響最大的是資源的失去或獲得，如績效撥款制度，這是剛性的問責(zé)方式。

最后是關(guān)于問責(zé)結(jié)果應(yīng)該是“因校制宜”還是在相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行比較這個(gè)問題，不同學(xué)者有不同看法。有的認(rèn)為因?yàn)槊恳凰盒Ｇ闆r都是不同的，所以不能用統(tǒng)一尺子來衡量，問責(zé)結(jié)果也應(yīng)該是基于不同院校的情況作出個(gè)性化評價(jià)，而不是將結(jié)果集中起來進(jìn)行高低對比。即使是比較，也應(yīng)該是在劃分院校類別的基礎(chǔ)上在同類中進(jìn)行比較，這樣可以最大化地保持高等教育系統(tǒng)的多元性。盡管如此，在比較的時(shí)候也還要關(guān)照院校的使命、規(guī)模和環(huán)境等因素。另外也有觀點(diǎn)認(rèn)為，一旦缺乏了可相互比較的基準(zhǔn)，問責(zé)的效力和院校的動機(jī)會相應(yīng)降低。

其實(shí)，這些高等教育問責(zé)形式并非是完全獨(dú)立互斥的，而是處在相互借鑒和結(jié)合的過程中。盡管如此，目前高等教育問責(zé)制度仍然存在不少問題：在問責(zé)目標(biāo)和優(yōu)先性方面尚未達(dá)成完全一致；政策制定者、高等院校和學(xué)生家長在問責(zé)的實(shí)施和期待方面缺乏溝通；撕裂了院校自我提升和外部問責(zé)之間的關(guān)系；缺乏直接測評學(xué)生學(xué)習(xí)的方法；政府、高等教育系統(tǒng)、大學(xué)和院系在問責(zé)上的努力方向不同；問責(zé)措施缺乏整合性和統(tǒng)一性；問責(zé)制度的符號意義大于具體實(shí)踐效果。雖然各國高等教育情況不盡相同，但相同的是：問責(zé)都處于政府力量、學(xué)術(shù)關(guān)懷和市場力量的回旋中。

良好的問責(zé)制度應(yīng)該具備如下特點(diǎn)：明確界定清楚政府最希望從高等教育中得到什么，并且要經(jīng)過社會相關(guān)團(tuán)體、公民代表、政府和教育領(lǐng)導(dǎo)的同意；形成一個(gè)能在政府關(guān)注、學(xué)術(shù)關(guān)懷和市場需要之間力量平衡的問責(zé)實(shí)施計(jì)劃，在三方力量組成的國家層面的管理機(jī)構(gòu)下，制定實(shí)施計(jì)劃的目標(biāo)、績效指標(biāo)、時(shí)間表；不論是公立還是私立院校，都要加入到問責(zé)中來；對于追求外部問責(zé)結(jié)果的問責(zé)制度來說，要最大程度地保護(hù)院校內(nèi)部自主性；在保證問責(zé)措施多樣性和完整性的前提下，要確保有充足且持續(xù)的資金服務(wù)于問責(zé)目標(biāo)的不斷調(diào)整；在問責(zé)制度下，所有院校都能在自己所設(shè)定的辦學(xué)使命和目標(biāo)上取得滿意表現(xiàn)；在問責(zé)制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)施之間，無論是政府、高等教育體系還是院校層面，都應(yīng)該形成一個(gè)成熟的方案，且相互融為一體；不論是年度績效報(bào)告、進(jìn)度報(bào)告、質(zhì)量報(bào)告還是五年或多年一次的學(xué)術(shù)審計(jì)或評估，都應(yīng)該要發(fā)現(xiàn)新問題，探索新需求；大學(xué)內(nèi)部評估報(bào)告要將院系結(jié)果、大學(xué)使命和問責(zé)要求結(jié)合起來。實(shí)質(zhì)上，高等教育需要的不是有更多的問責(zé)任務(wù)去完成，而是一個(gè)良好的問責(zé)框架和環(huán)境。

三、高等教育問責(zé)制度的發(fā)展趨勢

從高等教育問責(zé)制度的發(fā)展脈絡(luò)來看，問責(zé)力量呈現(xiàn)出由專業(yè)問責(zé)不斷向政府問責(zé)和市場問責(zé)漂移的跡象。從單個(gè)的問責(zé)形式和實(shí)踐來看，盡管大家已經(jīng)注意到學(xué)術(shù)團(tuán)體自治的重要性和必要性，但管理權(quán)威和市場導(dǎo)向仍然強(qiáng)勁，學(xué)術(shù)力量發(fā)揮的能量空間較小。

1.新自由主義改革以來問責(zé)形態(tài)的變化

從20世紀(jì)80年代開始，在西方新自由主義思潮的影響下，社會公共部門開始了強(qiáng)勁的市場化導(dǎo)向改革?？梢詮娜矫嫫饰鲂伦杂芍髁x的內(nèi)涵：既是一種意識形態(tài)，也是一種治理模式，同時(shí)也意味著一攬子政策規(guī)劃。意識形態(tài)是指新自由主義的萌生和推廣是由社會上層和精英力量發(fā)起的，是基于社會階層利益最大化考量而施行的經(jīng)濟(jì)改革；治理模式是指權(quán)力的不斷分化和下放，避免中央政府的權(quán)力過于集中；一攬子政策規(guī)劃的核心是“D-L-P模式(Deregulation, Liberalization, Privatization)”，即經(jīng)濟(jì)上放松管治，貿(mào)易和商業(yè)自由化，國有產(chǎn)業(yè)的私有化。文獻(xiàn)多傾向于將新自由主義作為一種治理理念和政策導(dǎo)向進(jìn)行分析。

從表1可以看出，新自由主義改革對教育領(lǐng)域的影響就是教育市場化，促進(jìn)消費(fèi)者(學(xué)生家長)選擇、契約服務(wù)和績效表現(xiàn)。這意味著教育領(lǐng)域的問責(zé)方式和形態(tài)也出現(xiàn)了相應(yīng)變化，由原來的專業(yè)問責(zé)向市場問責(zé)以及表現(xiàn)問責(zé)傾斜。專業(yè)問責(zé)階段是指基于教師或?qū)W術(shù)團(tuán)體專業(yè)判斷和自治的基礎(chǔ)上對學(xué)生發(fā)展做出回應(yīng)；市場問責(zé)則意味著院校發(fā)展、辦學(xué)過程和效果要對學(xué)生家長負(fù)責(zé)，通過學(xué)生家長的選擇和評價(jià)倒逼院校做出符合利益相關(guān)者關(guān)注的行為；表現(xiàn)問責(zé)的背后是政府或行政管理力量，旨在通過一系列績效表現(xiàn)指標(biāo)，將教師的教學(xué)表現(xiàn)或科研產(chǎn)出與相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施聯(lián)系起來，通過競爭提升高等教育質(zhì)量。專業(yè)化階段與新自由主義改革以來教育問責(zé)的變化如表1所示。

表1　專業(yè)化階段與新自由主義改革以來教育問責(zé)的變化

資料來源：Ranson, S.Public accountability in the age of neo-liberal governance.

2.政府主導(dǎo)下的問責(zé)及背后邏輯

政府主導(dǎo)下的高等教育問責(zé)情境中，大學(xué)質(zhì)量觀體現(xiàn)的是遵守規(guī)范的要義，即大學(xué)只有遵守特定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范才能實(shí)現(xiàn)質(zhì)量保障，在可測評的標(biāo)準(zhǔn)體系內(nèi)，取得的成績越高則質(zhì)量越高，反之，則要對照這些規(guī)范反思自身的不足，以逐步彌補(bǔ)和完善。在這種邏輯下，鑒定大學(xué)的質(zhì)量主要依靠所設(shè)定的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)體系，比起將質(zhì)量看作是“卓越、價(jià)值或滿足期待”這些主觀感知而言，問責(zé)需要客觀、公正、說服力強(qiáng)和實(shí)踐操作性強(qiáng)的規(guī)范。在這種背景下，質(zhì)量保障這一術(shù)語實(shí)質(zhì)上等同于是質(zhì)量控制。

質(zhì)量是一個(gè)相對的概念，高等教育系統(tǒng)中的不同主體和利益相關(guān)者會有不同的解讀和側(cè)重。它可以是對特定標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的順從；與目標(biāo)的適切性；在實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)中所表現(xiàn)的有效性；滿足用戶明陳或含蓄的要求等。對于教師和學(xué)生來講，質(zhì)量意味著教育過程；而對于資助者、產(chǎn)學(xué)合作伙伴或者政府部門來講，質(zhì)量則意味著教育產(chǎn)出。因此，從不同角度和不同持份者利益出發(fā)，大學(xué)的質(zhì)量在某方面表現(xiàn)優(yōu)秀卻可能同時(shí)在另一些方面差強(qiáng)人意[3]。高等教育質(zhì)量的涵義已經(jīng)被撕裂為兩類，分別是高等教育質(zhì)量保障和質(zhì)量提升，這其中的分野和矛盾在于質(zhì)量是作為問責(zé)來衡量還是改革與提升的途徑，在新管理主義的環(huán)境下，質(zhì)量一詞更多地被賦予了質(zhì)量保障的涵義，而非指向?qū)W術(shù)努力。

從委托代理角度出發(fā)，政府作為委托方，可以通過三種方法將大學(xué)置于問責(zé)范圍內(nèi)，分別是規(guī)章制度、財(cái)政和說服力[4]。第一種是政府通過嚴(yán)苛的規(guī)范來限制大學(xué)的行動自由，或者是在諸多事宜上收緊優(yōu)先決策權(quán)。這種嚴(yán)格的控制方法可以有效地控制資源流失和浪費(fèi)，但不可避免地會以犧牲內(nèi)部效率為代價(jià)。第二種是財(cái)政刺激或調(diào)控方式，政府通過財(cái)政手段來引導(dǎo)大學(xué)的目標(biāo)設(shè)定和實(shí)現(xiàn)路徑。這種方式有一套明確的量化評估方法，根據(jù)最終產(chǎn)出和表現(xiàn)來決定財(cái)政撥款給付多少，其評估方法和其犧牲教學(xué)質(zhì)量的副作用也備受爭議。第三種是勸說方式。問責(zé)主體想要告訴大學(xué)他們設(shè)定的目標(biāo)是非常有價(jià)值的，是值得追求和擁護(hù)的，通過與大學(xué)不斷溝通和相互妥協(xié)，達(dá)成目標(biāo)的統(tǒng)一。但最終的獎(jiǎng)懲決定權(quán)和自由裁量權(quán)還是在問責(zé)主體那兒，與其他方式不同，勸說方式為了最終達(dá)成意見一致，可能需要第三方審計(jì)，但難點(diǎn)就在于第三方對最終目標(biāo)的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)可能會相對模糊，更偏向于質(zhì)性而非量化標(biāo)準(zhǔn)。目前，無論是學(xué)術(shù)審計(jì)還是院校評估，都不同程度地反映出“量化指標(biāo)減弱、質(zhì)性反思增強(qiáng)”的“勸說”色彩。

3.市場倒逼下的問責(zé)及實(shí)質(zhì)內(nèi)涵

受新自由主義思潮的影響，市場問責(zé)也成為問責(zé)的一個(gè)重要維度，其根基是學(xué)生和家長對院校的選擇，所以也被稱為是消費(fèi)者問責(zé)[5-7]。市場問責(zé)的邏輯是：能吸引到學(xué)生或好學(xué)生的學(xué)校就是好學(xué)校；反之，學(xué)校的質(zhì)量可能會差強(qiáng)人意。市場問責(zé)的前提假設(shè)是消費(fèi)者具有信息生產(chǎn)的途徑，通過消費(fèi)者的直接參與實(shí)施問責(zé)[8-9]。問責(zé)主體與被問責(zé)的院校及老師之間形成了一種社會公認(rèn)的默契的契約，問責(zé)的過程就是檢視和監(jiān)督契約達(dá)成的過程。但實(shí)際上，就目前各國的經(jīng)驗(yàn)來看，純粹的市場問責(zé)并不存在，所謂的市場是“被管理市場”，這意味著市場問責(zé)中的權(quán)力關(guān)系并不僅限于學(xué)生家長和院校之間，其中政府力量作為“市場管理者”從未遠(yuǎn)去。所以，這種問責(zé)形式實(shí)質(zhì)上是一種混合模式，政府的管治力量是超越市場力量的，原因就是政府扮演了高等教育仿市場機(jī)制中的緩沖角色，在某些方面直接代理了屬于學(xué)生消費(fèi)者的權(quán)力。就大學(xué)中的兩大主要活動(教學(xué)和科研)來說，市場問責(zé)在教學(xué)實(shí)踐中的特征更為明顯，發(fā)揮的作用機(jī)制更為清晰。而對于科研來說，其“消費(fèi)者”并非指向?qū)W生，學(xué)生體驗(yàn)和交換意識相較教學(xué)來說不那么直接。

財(cái)政杠桿作為仿市場機(jī)制發(fā)揮作用的重要因素，在政府財(cái)政撥款減少而逐漸將大學(xué)推向市場的過程中，市場問責(zé)是作為政府問責(zé)機(jī)制的補(bǔ)充形式出現(xiàn)的。政府財(cái)政分配依循大學(xué)的表現(xiàn)，因此大學(xué)會根據(jù)政府設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)去全力完成任務(wù)，以取得好的表現(xiàn)進(jìn)而分割有限資源。但由于公共資源的缺乏，大學(xué)不得不向市場的私人部門和學(xué)生家長尋求更多發(fā)展資源，為了更好地凸顯自身實(shí)力和質(zhì)素，大學(xué)依然采用政府問責(zé)機(jī)制中具有權(quán)威性的績效指標(biāo)或聲譽(yù)排行，開放信息渠道，使消費(fèi)者和支持者做出決定。所以，某種意義上，市場問責(zé)是將政府的問責(zé)機(jī)制嵌入其中，使表現(xiàn)主義進(jìn)一步深入大學(xué)文化中。在現(xiàn)實(shí)情景中，有些院校試圖主動減少對政府撥款的依賴，進(jìn)而希冀擺脫政府控制下的問責(zé)。從理論上講，這是走向相對純粹市場問責(zé)的趨勢，但背后必須面對的一個(gè)問題是：如果院校不參與政府主導(dǎo)的問責(zé)，它將在市場問責(zé)中缺失能夠證明自己聲譽(yù)和實(shí)力的有力證據(jù)和有效工具[10]。

4.學(xué)術(shù)力量在問責(zé)中逐漸消減

盡管認(rèn)證、學(xué)術(shù)審計(jì)和評估等形式的問責(zé)在設(shè)計(jì)向度上，考慮要以學(xué)術(shù)關(guān)懷為重，盡量遠(yuǎn)離政府力量控制和市場力量影響。但客觀來講，這些問責(zé)都是在相對獨(dú)立的外部問責(zé)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)下實(shí)施的，其中，問責(zé)人員相較其他問責(zé)形式趨向于學(xué)術(shù)人員集中，故而伯克的“問責(zé)三角”中相對靠近學(xué)術(shù)關(guān)懷一角。但同時(shí)，這并不意味著大學(xué)中的學(xué)術(shù)人員和教師都可以充分參與到問責(zé)制度的設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中，對于普通的大學(xué)教師來說，這種問責(zé)形式也是一種剛性外部驅(qū)動。也就是：真正的教師學(xué)術(shù)團(tuán)體在大學(xué)的自治與專業(yè)問責(zé)中能夠發(fā)揮力量的空間仍然是有限的。相比之下，績效預(yù)算、績效撥款與績效報(bào)告等政府力量主導(dǎo)的問責(zé)中，以及市場力量為主的問責(zé)形式中，專業(yè)問責(zé)生存空間更小。

從深層次上講，問責(zé)反映的是新自由主義氛圍下高等教育市場化變革中的管理邏輯，造成了與傳統(tǒng)學(xué)術(shù)團(tuán)體自治文化對沖的結(jié)果,是對知識在大學(xué)里存在和享有至上地位合理性的挑戰(zhàn)[11-12]。這種審計(jì)文化體現(xiàn)了新自由主義改革下管與治的矛盾：一方面這種改革建立在企業(yè)主義和對政府角色消減的基礎(chǔ)上；另一方面問責(zé)與審計(jì)的實(shí)施又更大程度上要依賴政府的參與[13-14]。審計(jì)文化作為新公共管理大趨勢中的一個(gè)部分，是包括市場化、績效管理、排行榜、強(qiáng)調(diào)預(yù)算和目標(biāo)達(dá)成的一系列價(jià)值、思想和實(shí)踐的集合體，旨在改革公共服務(wù)組織的管理狀況，并且被世界范圍內(nèi)的政府當(dāng)局廣泛吸收、采納和再三強(qiáng)調(diào)[15-18]。

政府的政策制定者和問責(zé)機(jī)構(gòu)緊緊掌控著質(zhì)量話語權(quán)，直接或間接地決定著大學(xué)撥款。質(zhì)量話語強(qiáng)調(diào)的是承擔(dān)責(zé)任、自我提升和自我反思性[19]。它要求大學(xué)管理者和學(xué)術(shù)人員，按照質(zhì)量評估和裁決人員所理解和看重的價(jià)值和內(nèi)容來表現(xiàn)自己，這種強(qiáng)制力量下學(xué)術(shù)人員的表現(xiàn)稱為是“偽反思性”(counterfeit reflexivity)。這種失真的評估會導(dǎo)致學(xué)術(shù)工作和關(guān)系的異化以及工作的不滿意度。當(dāng)前所謂的質(zhì)量保障體系毀壞和弱化了傳統(tǒng)學(xué)術(shù)群體邊界，取而代之的是網(wǎng)化管理。對于大學(xué)教師來講，學(xué)術(shù)自由是國際范圍內(nèi)廣泛認(rèn)定且毋庸置疑的權(quán)利，無論何時(shí)或如何遭遇挑戰(zhàn)都應(yīng)該保護(hù)這種核心價(jià)值。探索學(xué)術(shù)自由問題，其中一個(gè)重要議題就是要檢視政府對大學(xué)的實(shí)質(zhì)性自主和程序性自主有否或是如何介入的。其中，是否能夠真正得到自主有三個(gè)關(guān)鍵考察點(diǎn)，分別是：大學(xué)是否有自由選擇教師和學(xué)生以及決定他們在大學(xué)工作學(xué)習(xí)的環(huán)境條件；大學(xué)是否可以決定課程內(nèi)容和學(xué)位標(biāo)準(zhǔn)；大學(xué)能否自己自主分配資金[20]。缺失了任何一方面都不能認(rèn)定大學(xué)充分地享有了自主，學(xué)術(shù)自由也無法得到保障。

四、結(jié)　　語

隨著問責(zé)制度的不斷發(fā)展，新的理念和方式也不斷出現(xiàn)。但總的來說，目前呈現(xiàn)出三方面的趨勢。第一是問責(zé)制度中持續(xù)增加的政府力量。不論哪個(gè)國家，政府都是高等教育問責(zé)中的關(guān)鍵角色，也就是說主導(dǎo)的問責(zé)類型還是外部問責(zé)或上行問責(zé)。盡管在某些高等教育體系中，內(nèi)部問責(zé)一直存在，但其并不是組織問責(zé)的有效形式和手段。譬如，美國為了回應(yīng)學(xué)生和家長利益而組織的全國學(xué)生參與度調(diào)查，但實(shí)質(zhì)上，學(xué)生和家長對這些調(diào)查結(jié)果信息并沒有太大興趣，該結(jié)果對大學(xué)利益也沒有實(shí)質(zhì)上影響，因此，大學(xué)也不會過多重視這項(xiàng)調(diào)查。即使有一些國家的民間進(jìn)行的大學(xué)排行產(chǎn)生了較大影響，但仍然不能否定政府在問責(zé)中的重要地位。第二是出現(xiàn)了一些專門負(fù)責(zé)問責(zé)和信息發(fā)布的機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)大都是在政府授意下成立的，所以其發(fā)布的信息大都也是由政府層面決定的，為的是給學(xué)生、家長和雇主選擇時(shí)提供信息參考，同時(shí)進(jìn)一步規(guī)避大學(xué)不合理的行為或行動導(dǎo)向。第三是在大部分國家，問責(zé)都與質(zhì)量保障進(jìn)程聯(lián)系在一起，質(zhì)量保障與院校評估被認(rèn)為是問責(zé)的目的與手段。

一般對問責(zé)機(jī)制進(jìn)行評估要從四個(gè)方面著手，分別是：相關(guān)性，判斷的公正性，反饋和對話的可能性，激發(fā)信任的能力。相關(guān)性是指問責(zé)所提供的信息和目標(biāo)受眾的相關(guān)程度。一方面，目標(biāo)受眾需求的信息多元多面，標(biāo)準(zhǔn)化的問責(zé)結(jié)果難以滿足此需求；另一方面大多數(shù)問責(zé)體系在設(shè)計(jì)時(shí)就沒有將這些目標(biāo)受眾主體包含在內(nèi)，因此，他們的訴求都是通過間接傳遞的，而非親自直接通過問責(zé)體系進(jìn)行表達(dá)。判斷的公正性是考察問責(zé)主體及其問責(zé)方式的合理性，不論是政府主導(dǎo)還是市場導(dǎo)向的問責(zé)，都不同程度地呈現(xiàn)出片面性和局限性。反饋和對話就是問責(zé)主體能否與院校、教師以及學(xué)生形成有效且平等的對話機(jī)制，而非處于權(quán)威強(qiáng)迫和失衡互動中。信任的構(gòu)建本是高等教育問責(zé)的一個(gè)出發(fā)點(diǎn)，目的就是希望通過信息的公開和發(fā)布使大學(xué)和學(xué)術(shù)重歸公眾信任中，但就諸多問責(zé)形式發(fā)展與演進(jìn)來看，這一目的達(dá)成尚有困難。

其實(shí)，不論是哪種問責(zé)方式，都有三個(gè)要素會影響到大學(xué)的回應(yīng)。第一種是獎(jiǎng)懲的力度。獎(jiǎng)懲關(guān)系到大學(xué)的財(cái)政獲得、聲望、大眾印象感知等，懲罰力度可以激發(fā)大學(xué)的高度關(guān)注。第二種是關(guān)系到獎(jiǎng)懲如何分配的評估方法，意即在什么條件下會得到獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。如果評估方法的力量顯著，意味著該套體系數(shù)據(jù)良好、規(guī)范清晰且相對可信；反之，會導(dǎo)致對結(jié)果解釋的多樣性，進(jìn)而失去評估方法的權(quán)威性。第三種是與大學(xué)院校和目標(biāo)的一致性。如果問責(zé)目標(biāo)以及獎(jiǎng)懲方法符合學(xué)術(shù)領(lǐng)域深層次的價(jià)值和操守，那么問責(zé)就達(dá)到了積極的效果，反之會得到大學(xué)的抵觸而產(chǎn)生消極效應(yīng)。因此，在當(dāng)前高等教育問責(zé)制度不斷演進(jìn)的過程中，基于學(xué)術(shù)力量、政府力量和市場力量在“問責(zé)三角”中出現(xiàn)的沖突、緊張和調(diào)和，在以切實(shí)提升大學(xué)內(nèi)涵發(fā)展和質(zhì)量提升的目標(biāo)下，問責(zé)制度的強(qiáng)制性力度和量化特質(zhì)正在逐步消減，不斷遵循大學(xué)的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律，尋求學(xué)術(shù)人員對問責(zé)制度設(shè)計(jì)的參與與理解，同時(shí)不斷使問責(zé)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府外，加強(qiáng)社會監(jiān)督和專業(yè)力量治理已經(jīng)成為國際趨勢。

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10.3963/j.issn.1672-8742.2016.02.010

教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“創(chuàng)建世界一流大學(xué)政策的國際比較研究”(13JJD880001)

宋佳(1989-)，女，山西長治人，博士研究生，研究方向?yàn)楦叩冉逃芾砼c政策。

G649.21

A

1672-8742(2016)02-0072-10

2015-11-20；編輯：榮翠紅)