王祎?黃婧美

美國(guó)國(guó)家公園已有百年的歷史，現(xiàn)已建立較為完善的管理體系。美國(guó)國(guó)家公園的管理體系和制度，對(duì)我國(guó)國(guó)家公園體系的建立具有重要意義。

國(guó)家公園最早起源于美國(guó)，美國(guó)的國(guó)家公園體系是目前規(guī)模最大，制度建立最先，最完善的，對(duì)我國(guó)具有重要的借鑒意義。

一、美國(guó)國(guó)家公園的管理制度和原則

（一）管理制度集中統(tǒng)一

美國(guó)已經(jīng)形成完善的國(guó)家管理體系，內(nèi)務(wù)部下設(shè)包括國(guó)家公園管理局在內(nèi)的8個(gè)國(guó)家局。美國(guó)國(guó)家公園管理局下轄10個(gè)轄區(qū)地方管理局，其一個(gè)巡護(hù)員培訓(xùn)中心，一個(gè)解說(shuō)規(guī)劃中心，一個(gè)規(guī)劃中心，形成了完整的管理框架。國(guó)家公園管理局不受地方行政權(quán)力的干涉，由國(guó)家內(nèi)務(wù)部直屬管轄，保證了管轄權(quán)唯一性和排他性。

（二）完備的管理原則

保護(hù)原則。自然保護(hù)和公眾娛樂(lè)是國(guó)家公園設(shè)立的兩個(gè)根本目的。自然保護(hù)居于首位，其次是公眾游覽。以達(dá)到協(xié)調(diào)保護(hù)與游覽之間的矛盾的目的，美國(guó)國(guó)家管理局在總結(jié)了以往的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上出臺(tái)四項(xiàng)方案。

1、為了避免修建道路時(shí)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成影響，盡量采取各種綜合設(shè)計(jì)，以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主，開發(fā)建設(shè)為其次，如美國(guó)佛羅里達(dá)州興建動(dòng)物跨越道。

2、不允許建娛樂(lè)設(shè)施和索道

這也是為了更好地保護(hù)自然和生態(tài)，避免因大規(guī)模開發(fā)而造成的生態(tài)破壞。

3、嚴(yán)格控制游客數(shù)量

美國(guó)國(guó)家公園不僅對(duì)游客的總數(shù)進(jìn)行控制，而且對(duì)游客進(jìn)行分流管理，完全將游客控制在環(huán)境容量下。采取分區(qū)管理的方式，合理有效地控制對(duì)游客進(jìn)入數(shù)量進(jìn)行控制。

4、分離經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)，實(shí)行政企分開經(jīng)營(yíng)模式

國(guó)家公園管理局作為非盈利組織更多地將注意力放在自然環(huán)境和文化遺產(chǎn)的保護(hù)上，也有利于其對(duì)商家進(jìn)行監(jiān)督與管理，對(duì)國(guó)家公園進(jìn)行更好地保護(hù)。

二、美國(guó)國(guó)家公園管理與中國(guó)對(duì)比

（一）經(jīng)營(yíng)管理上存在差異

美國(guó)國(guó)家公園的管理人員由總局任命和調(diào)配，工作人員由固定人員、臨時(shí)人員和志愿者組成。采取聘請(qǐng)臨時(shí)工作人員和招募志愿者的方式滿足景區(qū)旺季的需求。工作人員要求專業(yè)相關(guān)本科以上學(xué)歷，所有工作人員包括管理層和基層上崗前都要進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn)；經(jīng)費(fèi)的來(lái)源主要是國(guó)會(huì)撥款，少部分來(lái)源于門票。

我國(guó)國(guó)家公園目前專業(yè)人員匱乏，人事機(jī)制相對(duì)落后，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。一些景區(qū)重視基層服務(wù)人員和導(dǎo)游專業(yè)技能的培訓(xùn)而忽略管理層人員專業(yè)素質(zhì)的提高；門票、餐飲、開發(fā)自費(fèi)旅游項(xiàng)目為我國(guó)國(guó)家公園經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，政府撥款則占較少部分，此制度導(dǎo)致了部分景區(qū)開發(fā)利用混亂。

（二）開發(fā)與保護(hù)上的差異

美國(guó)國(guó)家公園內(nèi)除了必要的基礎(chǔ)設(shè)施和資源保護(hù)設(shè)施外，一律不允許建設(shè)其余的開發(fā)項(xiàng)目，不允許進(jìn)行任何大規(guī)模開發(fā)。在開發(fā)過(guò)程中，堅(jiān)持保護(hù)在首位，開發(fā)位于其次。

中國(guó)國(guó)家公園的開發(fā)只重視眼前的經(jīng)濟(jì)利益，過(guò)度重視開發(fā)，而忽略了對(duì)資源以及生態(tài)的保護(hù)。例如大規(guī)模無(wú)限制的游客進(jìn)入對(duì)一些旅游景區(qū)造成了嚴(yán)重破壞。

三、美國(guó)國(guó)家公園管理對(duì)中國(guó)的啟示

（一）進(jìn)行統(tǒng)一集中的管理模式和高效的管理體制的建立

我國(guó)國(guó)家公園開始發(fā)展，但與之對(duì)應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)卻不盡完善。許多景區(qū)雖由國(guó)務(wù)院審定，卻由建設(shè)、林業(yè)、文物、環(huán)保等多個(gè)部門進(jìn)行多方面管理，管理職權(quán)混亂。因此應(yīng)建立高度集中的獨(dú)立管理體制，實(shí)行統(tǒng)一管理，由國(guó)務(wù)院直接產(chǎn)生、負(fù)責(zé)景區(qū)的管理、規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)，形成獨(dú)立的管理系統(tǒng)，整個(gè)管理系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)由國(guó)家統(tǒng)一撥款，不受任何地方機(jī)構(gòu)限制。

景區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)與管理權(quán)的分離。權(quán)責(zé)主體進(jìn)一步明確，有利于景區(qū)資源的合理開發(fā)，更好地協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)之間的關(guān)系。將盈利項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)， 以資源保護(hù)為先，同時(shí)保證景區(qū)管理機(jī)構(gòu)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，將景區(qū)保護(hù)放在首位，使得景區(qū)得以可持續(xù)發(fā)展。

（二）合理平衡景區(qū)的保護(hù)與開發(fā)，堅(jiān)持保護(hù)為首要原則

堅(jiān)持保護(hù)為首原則，最重要的是堅(jiān)持政府對(duì)門票的專營(yíng)。政府實(shí)行對(duì)門票的專營(yíng)保護(hù)了國(guó)家公園的國(guó)有性質(zhì)，避免了為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益而進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重破壞。門票價(jià)格由中央政府定價(jià)，避免地方行政部門將收入作為地方經(jīng)濟(jì)收入的組成部分而對(duì)景區(qū)進(jìn)行過(guò)度開發(fā)

（三）實(shí)行專業(yè)景區(qū)規(guī)劃，健全法律規(guī)章制度

根據(jù)國(guó)家公園自身實(shí)際情況，請(qǐng)專業(yè)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)對(duì)景區(qū)進(jìn)行合理規(guī)劃。要協(xié)調(diào)相應(yīng)的利益相關(guān)主體，鼓勵(lì)居民參與對(duì)景區(qū)環(huán)境影響不大或具有促進(jìn)作用的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁└嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，提升當(dāng)?shù)鼐用竦纳钏脚c幸福指數(shù)，人們更注重環(huán)境的保護(hù)以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，從而形成良性循環(huán)。

隨著經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)的發(fā)展，我國(guó)關(guān)于國(guó)家公園的主要法律條文出現(xiàn)了許多不合理等地方，需要修改和完善，為制裁國(guó)家公園在開發(fā)和建設(shè)中的違規(guī)行為提供法律依據(jù)。同時(shí)還需要接受公眾監(jiān)督。及時(shí)征詢公眾意見，提高公眾的參與度和監(jiān)督力度。

（作者單位：延邊大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）