浙江省發(fā)展和改革委員會課題組

建立健全PPP建設(shè)模式下政府投資項目監(jiān)管體制

浙江省發(fā)展和改革委員會課題組

立足浙江實際情況，建立監(jiān)管主體緊密聯(lián)動、監(jiān)管方式科學(xué)高效、監(jiān)管重點明確突出、監(jiān)管依據(jù)科學(xué)規(guī)范，符合浙江省情、與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的PPP項目監(jiān)管體制

PPP建設(shè)模式即政府和社會資本合作模式，是政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。當(dāng)前，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣PPP模式，已經(jīng)成為轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經(jīng)濟新增長點的重要改革舉措。在PPP建設(shè)模式下，政府的角色從公共產(chǎn)品的直接“提供者”轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣Y本的“合作者”以及項目的“監(jiān)管者”，對政府提高項目管理水平提出了新的更高要求。

浙江基本情況

（一）浙江省PPP項目起步較早，發(fā)展情況較好

浙江省PPP項目起步較早。2014年12月，浙江省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于切實做好鼓勵社會資本參與建設(shè)運營示范項目工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2014〕153號），發(fā)布浙江省70個社會資本參與建設(shè)運營的示范項目。2015年4月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，浙江省27個PPP項目入選PPP項目庫；同年7月，浙江省發(fā)改委《關(guān)于發(fā)布我省2015年政府與社會資本合作項目（第一批）的通知》（浙發(fā)改投資〔2015〕407號），發(fā)布了全省首批115個PPP項目（不含寧波，且項目涵蓋國家發(fā)布的PPP項目和浙江省的示范項目）。具體來看，項目呈現(xiàn)以下特征：

項目覆蓋多領(lǐng)域。浙江省PPP項目涵蓋公共服務(wù)、交通、市政、農(nóng)業(yè)水利、能源、生態(tài)環(huán)境等多個領(lǐng)域，覆蓋范圍較寬。

項目實現(xiàn)地市全覆蓋。除寧波外，10個地市均有PPP建設(shè)項目。其中，溫州、衢州和湖州的PPP項目個數(shù)位居前三，三地合計項目數(shù)占全省的50%。

運作模式以BOT和BOO為主。采用BOT模式的項目占30.43%，采用BOO模式的占26.09%。需要指出的是，目前仍有17.39%的項目在擬采用的PPP運作模式上仍不清晰。

引入社會資本占項目總投資近四成。全省PPP項目總投資4217.42億元,其中82個項目擬引入社會資本額已初步明確，總計為1597.95億元，占全部項目總投資的比例為37.89%。

（二）監(jiān)管工作基礎(chǔ)良好，適應(yīng)PPP模式的項目監(jiān)管體制亟待建立健全

浙江省政府投資項目監(jiān)管情況較好，為建立健全PPP建設(shè)模式下政府投資項目監(jiān)管體制奠定了良好基礎(chǔ)。

建章立制工作不斷推進。近年來，浙江省在原有規(guī)章制度基礎(chǔ)上，先后修訂出臺了一系列涉及政府投資、項目管理相關(guān)的地方性法規(guī)和政府規(guī)章，涵蓋重點建設(shè)項目管理、招標(biāo)投標(biāo)、代建制、政府投資項目預(yù)算管理、重大項目稽察等領(lǐng)域，為規(guī)范和完善PPP項目監(jiān)管奠定了良好基礎(chǔ)。

監(jiān)管工作不斷深入。一方面政府投資項目的管理更加規(guī)范，程序制度更加到位，逐步建立了項目儲備庫，推行了非經(jīng)營性項目的代建制。另一方面對政府投資項目的監(jiān)督更加有力，以政府監(jiān)察、投資項目審計、重大項目稽察等為主的監(jiān)督工作不斷深入，中央預(yù)算內(nèi)投資項目監(jiān)管、工程領(lǐng)域突出問題治理和常規(guī)的項目監(jiān)督檢查已成監(jiān)管的主要方式。

監(jiān)管信息化水平國內(nèi)領(lǐng)先。浙江省已建立了浙江省投資項目管理信息系統(tǒng)，開發(fā)建設(shè)了浙江省中央投資項目稽察監(jiān)管信息系統(tǒng)，在項目監(jiān)管信息系統(tǒng)建設(shè)上走在了全國前列。

監(jiān)管機構(gòu)逐步健全。以稽察為例，目前全省及11個設(shè)區(qū)市和義烏市已基本建立了稽察監(jiān)管機構(gòu)，落實了職能、人員、經(jīng)費。此外，浙江省多個縣（市）、區(qū)也已經(jīng)或正在設(shè)立獨立的稽察監(jiān)管機構(gòu)，配備專職稽察監(jiān)管人員。

同時，也應(yīng)看到，對PPP項目監(jiān)管仍存在不少問題：

法律法規(guī)體系不健全。目前，從浙江省層面來看，PPP項目監(jiān)管法規(guī)相對滯后，對PPP項目的監(jiān)管仍缺乏明確可操作的規(guī)定依據(jù)。PPP專項調(diào)查表明，54.9%的企業(yè)認為當(dāng)前缺乏完善的配套政策支持、46%的企業(yè)將“完善PPP相關(guān)立法及配套政策”作為當(dāng)前最為迫切的政策訴求。

監(jiān)管體制有待進一步理順。一方面，監(jiān)管主體多元，監(jiān)管工作中多部門聯(lián)動聯(lián)合監(jiān)管機制尚未形成，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管缺位并存。另一方面，政府投資項目監(jiān)管主要以內(nèi)部監(jiān)管為主，同體監(jiān)管現(xiàn)象較為嚴(yán)重，除審計和監(jiān)察等部門外，其他監(jiān)管機構(gòu)多為內(nèi)設(shè)機構(gòu)，獨立性不強。

監(jiān)管手段相對落后。目前，對PPP項目監(jiān)管仍以現(xiàn)場審核、實地勘察等傳統(tǒng)方式為主，亟需利用信息化手段提高PPP項目監(jiān)管水平。調(diào)查顯示，30.6%的企業(yè)要求“推動信息平臺建設(shè)”。

監(jiān)管重點不夠突出。目前，浙江省對PPP項目的監(jiān)管仍參照一般政府投資項目監(jiān)管內(nèi)容進行相應(yīng)監(jiān)管，仍把監(jiān)管重點放在前期審批、“四制”、“四控”、資金財務(wù)管理和檔案管理等方面，尚未根據(jù)PPP項目特點開展有針對性的監(jiān)管。

社會監(jiān)督參與度不高。目前，社會公眾對PPP項目相關(guān)情況的知曉度不高，PPP項目對社會公眾信息公開力度較小，信息公開渠道有待建設(shè)，缺乏代表社會公眾利益的第三方機構(gòu)，社會公眾對公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量和價格等利益訴求，缺乏溝通和響應(yīng)渠道。

監(jiān)管理論基礎(chǔ)

項目監(jiān)管是監(jiān)管主體對項目參與主體在項目推進中有關(guān)情況實施監(jiān)管，參與PPP項目的政府部門、私營部門和承包單位均為項目參與主體。根據(jù)博弈理論分析，降低項目參與主體違規(guī)概率需要多管齊下：

加大項目監(jiān)管力度。通過建設(shè)信息化監(jiān)管系統(tǒng)，實現(xiàn)項目全覆蓋、監(jiān)管全過程，提高項目參與主體被監(jiān)管概率。

降低政策執(zhí)行成本。完善監(jiān)管規(guī)章制度，并通過建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)等制度，有效降低項目參與主體了解和執(zhí)行監(jiān)管政策的成本。

提升違規(guī)懲戒力度?？赏ㄟ^監(jiān)管結(jié)果的廣泛應(yīng)用，實現(xiàn)聯(lián)合獎懲，提高違規(guī)處罰力度。

國外監(jiān)管啟示

國外PPP項目發(fā)展起步較早，在項目監(jiān)管上積累了一定經(jīng)驗，通過對英國、美國、新加坡等典型國家項目監(jiān)管做法，得出以下經(jīng)驗啟示：

完善的法律法規(guī)是有效監(jiān)管的根本依據(jù)。發(fā)達國家制定了健全的法律法規(guī)，用以明確監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)、權(quán)利、監(jiān)管內(nèi)容和方式等，對項目實施依法監(jiān)管，確保監(jiān)管的合法合規(guī)性。

科學(xué)的監(jiān)管架構(gòu)是有效監(jiān)管的重要保證。各國均根據(jù)本國實際建立了適應(yīng)本國國情的監(jiān)管組織架構(gòu)，以整合監(jiān)管力量，形成監(jiān)管合力，保障監(jiān)管效率。

獨立的監(jiān)管機構(gòu)是有效監(jiān)管的基本前提。只有監(jiān)管機構(gòu)獨立于項目各方參與主體，才能對項目實施公平公正的有效監(jiān)管。

社會力量參與是有效監(jiān)管的重要支撐。公共項目建設(shè)關(guān)乎社會公眾的切身利益，在監(jiān)管中，需要發(fā)揮社會公眾的監(jiān)督作用。同時，監(jiān)管內(nèi)容涉及經(jīng)濟、法律、財務(wù)、工程技術(shù)和管理等多方面知識，需要依托相關(guān)社會機構(gòu)專業(yè)技術(shù)知識的智力支撐。

重點任務(wù)舉措

要遵循依法監(jiān)管、聯(lián)合監(jiān)管、創(chuàng)新監(jiān)管、科學(xué)監(jiān)管的原則，加快政府職能轉(zhuǎn)變，堅持體制機制創(chuàng)新，立足浙江省實際情況，建立起監(jiān)管主體緊密聯(lián)動、監(jiān)管方式科學(xué)高效、監(jiān)管重點明確突出、監(jiān)管依據(jù)科學(xué)規(guī)范，符合浙江省情、與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的PPP項目監(jiān)管體制。

（一）整合“政府+社會”力量，完善監(jiān)管組織架構(gòu)

整合政府監(jiān)管力量，健全社會監(jiān)督體系，建立政府監(jiān)管為主、社會監(jiān)督為輔的PPP項目監(jiān)管組織架構(gòu)。

整合政府監(jiān)管力量。建立省級發(fā)改部門總牽頭、財政和審計部門配合、相關(guān)主管部門各司其職的監(jiān)管組織架構(gòu)，并通過納入全省地方性法規(guī)等途徑明確落實。同時，按照監(jiān)管需求導(dǎo)向，參考軍隊日常海陸空獨立管理，戰(zhàn)時統(tǒng)一指揮、協(xié)同作戰(zhàn)的運作管理模式，積極探索多部門根據(jù)監(jiān)管業(yè)務(wù)需求建立聯(lián)合聯(lián)動監(jiān)管機制，形成縱橫聯(lián)動、協(xié)同監(jiān)管的組織架構(gòu)。

加強監(jiān)管部門橫向聯(lián)動。加快推進由發(fā)改部門牽頭，多部門聯(lián)動PPP中心建設(shè)，形成發(fā)改與財政、審計等相關(guān)監(jiān)管部門以及規(guī)劃、國土、環(huán)保、交通、水利等相關(guān)主管部門密切合作機制，各部門各司其職，形成監(jiān)管合力。

加強監(jiān)管力量縱向聯(lián)動。發(fā)揮好省市縣三級PPP中心的監(jiān)管作用，省級監(jiān)管以檢查重大項目、揭露問題為主，市和縣級監(jiān)管以落實項目問題整改、規(guī)范中小型項目管理為主，形成上下聯(lián)動的整體合力。同時，PPP中心各組成部門內(nèi)部要做到“無縫銜接”、有機組織，以實現(xiàn)更加有效的協(xié)同監(jiān)管。

健全社會監(jiān)督體系。發(fā)揮好社會中介服務(wù)機構(gòu)和專家學(xué)者的專業(yè)支撐作用和社會公眾的監(jiān)督作用。

建立PPP項目監(jiān)管專家?guī)?。選擇有一定資質(zhì)水平的工程咨詢、審計、會計、造價等中介服務(wù)機構(gòu)和項目監(jiān)管領(lǐng)域資深專家學(xué)者納入監(jiān)管專家?guī)?，在PPP項目監(jiān)管中充分發(fā)揮社會專業(yè)機構(gòu)和專家學(xué)者作用。

加大信息公開力度。擴大PPP項目信息披露，實現(xiàn)PPP項目建設(shè)、監(jiān)管的公開透明，保障社會公眾對PPP項目知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

暢通社會公眾信息反饋渠道。建立公眾評價、投訴、建議網(wǎng)絡(luò)平臺，可選擇在浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)、監(jiān)管部門網(wǎng)站、浙江省主流媒體的門戶網(wǎng)站上建立專題互動平臺。鼓勵和支持社會公眾向監(jiān)管部門投訴或向PPP項目參與主體提出意見建議。

（二）建立“平臺+機制”模式，創(chuàng)新項目監(jiān)管方式

建立PPP項目信息化監(jiān)管系統(tǒng)，創(chuàng)新PPP項目監(jiān)管機制，形成PPP項目監(jiān)管“平臺+機制”的監(jiān)管體系。

建立信息化監(jiān)管系統(tǒng)。由省級發(fā)改部門牽頭，建立能夠反映PPP項目相關(guān)情況的專題平臺。平臺架構(gòu)初步設(shè)想見下圖：

圖 PPP項目信息化監(jiān)管平臺架構(gòu)圖

監(jiān)管信息系統(tǒng)的建設(shè)，要重點突出“建設(shè)”和“應(yīng)用”兩大主題。

要突出共建共享。如在項目儲備階段，重點采集項目基本信息。在項目準(zhǔn)入階段，重點整合發(fā)改部門在項目審批、核準(zhǔn)和備案、環(huán)保部門在項目環(huán)評、規(guī)劃部門在項目選址、國土部門在項目用地等項目信息。在項目建設(shè)階段，重點采集建設(shè)單位的項目建設(shè)信息。在項目運營階段，重點采集項目運營信息及第三方出具的后評價信息。

保證數(shù)據(jù)報送質(zhì)量。制定信息數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，完善信息報送考核督查制度，確保項目主體將項目基本信息、節(jié)點信息、季度信息及時報送，并建立信息定期通報制度，建立健全數(shù)據(jù)報送長效機制。

加強數(shù)據(jù)挖掘和分析。不斷研發(fā)和優(yōu)化統(tǒng)計分析、監(jiān)測預(yù)警、評估評價等監(jiān)管服務(wù)功能，夯實應(yīng)用基礎(chǔ)。基于項目信息定期或不定期開展數(shù)據(jù)挖掘分析，提升項目監(jiān)管和服務(wù)能力。

創(chuàng)新監(jiān)管機制。建立業(yè)務(wù)培訓(xùn)機制，加強對項目參與主體相關(guān)人員的培訓(xùn)。同時，加強對監(jiān)管部門工作人員的培訓(xùn)，重點是組織實施監(jiān)管部門人員初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、在職崗位培訓(xùn)和專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)等各類培訓(xùn)。

建立多主體、全流程監(jiān)管機制。建立多主體聯(lián)合監(jiān)管機制，由省級發(fā)改部門聯(lián)合有關(guān)部門，對PPP項目參與主體進行全方位監(jiān)管。建立事前、事中、事后全流程監(jiān)管機制，重點是建立PPP項目定期監(jiān)測分析和績效評價制度，委托社會第三方機構(gòu)進行定期監(jiān)測，開展項目中期評估、后評價。

建立聯(lián)合獎懲機制。堅持正向激勵和反向倒逼并重，將項目監(jiān)管結(jié)果與獎勵補貼政策掛鉤，同時，建立跨部門、跨地區(qū)的聯(lián)合懲戒辦法，推動形成行政、市場、行業(yè)、司法四方聯(lián)動的約束和懲戒機制。創(chuàng)新建立項目參與主體信用承諾制度，要求項目參與主體向社會作出公開承諾，違法失信信息納入全省信用平臺。加大公開曝光力度，建立項目失信“黑名單”，增加失信者“立身”難度和成本。

（三）明確分類監(jiān)管重點，提高監(jiān)管針對性

明確監(jiān)管重點。根據(jù)PPP項目的全生命周期，明確項目不同階段監(jiān)管重點。其中，項目準(zhǔn)入階段監(jiān)管重點是項目審批環(huán)節(jié)、項目招投標(biāo)環(huán)節(jié)、項目設(shè)計和項目開工條件等內(nèi)容。項目建設(shè)階段監(jiān)管重點是工程進度監(jiān)管、質(zhì)量控制監(jiān)管、建設(shè)成本監(jiān)管、安全監(jiān)管等內(nèi)容。項目運營階段監(jiān)管重點是成本和價格監(jiān)管、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、基礎(chǔ)設(shè)施維護監(jiān)管以及項目后評價等方面。項目移交階段監(jiān)管重點是項目的產(chǎn)權(quán)監(jiān)督和合同執(zhí)行情況的監(jiān)督，以及對項目移交時項目的整體評估。

建立分類監(jiān)管模式。根據(jù)PPP項目運作模式，建立不同PPP模式分類監(jiān)管模式，提升監(jiān)管工作的針對性。其中，外包類PPP項目的監(jiān)管，要以產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管等為重點。特許經(jīng)營類PPP項目的監(jiān)管，要以招投標(biāo)監(jiān)管、成本價格監(jiān)管、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、移交條件及程序監(jiān)管等內(nèi)容為重點，具體包括對特許經(jīng)營合同體系合法合規(guī)情況、特許經(jīng)營期價格調(diào)控程序和方法、服務(wù)質(zhì)量以及產(chǎn)權(quán)移交程序和內(nèi)容合法合規(guī)性等內(nèi)容的監(jiān)管。私有化類PPP項目的監(jiān)管，重點要放在招投標(biāo)監(jiān)管、產(chǎn)品和服務(wù)價格及質(zhì)量的監(jiān)管。

（四）健全監(jiān)管法規(guī)體系和信用建設(shè)，優(yōu)化項目監(jiān)管環(huán)境

修訂《浙江省政府投資項目管理辦法》?！墩憬≌顿Y項目管理辦法》（省政府令2005年第185號）是浙江省規(guī)范政府投資項目管理的基本依據(jù)，自2005年3月1日起實施，部分內(nèi)容已相對滯后，在政府投資項目監(jiān)管中不適應(yīng)性已初步顯現(xiàn)，尤其是對PPP新模式情況的適應(yīng)性已明顯不足。建議盡快將PPP模式下政府投資項目監(jiān)管納入管理辦法，確保對PPP項目的監(jiān)管有規(guī)章依據(jù)。

加快地方性法規(guī)制定。由發(fā)改部門牽頭，聯(lián)合財政、審計等相關(guān)部門，共同謀劃制定浙江省PPP監(jiān)管地方性法規(guī)。以填補浙江省政府和社會資本合作領(lǐng)域立法空白為目標(biāo)，著力解決政府和社會資本合作項目運作與現(xiàn)行法律之間的銜接協(xié)調(diào)問題，規(guī)范政府和社會資本的職責(zé)權(quán)利關(guān)系，明確政府相關(guān)部門的監(jiān)督管理責(zé)任，為PPP模式健康發(fā)展提供良好的法律環(huán)境和穩(wěn)定的政策預(yù)期。

加強政府部門信用建設(shè)。加強參與PPP項目的政府部門信用建設(shè)，強化信用政府、法制政府建設(shè)，確保政府相關(guān)政策穩(wěn)定性和連續(xù)性，保證政府部門能夠履行合同內(nèi)容、兌現(xiàn)有關(guān)承諾。

課題組組長：夏曉林；成員：王進專王文法王寧江應(yīng)瑛黃孫勇杜偉杰

*本文系浙江省發(fā)改委2015年度重點調(diào)研課題《PPP建設(shè)模式下政府投資項目監(jiān)管體制研究》報告成果，有刪節(jié)。