鄭州市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理指導(dǎo)站　紀(jì)燦離　馬良

關(guān)于合肥嘉興等地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范工作的考察報(bào)告

鄭州市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理指導(dǎo)站紀(jì)燦離馬良

河南省農(nóng)業(yè)廳農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理處

河南省農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理站主辦

為深入貫徹落實(shí)《農(nóng)業(yè)部中央農(nóng)辦國土資源部國家工商總局關(guān)于加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕3號(hào)）文件精神，加強(qiáng)工商資本租賃農(nóng)地規(guī)范管理，健全工商資本租賃農(nóng)地風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，筆者對(duì)安徽合肥、浙江嘉興兩地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范工作進(jìn)行了考察學(xué)習(xí)?，F(xiàn)將考察情況報(bào)告如下：

一、合肥、嘉興農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)防范做法

（一）合肥加強(qiáng)企業(yè)準(zhǔn)入監(jiān)管，經(jīng)營主體全額繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金

2013年，合肥市在全國率先出臺(tái)了《合肥市工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包土地準(zhǔn)入和監(jiān)管制度（試行）》，建立了工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地資質(zhì)準(zhǔn)入制度和風(fēng)險(xiǎn)防控制度，保障工商企業(yè)合法經(jīng)營，維護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)合法收益。

1.建立工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地資質(zhì)準(zhǔn)入制度

一是規(guī)定了工商企業(yè)準(zhǔn)入資質(zhì)。要求租賃農(nóng)戶土地的工商企業(yè)應(yīng)是按國家相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定注冊(cè)登記并具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營能力的組織，且要具備以下條件：企業(yè)組織形式完備；經(jīng)營管理團(tuán)隊(duì)專業(yè)；生產(chǎn)經(jīng)營能力良好，企業(yè)銀行信用等級(jí)在A級(jí)以上。二是嚴(yán)格進(jìn)行資質(zhì)審核。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，在流轉(zhuǎn)合同簽訂前，出讓方可申請(qǐng)所在地農(nóng)村土地承包管理機(jī)構(gòu)組織有關(guān)單位對(duì)企業(yè)（受讓方）的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力情況進(jìn)行審查。

2.建立經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防控制度

一是強(qiáng)化用途監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)規(guī)模流轉(zhuǎn)土地的使用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，積極宣傳、鼓勵(lì)、引導(dǎo)和指導(dǎo)農(nóng)業(yè)投資企業(yè)依法經(jīng)營流轉(zhuǎn)的土地，防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和流轉(zhuǎn)土地“非農(nóng)化”，促進(jìn)投資企業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。對(duì)符合條件的糧食規(guī)模經(jīng)營主體每667m2獎(jiǎng)補(bǔ)100元，連續(xù)獎(jiǎng)補(bǔ)3年。二是實(shí)行租金預(yù)付。企業(yè)（受讓方）自土地流轉(zhuǎn)合同簽訂生效之日起10日內(nèi)，預(yù)付全年土地流轉(zhuǎn)租金，自第2年起，每年年初預(yù)付全年土地流轉(zhuǎn)租金。三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，實(shí)行企業(yè)繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金制度。土地流轉(zhuǎn)面積超過33.33hm2以上的企業(yè)（受讓方），按不低于1個(gè)年度的土地流轉(zhuǎn)租金向鄉(xiāng)鎮(zhèn)三資委托代理中心繳納風(fēng)險(xiǎn)保障金，實(shí)行繳納企業(yè)專戶存儲(chǔ)管理，待流轉(zhuǎn)合同到期后返還本息。當(dāng)企業(yè)（受讓方）無法支付土地租金時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首先使用風(fēng)險(xiǎn)保障金兌現(xiàn)農(nóng)戶租金，不足部分依法追繳到位，以確保土地轉(zhuǎn)出方的利益。

3.取得的成效

通過建立風(fēng)險(xiǎn)工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包地準(zhǔn)入監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范制度，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積33.72萬hm2，流轉(zhuǎn)率達(dá)到57.6%，特色規(guī)模農(nóng)業(yè)面積發(fā)展到20.467萬 hm2。加快了農(nóng)業(yè)先進(jìn)生產(chǎn)要素集聚，建成各類農(nóng)業(yè)園區(qū)296個(gè)，形成年產(chǎn)值超10億元的特色產(chǎn)業(yè)集群。同時(shí)還拓寬了農(nóng)民就業(yè)增收渠道，提升了新農(nóng)村建設(shè)水平，實(shí)施了33個(gè)整村推進(jìn)項(xiàng)目，建成了40個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，惠澤了10萬農(nóng)民。經(jīng)營主體在繳納過風(fēng)險(xiǎn)保障金后，更加注重自己的經(jīng)營，目前經(jīng)營狀況良好，尚未發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)狀況，沒有動(dòng)用過風(fēng)險(xiǎn)保障金進(jìn)行賠付。

（二）嘉興獎(jiǎng)勵(lì)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)較好的村集體，四位一體共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)保障金

嘉興市所轄縣（市）均為省直管縣（市），只接受嘉興市業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)。各縣（市）財(cái)政與嘉興市財(cái)政沒有隸屬關(guān)系，各縣（市）均自行出臺(tái)了財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)的政策措施。近年來，平湖市、海寧市、海鹽縣等地都建立了土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，并且在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制上有自己的做法，并取得了良好的效果。

1.建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度

嘉興市各縣（市）分別獨(dú)立設(shè)立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金，風(fēng)險(xiǎn)保障金實(shí)行分級(jí)管理、分級(jí)核算、滾動(dòng)使用。

風(fēng)險(xiǎn)保障金四位一體共同承擔(dān)，即縣（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金、村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和業(yè)主土地流轉(zhuǎn)保證金四部分組成?？h（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金，由縣（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政分別按上年新增土地流轉(zhuǎn)面積50元/667m2的標(biāo)準(zhǔn)提取，列入縣（市）、鎮(zhèn)（街道）年度財(cái)政預(yù)算。村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金由村集體經(jīng)濟(jì)組織按市財(cái)政土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)助資金30%標(biāo)準(zhǔn)提取。業(yè)主土地流轉(zhuǎn)保證金由經(jīng)營業(yè)主按不少于200 元/667m2的標(biāo)準(zhǔn)向村集體經(jīng)濟(jì)組織交納。

土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金實(shí)行專款專用，不得挪作他用。縣（市）、鎮(zhèn)（街道）兩級(jí)財(cái)政土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助資金實(shí)行專戶管理、分級(jí)管理；村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金和經(jīng)營主體繳納的土地流轉(zhuǎn)保證金由村實(shí)行專項(xiàng)核算，交由鎮(zhèn)（街道）“三資”委托代理服務(wù)中心監(jiān)督管理。

當(dāng)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后，由村集體經(jīng)濟(jì)組織使用風(fēng)險(xiǎn)保障金支付農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用。經(jīng)營過程中無風(fēng)險(xiǎn)的，合同到期后，村集體經(jīng)濟(jì)組織全額歸還經(jīng)營主體所繳納土地流轉(zhuǎn)保證金的本金和利息。

2.建立推行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

嘉興市為促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，確保農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收，不斷探索和完善土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)勵(lì)辦法。先后經(jīng)歷了獎(jiǎng)勵(lì)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶（流出方）、獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)營主體（流入方）、獎(jiǎng)勵(lì)村集體（服務(wù)方）三個(gè)階段。自2013年開始，為鼓勵(lì)村級(jí)組織充分發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中的宣傳引導(dǎo)和服務(wù)作用，對(duì)服務(wù)較好的村級(jí)組織獎(jiǎng)勵(lì)一定的流轉(zhuǎn)服務(wù)費(fèi)，相當(dāng)于政府購買服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)費(fèi)以300元/667m2為基數(shù)，綜合考慮流轉(zhuǎn)用途、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、耕地保護(hù)、流轉(zhuǎn)規(guī)模等因素計(jì)算總額，實(shí)行差別化發(fā)放引導(dǎo)，對(duì)于種植糧食作物、符合產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、保護(hù)耕地有力、整村規(guī)模化流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)金額較高，充分發(fā)揮村級(jí)組織引導(dǎo)及服務(wù)作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，防止土地流轉(zhuǎn)中“非農(nóng)化”“非糧化”傾向發(fā)生。

土地流轉(zhuǎn)服務(wù)費(fèi)由村級(jí)組織作為集體經(jīng)濟(jì)收入進(jìn)行管理。資金到位后，首先提取其中的30%作為土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，不得動(dòng)用，其余部分作為集體收入供日常開支。另外，還在土地流轉(zhuǎn)合同中約定，經(jīng)營主體每年除了支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用外，還要按一定比例向村集體支付設(shè)施使用費(fèi)和流轉(zhuǎn)管理服務(wù)費(fèi)，增加集體收入的同時(shí)，村干部積極主動(dòng)為經(jīng)營主體提供更好的服務(wù)。集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力增強(qiáng)了，反過來又推動(dòng)了水電路等生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善。有的村集體還投資開展設(shè)施農(nóng)業(yè)建設(shè)，建成后作為集體資產(chǎn)對(duì)外出租，取得租賃收入。

3.取得的成效

嘉興各縣（市）通過實(shí)施土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度和農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，對(duì)保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)合法權(quán)益等起到了積極的作用。如海寧市全市土地流轉(zhuǎn)率已經(jīng)達(dá)到了53%，全市有4個(gè)村實(shí)現(xiàn)了整村流轉(zhuǎn)，105個(gè)組實(shí)現(xiàn)了整組流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，增強(qiáng)了糧食生產(chǎn)能力。全市累計(jì)收取土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金102.6萬元，并逐年滾動(dòng)增加，尚未發(fā)生過風(fēng)險(xiǎn)賠付狀況。

二、合肥、嘉興等地存在的一些問題

（一）監(jiān)管制度不完善、制度執(zhí)行有困難

工商資本租賃農(nóng)地的市場準(zhǔn)入及監(jiān)管在合肥等地仍處于起步探索階段，目前的規(guī)定缺乏具體的實(shí)施措施，尚不完善，在實(shí)際工作中處于試行階段，并沒有大范圍的推廣。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)管理服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)問題也是制約各項(xiàng)制度不能及時(shí)全面落實(shí)到位的主要因素。

（二）繳納過高的風(fēng)險(xiǎn)保障金會(huì)加重經(jīng)營主體的負(fù)擔(dān)

合肥市由經(jīng)營主體（流入方）在簽訂流轉(zhuǎn)合同后繳納一年的租金作為風(fēng)險(xiǎn)保障金，同時(shí)在合同簽訂生效10日后預(yù)付全年租金，相當(dāng)于經(jīng)營主體要預(yù)付兩年的租金（應(yīng)與前面表述一致起來）。如經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)66.67hm2土地，流轉(zhuǎn)價(jià)格為每667m2每年1 000元，第一年生產(chǎn)經(jīng)營之前就要墊付資金200萬元。經(jīng)營主體資金壓力較大，成本高，制約了經(jīng)營主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。

（三）風(fēng)險(xiǎn)保障金的監(jiān)管仍需進(jìn)一步規(guī)范

對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)保障金的管理、使用、收益和返還方面，兩地規(guī)定還不完善，只是記在縣（市）、鎮(zhèn)（街道）和村“三資”賬上，雖然強(qiáng)調(diào)了?？顚Ｓ?，但并沒有相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，也沒有規(guī)范有效的保值增值方案，而對(duì)于利息返還也沒有具體規(guī)定。

三、從合肥、嘉興的做法中得到的啟示

（一）建立制度是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管的前提

1.要設(shè)立工商資本準(zhǔn)入門檻，要在組織形式、主營業(yè)務(wù)、現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營管理、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)經(jīng)營能力、企業(yè)盈利履約能力和信用狀況等方面作出詳盡的規(guī)定。

2.要加強(qiáng)資格審查和項(xiàng)目審核，流轉(zhuǎn)土地面積在一定規(guī)模以下的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織資質(zhì)審查和項(xiàng)目審核；流轉(zhuǎn)面積在一定規(guī)模以內(nèi)的由縣（市）區(qū)農(nóng)業(yè)主管部門會(huì)同鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織審查；流轉(zhuǎn)面積一定規(guī)模以上的由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)初審，縣（市）區(qū)預(yù)審后，報(bào)市級(jí)農(nóng)業(yè)行政主管部門審查。

3.加強(qiáng)引導(dǎo)，合理確定租賃期限、價(jià)格和面積規(guī)模，根據(jù)租地面積多少，建立市、縣、鄉(xiāng)分級(jí)備案制度，未經(jīng)備案的，不得享受有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策和各類財(cái)政支持項(xiàng)目。

4.要完善工商資本退出機(jī)制，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府對(duì)改變農(nóng)地用途的工商資本采取強(qiáng)制退出機(jī)制，保障農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，維護(hù)經(jīng)營主體和農(nóng)民的合法權(quán)益。

（二）設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保障金是土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范的有效手段

沒有保證金，風(fēng)險(xiǎn)防范就是一句空話。合肥、嘉興風(fēng)險(xiǎn)防范模式各有利弊，結(jié)合鄭州實(shí)際，建立風(fēng)險(xiǎn)保障金制度既不能過于依賴財(cái)政資金，又不能過重增加企業(yè)的負(fù)擔(dān)，要利于解決經(jīng)營主體的資金困難。經(jīng)營主體可以承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)金，另一部分可由河南省的中原農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司和鄭州市農(nóng)業(yè)投資擔(dān)保公司共同分擔(dān)。例如以風(fēng)險(xiǎn)金投保，在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后由保險(xiǎn)公司賠付，達(dá)到在保障農(nóng)戶出租土地權(quán)益的同時(shí)，不過重地加大經(jīng)營主體和財(cái)政的負(fù)擔(dān)。實(shí)現(xiàn)此設(shè)想，需要農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、投資擔(dān)保、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門和單位溝通協(xié)調(diào)，開辟新的路徑。

（三）加大財(cái)政資金支持，是引導(dǎo)土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的保障

1.要充分認(rèn)識(shí)到村集體在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和村級(jí)各項(xiàng)政策落實(shí)上的重要作用，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，由原來獎(jiǎng)補(bǔ)流入方轉(zhuǎn)向獎(jiǎng)補(bǔ)村集體，以保障村集體運(yùn)行活力。村集體有實(shí)力了，也可投資設(shè)施農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)設(shè)施出租又可增加集體收入，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件也改善了有利于提高村干部及信息員的工作積極性。

2.要對(duì)糧食規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營主體實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)，是防止土地流轉(zhuǎn)“非糧化”和確保糧食總產(chǎn)的必要措施。

3.進(jìn)一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，特別是要進(jìn)一步完善合同標(biāo)準(zhǔn)文本，添加繳納土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保證金等相關(guān)內(nèi)容。