司俊霄 朱堅真

摘 要：改革開放以來，我國法治建設(shè)無論是在理論層面還是在實踐過程中都取得了重大成就，著力推進法治國家、法治政府、法治社會三位一體的法治體系建設(shè)，贏得了廣大人民群眾的支持和擁護。為進一步提高政府治理能力，讓“權(quán)力在陽光下運行”成為現(xiàn)實，應(yīng)構(gòu)建以依法治理為核心，以民主協(xié)商為基礎(chǔ)，以分權(quán)制衡為手段，以為人民服務(wù)為要求的法治政府，從而實現(xiàn)在法治軌道上推進國家治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)。

關(guān) 鍵 詞：法治政府；法治秩序；治理能力現(xiàn)代化

中圖分類號：D922.1 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）07-0043-05

收稿日期：2016-05-08

作者簡介：司俊霄（1992—），男，四川南充人，廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院碩士研究生，研究方向為地方政府管理；朱堅真（1963—），男，湖南雙峰人，廣東海洋大學(xué)副校長兼廣東省級人文社科重點研究基地主任，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向為海洋經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟。

基金項目：本文系2015年廣東海洋大學(xué)“海之帆——啟航計劃”大學(xué)生科技創(chuàng)新重點項目的階段性成果，項目編號：HZFQHJHZXSK2015A02；2016年廣東大學(xué)生科技創(chuàng)新培育專項資金（攀登計劃專項資金）一般項目的階段性成果，項目編號：PDJH2016B0230；廣東海洋大學(xué)研究生教育創(chuàng)新計劃資助項目的階段性成果，項目編號：（201611）。

黨的十五大提出建設(shè)社會主義法治國家的目標(biāo)，十八大首次將“法治政府基本建成”確立為“全面建成小康社會”的重要目標(biāo)之一。黨的十八屆三中全會進一步明確了建設(shè)法治中國的宏偉目標(biāo)，十八屆四中全會強調(diào)堅持依法治國與以德治國相結(jié)合，十八屆五中全會明確提出堅持依法治國原則。可見，法治政府建設(shè)穩(wěn)步推進，“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會管理體系持續(xù)完善。但隨著社會及市場經(jīng)濟的發(fā)展，一系列社會矛盾也隨之出現(xiàn)，社會治理需要進一步完善良性循環(huán)的法治秩序，而政府正是這種秩序的保障者和維護者，因而加快法治政府建設(shè)勢在必行。

一、新時期法治政府建設(shè)的意義

習(xí)近平強調(diào)：“要全面推進依法治國，用法治保障人民權(quán)益、維護社會公平正義、促進國家發(fā)展。讓全面深化改革、全面推進依法治國如鳥之兩翼、車之雙輪，推動全面建成小康社會的目標(biāo)如期實現(xiàn)”。[1]這是對法治政府建設(shè)意義的權(quán)威解讀，也為開展法治政府建設(shè)指明了方向。

（一）優(yōu)化政治生態(tài)環(huán)境

就腐敗而言，從橫向看已經(jīng)成為全世界公認(rèn)的政府之中的“毒瘤”；從縱向看歷朝歷代都或多或少地存在貪污腐敗案件。在市場經(jīng)濟快速發(fā)展的今天，權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易成為腐敗滋生的三大根源。政府部門內(nèi)部利益鏈條盤根錯節(jié)，“塌方式”腐敗時有發(fā)生，腐敗現(xiàn)象的存在對社會發(fā)展產(chǎn)生了極大的負(fù)面影響。所以，加強法治政府建設(shè)可以糾正官場的歪風(fēng)邪氣，有利于營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)環(huán)境。法治政府就是以規(guī)則、制度、程序等手段來約束公務(wù)員的權(quán)力，使其嚴(yán)格遵循辦事程序，減少權(quán)力尋租空間，培養(yǎng)求真務(wù)實的優(yōu)良工作作風(fēng)和營造勤政愛民的政治環(huán)境，這既有利于抵制形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，增強干部隊伍的純潔性和凝聚力，也有利于官場風(fēng)氣的根本轉(zhuǎn)變和增強為人民服務(wù)的意識。

（二）培育法治文化土壤

法治政府是個集合概念，其要求公務(wù)員要廉潔奉公，依法行政；公民要保持對法律的敬畏感，依法行事；整個社會體系遵章守紀(jì)，全民守法、懂法、用法蔚然成風(fēng)。法律是法治政府建設(shè)順利實施的根本保障，具有強制性的特點。法治政府建設(shè)有利于進一步推進法律體系的完善，促進民主政治的實現(xiàn)，推動社會文明進步。而社會倫理道德作為法律的補充，具有維護社會公平正義、教化民眾的功能，也發(fā)揮著補充監(jiān)督的作用。法治政府建設(shè)也需要發(fā)揮道德的軟性約束作用。法治政府建設(shè)可產(chǎn)生巨大的示范效應(yīng)，有利于促進法治文化與公民日常生活相融合，在全社會樹立起法治意識。

（三）促進法治秩序的建立

法治政府建設(shè)的終極價值就是建立起有利于社會可持續(xù)發(fā)展的法治秩序，①使市場在資源配置中起決定性作用。在法治政府建設(shè)中政府能不斷完善其體制機制，不斷提高治理能力，使智慧而有效的治理方式逐漸沿續(xù)下來，最終得到全社會的認(rèn)可，且以法律的形式固化為公民共同遵守的法治秩序。法治政府建設(shè)，一是可以實現(xiàn)政府權(quán)力的“瘦身”，走出機構(gòu)改革“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈，實現(xiàn)現(xiàn)代化治理；二是以制度管權(quán)、管事、管人，充分體現(xiàn)理性、嚴(yán)密、公開的特征，使法治理念深入人心；三是有利于良性循環(huán)法治秩序的構(gòu)建，滿足社會運行的秩序要求，構(gòu)建起更適合社會發(fā)展需要的秩序體系。

二、法治政府的科學(xué)內(nèi)涵

（一）法治： 制度與規(guī)則

現(xiàn)代法治的核心要義是良法善治，[2]將法律（實體法和程序法）與治理方式進行完美結(jié)合，從而達(dá)到一種科學(xué)高效的社會治理狀態(tài)。亞里士多德認(rèn)為，法治是“已成立的法律獲得普遍的服從，所服從的法律是良法（具有公正性和民主性）”。[3]著名行政法學(xué)家威廉·龐德從四個方面對法治予以了闡述：任何事情都必須依法而行，政府行政必須具有法律依據(jù)；限制政府的自由裁量權(quán)；由獨立的法官對政府行為是否合法進行裁決；無差別地對待所有公民。洛克則從法律的權(quán)威性視角對法治給予了概念界定：法律一旦制定，任何人都不能憑自己的權(quán)威逃避法律的制裁，也不能以地位優(yōu)越為借口，放任自己或下屬胡作非為而免受法律的懲治。我國學(xué)者張康之認(rèn)為，法治就是依法治理，法律制度在社會治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用的過程。[4]

概括起來，法治就是指以法律為規(guī)范來指導(dǎo)人們行為的根本準(zhǔn)則，公民接受和認(rèn)同的法律在整個社會中具有至高無上的權(quán)威，以有效保障公民的生命、財產(chǎn)和自由權(quán)利的一種政府治理方式。

（二）法治、法制、“人治”

法治是法制的實現(xiàn)形式和最終目標(biāo)，法治的實現(xiàn)是建立在法制基礎(chǔ)之上的。法治以法制為前提，法制以法治為基本手段。法制的本質(zhì)在于對權(quán)力的控制，即對公權(quán)力的監(jiān)督和制約，其一般建立軌跡為：不同利益團體表達(dá)差異化的需求，強烈要求形成統(tǒng)一穩(wěn)定的社會秩序和建立社會規(guī)范，法制便應(yīng)運而生。而法治的基本原則是有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

立法機關(guān)以憲法為根本大法，普通法的制定要符合憲法要求。

法律的制定主體是人，難免要受到主觀因素的干擾，有可能會因遭到多數(shù)人的反對或者集權(quán)者的反對而廢除或調(diào)整內(nèi)容。法律若成為統(tǒng)治者的執(zhí)政工具，其效用就會消失，不僅會對法治產(chǎn)生影響，甚至?xí)蔀閷Ｖ普邏褐迫嗣竦摹白o身符”。張康之將社會治理模式劃分為法治、德治、權(quán)治（人治），對應(yīng)的政府類型為服務(wù)型、管理型、統(tǒng)治型。根據(jù)歷史演進規(guī)律，我國社會大致是沿著人治——德治——法治的軌跡發(fā)展，但不是與“人治”截然無關(guān)，而是在博弈中發(fā)展。

（三）法治政府建設(shè)維度

法治政府建設(shè)需要政府運用法治思維來管理社會公共事務(wù)，凡事依法處理，不摻雜任何人為因素，有效維護社會的公平正義，以保證社會的良性發(fā)展。

從權(quán)力制衡角度看，“絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”，[5]因此必須對政府權(quán)力加以限制，利用法律的客觀性來矯正權(quán)力帶來的種種“惡”（權(quán)力的濫用），做到“權(quán)為民所用”。政府要依法行政，人民法院和人民檢察院要依法審查，人民代表大會要依憲立法，擔(dān)負(fù)起立法重任。在社會治理過程中，遵循法無禁止皆自由、法無明文不為罪、法無明文不處罰的三大原則，依法保障公民的基本權(quán)利，實現(xiàn)行政法治。

從法治政府構(gòu)成要件來看，主要衡量指標(biāo)為：行政機構(gòu)的設(shè)置是否符合法律要求，是否按照崗位設(shè)置要求進行，人員編制是否符合規(guī)范；行政職權(quán)的獲得、使用是否合法；行政行為違法是否進行追責(zé)。只有政府內(nèi)部各要素的設(shè)置與運行均有法律依據(jù)，政府的工作效率才能大幅度提高，部門之間的配合能力才能不斷增強。

從推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化角度來看，法治政府建設(shè)需要運用法治思維和法治方式創(chuàng)新社會治理方式，以構(gòu)建一個公信力強、權(quán)力純潔度高、公共服務(wù)質(zhì)量好的公開透明的政府。在反腐倡廉的背景下，構(gòu)建法治政府需要堅持中國特色社會主義道路不動搖，統(tǒng)攝與整合有限政府、誠信政府、責(zé)任政府等諸多命題。[6]所以，應(yīng)以依法治理為核心，以民主協(xié)商為基礎(chǔ)，以分權(quán)制衡為手段，以為人民服務(wù)為要求，來促進四位一體協(xié)同推進法治政府建設(shè)。

三、政府法治建設(shè)的現(xiàn)實困境

（一）傳統(tǒng)觀念帶來的不利影響

在我國封建社會時期，因缺少法制而使法治很少得到重視，使得道德風(fēng)險出現(xiàn)的概率增加，社會穩(wěn)定性容易遭致破壞，直到春秋戰(zhàn)國時期才出現(xiàn)了倡導(dǎo)法制的法家，但其主要是為維護統(tǒng)治階級利益而服務(wù)的。長期以來，儒家的禮治和德治思想一直占據(jù)著主流地位，對當(dāng)今中國仍有深刻的影響。新中國成立后，特別是改革開放以來，我國就開始了法治政府探索的艱辛歷程，法律體系逐步健全，法治觀念開始深入人心，依法治國戰(zhàn)略逐步實施，并取得了重大突破和驕人成績。但由于傳統(tǒng)觀念的“慣性”作用，“情大于法”“權(quán)大于法”“官本位”現(xiàn)象還比較嚴(yán)重。[7]由于缺少法治傳統(tǒng)，“人治”的歷史痕跡仍然存在，不依法辦事甚至藐視法律法規(guī)的現(xiàn)象時有發(fā)生，如搞“一言堂”獨斷專行、拍腦袋決策、繞過司法監(jiān)督行政等現(xiàn)象，這些都反映出“人治”思維仍然左右著一些官員。

（二）體制內(nèi)和體制外監(jiān)管不到位

我國是單一制國家，行政權(quán)力相對集中，更需加強體制內(nèi)和體制外的監(jiān)管。

在體制內(nèi)，我國仍然存在著監(jiān)管不到位現(xiàn)象，如作為行政機關(guān)的政府，有時出現(xiàn)給立法機關(guān)和司法機關(guān)施加壓力，在立法中滲透政府意志的現(xiàn)象，并在一定程度上影響司法審判。在行政訴訟中，鮮有政府“一把手”出庭應(yīng)訴，公民勝訴的機率也比較小。

在體制外，尤其是第四種權(quán)力的監(jiān)督——媒體輿論未充分發(fā)揮作用，仍存在著監(jiān)督和溝通不到位的現(xiàn)象，如政府與公眾之間的溝通渠道不夠暢通，公眾訴求和意見很難進入決策層等。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”、云思維、電子媒介的運用，拓展了政府與公眾的溝通渠道，但合理化建議的采納和解決公眾訴求的力度還不夠。

（三）權(quán)力尚未被完全關(guān)進制度的籠子

權(quán)力尚未被關(guān)進制度的籠子表現(xiàn)在諸多方面，如：行政自由裁量權(quán)是行政機關(guān)在依法履職時可選擇的權(quán)力，其制度設(shè)計的目的是根據(jù)實際情況作出客觀公正的判定，但我國政府自由裁量權(quán)限幅度過大，容易導(dǎo)致權(quán)力濫用，損害公眾利益。自由裁量權(quán)的行使要求政府公務(wù)員應(yīng)具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)和能力，但由于缺少更加明確的法律規(guī)定，專業(yè)能力又參差不齊，因此難免會出現(xiàn)誤判的情況。再如：重大行政決策的程序立法滯后，公共決策的民主化、科學(xué)化程度還有待于進一步提高； 行政執(zhí)法程序還不夠規(guī)范；行政不作為、亂作為的現(xiàn)象還時有發(fā)生；信息公開程度與人民群眾的期望還有一定的距離，公開的內(nèi)容有待進一步細(xì)化，等等?？傮w來看，實體法比較豐富、程序法明顯不足的現(xiàn)狀為政府行政權(quán)力擴張留下了空間。

四、構(gòu)建法治政府的路徑選擇：

治理能力現(xiàn)代化

法治政府建設(shè)應(yīng)緊跟時代步伐，健全治理體制，提升政府法治化水平，加快構(gòu)建“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府，以促進治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，著力提升人民群眾的滿意度和生活幸福感。

（一）簡政放權(quán)，構(gòu)建有限政府

大道至簡，有權(quán)不可任性。法治政府應(yīng)增強宏觀層面的指導(dǎo)，弱化對微觀事務(wù)的控制，建設(shè)一個“小而精”的政府，防止政府“有形的手”伸得過長。一是要制定政府權(quán)力清單，厘清部門權(quán)力邊界，規(guī)范政府執(zhí)法行為。政府行政重心應(yīng)放在社會治理、市場監(jiān)督、公共服務(wù)以及環(huán)境保護上，并進一步規(guī)范和完善行政審批許可制度，進一步取消或者下放一批非核心事項，減少審批程序，突破利益藩籬，從根本上釋放市場和社會活力。二是要引入市場機制，實現(xiàn)政府價值理性回歸，積極探索政府與社會資本合作（PPP）項目，建立起公私部門的伙伴關(guān)系。三是要精簡機構(gòu)，積極推廣省直管縣等政府治理創(chuàng)新模式，控制公務(wù)員編制規(guī)模，建立起一個權(quán)力有限、職責(zé)清晰、流程規(guī)范的法治政府體系。

（二）轉(zhuǎn)變職能，構(gòu)建服務(wù)型政府

一是創(chuàng)新機制，優(yōu)化審批服務(wù)。加快市、縣政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)，開展一站式辦公服務(wù)，創(chuàng)新審批服務(wù)機制，進一步提高政府為民辦事的效率。二是明確目標(biāo)，實現(xiàn)良法善治。服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)是如何依法為公眾盡可能提供豐富的、完善的公共服務(wù)，并堅持以人為本、服務(wù)為先的柔性管理理念，權(quán)衡好公平與效率問題，以為人民謀求最大福祉為目標(biāo)，貫徹落實依法治國基本方略，實現(xiàn)良法善治。三是優(yōu)化職能，提高服務(wù)能力。優(yōu)化政府職能，拓展治理結(jié)構(gòu)功能，維護法治秩序在社會秩序中的根本地位，提高服務(wù)民生能力。法治政府建設(shè)是為社會治理服務(wù)的，需要政府部門努力推動科學(xué)立法、民主決策，不斷完善重要行政決策流程，在涉及重大公共利益和公眾最直接利益的政策制定中，要廣泛征詢意見，引進公眾參與、專家論證與政府決定相結(jié)合的三方機制，提高公共政策的質(zhì)量及社會認(rèn)可度。

（三）踐行承諾，構(gòu)建誠信政府

一是要嚴(yán)格按照規(guī)章制度辦事，努力實現(xiàn)政府工作報告和各種專項規(guī)劃中提出的預(yù)期目標(biāo)。二是要積極拓寬公眾政治參與渠道，廣泛接受公眾監(jiān)督，讓“權(quán)力在陽光下運行”，阻斷個別政府公務(wù)員權(quán)力尋租的空間，推進權(quán)力運行公開化、規(guī)范化、制度化。三是要完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，建立起政府與公眾間的有效溝通機制。四是通過以反腐敗為先導(dǎo)的方式來維護法律權(quán)威，強化制度的執(zhí)行力，提高政府公信力，著力建設(shè)讓人民滿意的誠信政府。五是要培育法治文化。應(yīng)繼續(xù)加大培育法治文化的力度，特別是在農(nóng)村，要逐步推行“村村有法律顧問”的制度，讓村民將法治意識內(nèi)化于心，樹立對法律的敬畏敬仰之心，使法律融入到人們的日常生活中，提高全民遵法意識、用法能力。政府的任何行政行為都應(yīng)是依法依規(guī)具有法律效力的，既不能搞“形象工程”也不能“為官不為”，所做的決定不得隨意撤銷、廢止或變更。

（四）加強行政問責(zé)，構(gòu)建責(zé)任政府

一是要推進法治政府建設(shè)，應(yīng)在各級政府中建立健全行政問責(zé)制度和責(zé)任分工制度。政府機關(guān)及公務(wù)員要做到權(quán)責(zé)相一致、有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督。在進一步加強行政監(jiān)察、審計和行政層級監(jiān)督等傳統(tǒng)監(jiān)督方式的同時，還要充分發(fā)揮巡視、督察、網(wǎng)絡(luò)媒體等新的監(jiān)督方式的作用，同時充分利用現(xiàn)代高科技手段，提高公務(wù)辦結(jié)效率，降低行政運行成本，實現(xiàn)精細(xì)化工作目標(biāo)。二是要重視行政訴訟和行政復(fù)議工作。應(yīng)本著為民負(fù)責(zé)的態(tài)度，客觀公正地開展工作，降低群眾上訪率。在行政復(fù)議制度推進發(fā)展和創(chuàng)新的同時，要加強對具體行政行為的監(jiān)督，以進一步維護人民群眾的合法權(quán)益，進一步提高政府工作效率。作為負(fù)責(zé)任的法治政府，要敢于擔(dān)當(dāng)，敢于面對行政訴訟，主動接受司法監(jiān)督，并通過源頭治理來降低行政訴訟案件出現(xiàn)的機率。三是建立科學(xué)、民主、法治的決策機制和程序。在法治政府建設(shè)過程中，應(yīng)完善決策問責(zé)與糾錯制度，改進立法工作，深入推進政企、政社分開改革進程，不斷完善中國特色社會主義法律體系。強化重點領(lǐng)域和關(guān)鍵事務(wù)方面的立法，充分聽取群眾的意見和建議，使法律在處理現(xiàn)實問題中更加具有針對性和可操作性，真正做到依法行政，公正文明執(zhí)法，使政府成為公眾權(quán)利的維護者。

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（責(zé)任編輯：馬海龍）