許漢澤　李小云

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精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作困境及其解釋
——以華北W縣的競爭性項(xiàng)目為例

許漢澤李小云

稅費(fèi)改革之后，各種資金依靠“條線”以轉(zhuǎn)移支付的形式自上而下輸入農(nóng)村，“項(xiàng)目治理”開始興起，在扶貧領(lǐng)域也不例外。將扶貧項(xiàng)目的生成、申請、立項(xiàng)與落地實(shí)施作為一個完整的項(xiàng)目鏈條進(jìn)行考察，發(fā)現(xiàn)在項(xiàng)目申請之前上級政府的“選擇性平衡”導(dǎo)致了扶貧瞄準(zhǔn)偏離；申請、立項(xiàng)環(huán)節(jié)發(fā)生了扶貧目標(biāo)的置換與項(xiàng)目的盲目擴(kuò)張；項(xiàng)目落地后又遭遇了基層社會的解體重組與扶貧資源的碎片化。而這背后正是項(xiàng)目分級治理下不同層級政府的多重邏輯以及項(xiàng)目制與科層制之間的張力，二者共同導(dǎo)致了扶貧實(shí)踐與國家“精準(zhǔn)扶貧”治理目標(biāo)相背離。

精準(zhǔn)扶貧； 扶貧項(xiàng)目； 項(xiàng)目制； 科層制

20世紀(jì)90年代中期以來，伴隨著國家財(cái)政制度由包干制改為分稅制，資金分配開始依靠“條線”體制另行運(yùn)作。這些“條線”部門采用專項(xiàng)支付的形式自上而下轉(zhuǎn)移流動，基層政府則需要通過項(xiàng)目申請的形式來獲得轉(zhuǎn)移支付[1]，“項(xiàng)目治理”由此開始興起。作為一種新的治理方式，項(xiàng)目制開始成為中國特色治理模式的核心表征[2]。在扶貧領(lǐng)域也不例外，1994年之前的扶貧資源只有專項(xiàng)扶貧貸款、以工代賑和財(cái)政發(fā)展資金等少量扶貧資金。1994年國務(wù)院制定和發(fā)布“國家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”，這標(biāo)志著中國貧困治理實(shí)現(xiàn)了從救濟(jì)式扶貧向開發(fā)式扶貧的轉(zhuǎn)變。到了2000年以后，中國的貧困治理進(jìn)入了轉(zhuǎn)移性支付混合運(yùn)行、多部門共同參與的綜合性治理階段，各種扶貧項(xiàng)目紛紛涌現(xiàn)出來。當(dāng)前，我國已經(jīng)形成了一整套完整的項(xiàng)目扶貧體系，包括教育扶貧項(xiàng)目、醫(yī)療扶貧項(xiàng)目、文化扶貧項(xiàng)目、科技扶貧項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目、生態(tài)扶貧項(xiàng)目、婦女扶貧項(xiàng)目、兒童扶貧項(xiàng)目等等[3]。尤其是在“十三五”全面建設(shè)小康社會時期，我國要求六年時間內(nèi)要使7017萬貧困人口脫貧，貧困人口平均每個月要減少100萬，在“壓力型體制”的作用之下，承載著大量扶貧資金的各種類型扶貧項(xiàng)目在我國貧困地區(qū)如火如荼的開展起來。與此同時，中央在2014年提出了“精準(zhǔn)扶貧”戰(zhàn)略，明確提出了精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶與精準(zhǔn)管理等政策要求以及要實(shí)現(xiàn)扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的“六個精準(zhǔn)”措施。扶貧資源的項(xiàng)目化運(yùn)作能否實(shí)現(xiàn)國家“精準(zhǔn)扶貧”的治理目標(biāo)？扶貧項(xiàng)目在實(shí)踐過程中容易遭遇什么樣的困境？這都是非常值得深入研究的學(xué)術(shù)問題。

關(guān)于扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作模式及其效果已有不少學(xué)術(shù)積累，以往關(guān)注點(diǎn)大多集中在扶貧項(xiàng)目的資金瞄準(zhǔn)、項(xiàng)目執(zhí)行以及項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果等方面。如有學(xué)者在廣西、寧夏、江西和云南的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，扶貧項(xiàng)目對貧困群體的覆蓋率只有16，對中等戶與富裕戶的覆蓋率則分別為51和33[4]。所以有人認(rèn)為扶貧項(xiàng)目具有“門檻效應(yīng)”、容易發(fā)生“精英捕獲”[5]。馬良燦指出在項(xiàng)目制背景下農(nóng)村扶貧工作出現(xiàn)了資源主體、執(zhí)行主體、參與主體與收益主體的角色倒置與目標(biāo)錯位，各類扶貧項(xiàng)目被地方各種權(quán)力與利益關(guān)系所綁架，使扶貧結(jié)果與扶貧初衷和目的出現(xiàn)嚴(yán)重偏差[6]。梁晨通過對武陵山區(qū)4個貧困縣的產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)提升未必一定會帶動貧困者能力提升并脫離貧困的生活困境[7]。

這些對于扶貧項(xiàng)目*扶貧項(xiàng)目不同于一般的政府專項(xiàng)項(xiàng)目，其目標(biāo)在于使貧困人口脫貧致富，而不是片面追求市場利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，扶貧項(xiàng)目是政府道德觀的具體呈現(xiàn)，更多表現(xiàn)出來的是一種底線邏輯。的運(yùn)作模式及其效果方面宏觀理論探討，還不足以將項(xiàng)目制在扶貧領(lǐng)域的實(shí)際運(yùn)作機(jī)制及其后果完全呈現(xiàn)出來。筆者通過對華北W縣扶貧項(xiàng)目的調(diào)研，將扶貧項(xiàng)目的生成、申請、立項(xiàng)、以及落地實(shí)施作為一個完整的鏈條呈現(xiàn)出來，嘗試回答以下問題：不同層級政府在扶貧項(xiàng)目運(yùn)行的各個階段呈現(xiàn)出什么樣的運(yùn)作邏輯？扶貧項(xiàng)目運(yùn)作的各個階段容易出現(xiàn)什么樣意外后果？以及是何種原因?qū)е铝朔鲐氻?xiàng)目的地方實(shí)踐與國家“精準(zhǔn)扶貧”的政策表達(dá)相背離？

一、田野介紹與項(xiàng)目分類

W縣位于H省西北部，毗鄰北京，是國家級貧困縣，屬于“環(huán)首都貧困帶”的一部分。在自然環(huán)境方面，該縣地屬農(nóng)耕區(qū)與畜牧區(qū)的結(jié)合地帶，氣候干旱，水資源匱乏，自古被稱為“旱碼頭”，生態(tài)環(huán)境極其脆弱。在農(nóng)民生計(jì)方面，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村種植玉米、高粱等傳統(tǒng)作物，基本上屬于靠天吃飯，同時農(nóng)戶還進(jìn)行雞、鴨、豬等養(yǎng)殖副業(yè)，只是近些年來隨著高速公路的建設(shè)，交通越來越方便，才開始有部分青年勞動力外出到北京打工，但是年齡在40歲以上的農(nóng)民還是在家務(wù)農(nóng)為主。W縣現(xiàn)有77個貧困村，建檔立卡貧困人口為62 500人，貧困發(fā)生率為23.4%。

從總體情況來看， W縣扶貧項(xiàng)目可以分為“競爭性項(xiàng)目”與“非競爭性項(xiàng)目”兩大類*在各個層級的政府中，對于項(xiàng)目的理解有很大的不同，一般來講越往上這個項(xiàng)目包含的內(nèi)容越多，其概念也就越抽象，越到基層項(xiàng)目越具體。這里的“競爭性項(xiàng)目”主要針對基層政府來講，他們需要到上級進(jìn)行申請答辯，通過競爭才能夠獲得。需要特別指出的是扶貧項(xiàng)目的競爭并不是純粹的市場化競爭，其中主要是在貧困縣之間的競爭與政府內(nèi)部扶貧資源的再分配。。非競爭性項(xiàng)目是通過當(dāng)?shù)刎毨丝诘幕鶖?shù)以及貧困發(fā)生率等指標(biāo)由上級測算而得出，不存在下級在項(xiàng)目申報(bào)過程中競爭與“跑項(xiàng)目”的問題，這是一種基礎(chǔ)性的扶貧項(xiàng)目，具有普惠性特征。2014年W縣非競爭性項(xiàng)目資金共有1 000萬，這部分主要分為三塊：70用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目、貼息貸款；25用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中包括農(nóng)田水利、村級公共設(shè)施等；5作為培訓(xùn)資金，用于農(nóng)民、干部以及轉(zhuǎn)業(yè)軍人的技術(shù)培訓(xùn)。競爭性項(xiàng)目則指的是在項(xiàng)目資源有限的情況下由下級部門向上級政府提出申請，上級部門組織項(xiàng)目專家組進(jìn)行答辯考核打分，只有在這個競爭考核過程中得分靠前的勝出者才可以獲得的扶貧項(xiàng)目，競爭性項(xiàng)目不具有普惠性。如W縣現(xiàn)在正在開展的“整村推進(jìn)、連片開發(fā)”*這里需要說明的是“整村推進(jìn)、連片開發(fā)”扶貧項(xiàng)目不同于《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》中所規(guī)定一般意義上的“整村推進(jìn)”，它最初在2007年由國務(wù)院扶貧辦與財(cái)政部聯(lián)合推出，其目的在于使整村推進(jìn)與連片開發(fā)相結(jié)合、扶貧開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合，這是一種更為綜合性的貧困治理項(xiàng)目?！案＠势薄钡葘儆诟偁幮皂?xiàng)目，目前該縣來爭取到的的競爭性項(xiàng)目資金共有400萬元。

表1　W縣扶貧項(xiàng)目的構(gòu)成及其分類(2014年)

二、扶貧項(xiàng)目的實(shí)踐邏輯與困境：案例呈現(xiàn)與過程分析

(一)申請之前：選擇性平衡與扶貧瞄準(zhǔn)偏離

扶貧資源瞄準(zhǔn)機(jī)制一直是中國農(nóng)村扶貧政策和實(shí)踐關(guān)心的核心問題[8]。精準(zhǔn)識別政策要求準(zhǔn)確找出最需要幫扶的真正貧困人口，防止扶貧資源的跑偏漏失。以往的學(xué)術(shù)研究對項(xiàng)目委托方的發(fā)包過程、項(xiàng)目設(shè)計(jì)及其意圖知之甚少，可以說仍然是空白[9]。但是項(xiàng)目申請前期的“協(xié)調(diào)”與“篩選”環(huán)節(jié)卻在整個項(xiàng)目鏈條中尤為重要，有的時候大部分競爭性項(xiàng)目給誰不給誰就在這個階段被上級部門劃定范圍而內(nèi)部確定。我們將項(xiàng)目申請前上級政府在科層制內(nèi)部的協(xié)調(diào)稱之為“選擇性平衡”階段。

W縣“整村推進(jìn)、連片開發(fā)”項(xiàng)目于2013年11月通過全省的競爭獲得，省政府希望通過用這個項(xiàng)目“探索財(cái)政扶貧資金與其他涉農(nóng)資金整合使用的新路子，探索整村推進(jìn)與連片開發(fā)相結(jié)合、扶貧開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的路子，促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困農(nóng)戶穩(wěn)定增收”*W縣政府文件《“整村推進(jìn)、連片開發(fā)”試點(diǎn)項(xiàng)目通知》。。具體來看項(xiàng)目申請之前的“選擇性平衡”運(yùn)作流程如下：首先省級政府會平衡各個市的名額。雖然該項(xiàng)目是以縣為單位申請與實(shí)施的，但是分配的時候并不是所有貧困縣公平競爭，比如說省里打算給Z市幾個“整村推進(jìn)、連片開發(fā)”的名額，就在項(xiàng)目申請之前內(nèi)部已經(jīng)確定。W縣扶貧辦主任說“我們市有13個貧困縣，按道理的話應(yīng)該有好幾個縣都應(yīng)該拿到競爭性項(xiàng)目，但是我們只有2個縣拿到了項(xiàng)目，人家有的市只有一個貧困縣，只要上報(bào)上去就能拿到項(xiàng)目”(訪談記錄，20151021YXB)。以上是省級的選擇平衡邏輯。到了市級這一層面也會進(jìn)行再次選擇平衡，去年Z市被“分配”了2個競爭性項(xiàng)目的名額，Z市在進(jìn)行競爭性項(xiàng)目單項(xiàng)通知的時候往往會考慮到平衡因素只通知了4個縣，而非通知所有貧困縣都來進(jìn)行申請和評比。

表2　H省各地區(qū)獲得“整村推進(jìn)、連片開發(fā)”項(xiàng)目數(shù)量

從上可以看出，選擇性平衡主要考慮的是領(lǐng)導(dǎo)重視程度、感情因素、是否獲得過類似項(xiàng)目、有無能力完成好等因素。如果一個縣是上級領(lǐng)導(dǎo)掛職或者重點(diǎn)聯(lián)系點(diǎn)的話則入選的概率比較大，如果一個縣之前獲得過項(xiàng)目，則要考慮照顧其他未獲得者，該縣很有可能不能入圍評選。但是省一級與市一級的選擇性平衡又略有差異，省級分配名額的時候除了“感情因素”以外，主要考慮的是要達(dá)到每個區(qū)域所謂的“均衡”，也就是爭取保證每個市都有名額，防止有的地區(qū)“剃光頭”一個名額都沒有；市級分配的時候則主要考慮縣級具體完成項(xiàng)目的能力，以免有完不成上級任務(wù)而考核不通過。由此可見，扶貧項(xiàng)目申請之前的“選擇性平衡”階段并非是按照所謂的公平公正的原則，其背后所隱藏的非正式制度發(fā)揮了很大作用。這樣“選擇性平衡”邏輯使得競爭性扶貧項(xiàng)目在申請之前就已經(jīng)背離了“精準(zhǔn)扶貧”政策，并沒有精準(zhǔn)識別出最急需幫扶的貧困縣，導(dǎo)致了扶貧瞄準(zhǔn)偏離、瞄準(zhǔn)機(jī)制發(fā)生異化，具體來看容易造成以下后果：第一，貧困縣之間的不平等，也就是有的市只有一個貧困縣則可能分配到指標(biāo)，而有的市有十幾個貧困縣也只能申請到一兩個名額，扶貧資源不是投入到最困難的貧困縣而是被“均分”；第二，“精英捕獲”(elite capture)現(xiàn)象的產(chǎn)生，即那些有配套能力、經(jīng)濟(jì)條件相對比較好的縣容易獲得競爭性項(xiàng)目，而那些條件比較差的貧困縣則沒有機(jī)會申請到項(xiàng)目，造成“強(qiáng)者恒強(qiáng)，弱者恒弱”的馬太效應(yīng)。

(二)申請與立項(xiàng)：扶貧目標(biāo)置換與項(xiàng)目盲目擴(kuò)張

精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，相關(guān)政策要求必須按照當(dāng)?shù)刎毨闆r制定出有針對性的幫扶措施，確保幫扶效果。從扶貧項(xiàng)目制定來看，為了能夠確保符合基層的實(shí)際需求，上級政府“發(fā)包”的各種項(xiàng)目都是來自下級政府的申報(bào)，并進(jìn)行總結(jié)匯編而成，然后，已經(jīng)匯編好的項(xiàng)目進(jìn)入“項(xiàng)目庫”進(jìn)行向下再分配的過程。

首先，扶貧項(xiàng)目申請?jiān)谝婚_始遵循的是“自下而上”的邏輯。貧困村根據(jù)本村的情況提出自己有哪些方面的需求，需要開展什么項(xiàng)目，并上報(bào)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。村級上報(bào)的扶貧項(xiàng)目主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展兩個方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)再根據(jù)各個貧困村上報(bào)的情況撰寫項(xiàng)目建議書，再上報(bào)到縣，并最終進(jìn)入到縣里的項(xiàng)目庫。在這個過程之中下級政府具有主動權(quán)，因?yàn)榈靡嬗谏舷滦畔⒌牟粚ΨQ，上級并不了解基層社會到底需要什么項(xiàng)目，正如有學(xué)者所述，項(xiàng)目的運(yùn)作與基層政府中心工作基本一致，基層政府運(yùn)營項(xiàng)目的過程就是執(zhí)行中心工作的過程[10]。由于W縣靠近北京具有巨大的市場潛力，近年主要發(fā)展大棚蔬菜產(chǎn)業(yè)，目前北京市蔬菜三分之一供應(yīng)來自W縣所在的Z市。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及縣這一級基層政府在進(jìn)行項(xiàng)目匯編的時候就會把這些村級項(xiàng)目“打包”成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展類的綜合性項(xiàng)目。所以向上申請的時候W縣就會強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)扶貧的好處，以及當(dāng)?shù)匕l(fā)展大棚蔬菜產(chǎn)業(yè)扶貧的優(yōu)勢，將村級分散的扶貧項(xiàng)目整合成為發(fā)展蔬菜大棚的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，又與當(dāng)下該縣的“中心任務(wù)”聯(lián)系了起來。與歐博文、李連江所提出的中國鄉(xiāng)村中存在著“選擇性政策執(zhí)行”[11]有著類似之處，但是在項(xiàng)目制的背景之下，基層政府沒有直接選擇的權(quán)力，只能對其進(jìn)行巧妙的轉(zhuǎn)化。下級政府利用與上級政府的信息不對稱，把自己的政策意圖植入到了項(xiàng)目申請之中，單純的扶貧項(xiàng)目轉(zhuǎn)化成為了綜合性的發(fā)展項(xiàng)目，扶貧目標(biāo)被悄然置換。

其次，項(xiàng)目立項(xiàng)的過程可以理解為上級政府進(jìn)行分配與限制的過程，因?yàn)轫?xiàng)目一旦審批完成之后，考慮到將來的檢查驗(yàn)收與考核，地方政府就沒有太大的操作空間。在這個環(huán)節(jié)上級政府盡量希望通過這個項(xiàng)目動員更多的資源、發(fā)揮更大的作用。周雪光曾經(jīng)指出，在項(xiàng)目中，上級部門會拿出很少的一部分資金，來調(diào)動下級政府竭盡全力去募集和追加資金，來推動新型公募的實(shí)施和完成。這些項(xiàng)目就像“誘餌”一樣，讓地方政府上鉤，充分調(diào)動它們的能動性，這非常類似一種“釣魚工程”[12]。就W縣的“整村推進(jìn)、連片開發(fā)”競爭性項(xiàng)目來說，上級政府會誘導(dǎo)各種資本投入到這個項(xiàng)目之中，省里給W縣400萬資金來搞項(xiàng)目，但是要求縣里必須配套200萬。該項(xiàng)目具體對貧困戶有以下政策：第一，建設(shè)一個大棚國家補(bǔ)貼3萬元。第二，每個貧困戶有5 000元的補(bǔ)貼，但是要想得到這部分資金的話，前提是必須成立合作社，形成一定產(chǎn)業(yè)規(guī)模，這筆扶貧資金要以股份的形式注入到合作社之中，并不會直接分給貧困戶。在這種“利益捆綁責(zé)任連帶”的政策誘導(dǎo)之下，W縣大棚產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展，2013年之前全縣只有不到2 000個大棚，2015年有1萬多個，不到兩年時間新建了8 000個大棚，扶貧項(xiàng)目“盲目擴(kuò)張”。

(三)落地之后：基層解體重組與扶貧資源碎片化

精準(zhǔn)管理是精準(zhǔn)扶貧的保證，當(dāng)項(xiàng)目落地之后只有做好項(xiàng)目運(yùn)行過程的管理以及后續(xù)的維護(hù)才能夠真正發(fā)揮最大功效。一方面，項(xiàng)目進(jìn)村之后遭遇了鄉(xiāng)土社會的邏輯[13]；另一方面在扶貧項(xiàng)目具體實(shí)施與落地之后也會對基層社會產(chǎn)生很大影響。

W縣的“整村推薦、連片開發(fā)”項(xiàng)目原本是打算放到B村，但是由于B村村集體權(quán)威弱化，很難與老百姓達(dá)成一致，出現(xiàn)了很多反對的聲音，項(xiàng)目搞不下去了才轉(zhuǎn)移到了Y村。這是基層社會所面臨的一個普遍現(xiàn)象，目前對于大多數(shù)的貧困村來講，村集體已經(jīng)虛化，沒有任何資源與實(shí)際權(quán)力，村小組也都形同虛設(shè)。尤其是農(nóng)村取消義務(wù)工和勞動積累工之后，村集體丟失了原有的組織與動員能力，很難組織起來。用村干部的話說是“現(xiàn)在在貧困戶自己家門口修路平整土地都需要花錢雇傭他們來做(訪談記錄，20151021YXB)”。集體功能的弱化使公共項(xiàng)目在農(nóng)村的開展越來越困難。項(xiàng)目實(shí)施面臨的第二個問題就是項(xiàng)目帶來了村莊內(nèi)部的矛盾與糾紛，一些公共項(xiàng)目如果占了農(nóng)戶的土地，就會遇到很多“釘子戶”出來阻撓項(xiàng)目的開展。在當(dāng)下的農(nóng)村社會，就如閻云翔所說的那樣過度功利的個人主義在中國農(nóng)村的發(fā)展，使得越來越多的農(nóng)民一味追求個人利益的同時忽視自己的義務(wù)與公共生活的限制，導(dǎo)致越來越多的“無公德個人”[14]出現(xiàn)。第三個問題就是很多項(xiàng)目都是來自上層的設(shè)計(jì)，沒有充分考慮到地方性知識，以產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為例，打造一個產(chǎn)業(yè)往往需要很長時間的探索與技術(shù)經(jīng)驗(yàn)積累，如果一個地方?jīng)]有從事過相關(guān)產(chǎn)業(yè)就突然大規(guī)模開展不熟悉的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，則會面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。Y村貧困戶一直種植玉米、雜糧等傳統(tǒng)作物，之前沒有種植過大棚蔬菜，2013年項(xiàng)目運(yùn)行之后，由于缺乏經(jīng)驗(yàn)種植較晚，當(dāng)年所種的蔬菜就遭遇凍害，損失了300多萬。項(xiàng)目制導(dǎo)致的債務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步削弱了集體治理的社會基礎(chǔ)，加劇了基層社會的解體。

項(xiàng)目完成之后面臨的最大問題就是后期的維持與維護(hù)。由于項(xiàng)目具有臨時性，上級資金只保證項(xiàng)目的建設(shè)，一旦項(xiàng)目完成之后就完全交給了地方來維持。W縣的競爭性項(xiàng)目只關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)的規(guī)模大小，并不關(guān)注項(xiàng)目后續(xù)的維持，造成很多項(xiàng)目僅僅運(yùn)行很短時間后就荒廢閑置起來。以W縣大力推行的蔬菜大棚產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目為例，并不是幫助貧困戶建好大棚就大功告成，其中過濾系統(tǒng)每2年更換一次，灌溉的主管道、毛管每年需要更新，棉被與棚膜必須定期更換，另外還需要有相關(guān)技術(shù)人員提供技術(shù)支持，扶貧項(xiàng)目的后續(xù)配套也是一筆不小的支出。G村中國家?guī)椭ㄔO(shè)的80個大棚在運(yùn)行了一年之后就由于缺少后續(xù)資金閑置了起來?，F(xiàn)在Y村的合作社銀行貸款已經(jīng)超過800萬，合作社理事長說“我們發(fā)展太快了，當(dāng)初只想為了能夠得到國家的扶貧資金補(bǔ)貼，沒想到被套進(jìn)去了”“現(xiàn)在有一些扶貧款是害人?。≌皇欠鲐氜k，我們成了扶貧辦”(訪談記錄，20151021YXB)?，F(xiàn)在合作社理事長已經(jīng)無心搞生產(chǎn)經(jīng)營，現(xiàn)在一心想著國家能夠兜底將這個窟窿補(bǔ)上。W縣地方政府只關(guān)注與利用有限的扶貧資金能夠建設(shè)更多的大棚，以便進(jìn)行的政績上的宣傳，并不關(guān)注扶貧項(xiàng)目的質(zhì)量和后續(xù)維持，這種攤大餅式的發(fā)展使有限的扶貧資金分散在各個貧困村與合作社之中，導(dǎo)致扶貧資金的碎片化供給與低效率使用，違背了精準(zhǔn)管理的政策要求。

三、扶貧項(xiàng)目地方實(shí)踐與政策表達(dá)偏離的原因闡釋

(一)分級治理下的多重邏輯

首先，我們需要從扶貧項(xiàng)目的運(yùn)行過程以及不同主體之間的關(guān)系和相互作用中認(rèn)識、解釋出現(xiàn)的困境。項(xiàng)目制運(yùn)作的最大特點(diǎn)就是“分級治理”[1]，即上級政府“發(fā)包”、地方政府“打包”以及基層村莊“抓包”的三種機(jī)制共同型塑了扶貧項(xiàng)目的性質(zhì)、類型、分配與運(yùn)作邏輯?！岸嘀剡壿嬒碌闹贫茸冞w”理論指出上級政府、地方政府和基層村莊這三個行動群體的行為受他們身處領(lǐng)域中的穩(wěn)定制度安排制約，反映了各個領(lǐng)域中的制度邏輯[15]。扶貧項(xiàng)目正是在這些多重并存的制度邏輯作用下興起、演變的。

第一，省(市)政府在“發(fā)包”過程之中遵循的是自上而下的控制邏輯，通過扶貧資金的項(xiàng)目化運(yùn)作，一方面對扶貧資金使用的約束強(qiáng)化，比如在項(xiàng)目資金申請方面設(shè)立各種規(guī)定和限制條件，農(nóng)戶要想得到資金補(bǔ)貼必須加入合作社以及必須形成一定規(guī)模等，希望減少扶貧資源在中間傳遞過程中的跑偏漏失；另一方面則想通過少量的中央專項(xiàng)扶貧資金吸引和帶動地方政府以及其他各個部門的更多資金投入，發(fā)揮最大的扶貧效果。所以上級政府在項(xiàng)目申請之前的內(nèi)部協(xié)調(diào)階段就會采用選擇性平衡的策略，在選擇的過程之中會主動傾向于那些具有政治優(yōu)勢或者經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的地區(qū)，無意間就排斥了真正貧困的市縣，造成了扶貧瞄準(zhǔn)的偏離。第二，地方政府在扶貧項(xiàng)目“打包”的申請過程之中遵循的是自下而上反控制的邏輯。在這個階段地方政府利用上下級之間的信息不對稱，在項(xiàng)目申請的時候不斷添加自身意圖，將扶貧項(xiàng)目包裝成為了與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展中心任務(wù)相結(jié)合的發(fā)展型項(xiàng)目，以便利用這個機(jī)會來進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長，凸顯出地方政府的政績。在傳統(tǒng)發(fā)展主義思維之下，地方政府對于項(xiàng)目的扶貧性質(zhì)認(rèn)識不足，項(xiàng)目扶貧目標(biāo)被置換，用發(fā)展來吸納扶貧，片面認(rèn)為只要經(jīng)濟(jì)增長之后就會自動脫貧致富，而忽視了當(dāng)?shù)夭煌愋拓毨丝谥g的差異化需求，沒有實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶。第三，村莊社會在扶貧項(xiàng)目實(shí)施以及落地之后遵循的是鄉(xiāng)土社會的邏輯，這也可以被認(rèn)為是自下而上的反控制。項(xiàng)目到了最后階段可能其本身已經(jīng)不重要了，重要的是由項(xiàng)目所引發(fā)的諸如土地糾紛、社會團(tuán)結(jié)以及安全風(fēng)險(xiǎn)如何規(guī)避、公共性如何增進(jìn)等等[1]。扶貧項(xiàng)目的運(yùn)作是一項(xiàng)系統(tǒng)的治理過程，其中涉及到貧困戶的識別、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、實(shí)施過程中糾紛的解決、收益分配的監(jiān)督等諸多問題，這些都需要基層組織和社會來協(xié)調(diào)共同完成，不能僅僅依靠國家與地方政府的單方面投入。但是，伴隨著稅費(fèi)制度的改革，基層組織喪失了自下而上的稅費(fèi)征收收入和權(quán)力之后，自身也變得渙散起來。而且隨著農(nóng)村取消“兩工”之后，現(xiàn)在尤其是對于那些沒有集體資源的中西部農(nóng)村來講，已經(jīng)喪失了基本的社會動員能力，村小組形同虛設(shè)，村委會也高高“懸浮”起來。扶貧項(xiàng)目在基層實(shí)際運(yùn)作的過程遭遇了基層政權(quán)與社會組織的缺席。扶貧項(xiàng)目的地方配套和市場風(fēng)險(xiǎn)給村莊社會帶來了打擊，扶貧項(xiàng)目最后往往以失敗告終。

(二)項(xiàng)目制與科層制之間的張力

其次，要從扶貧資源項(xiàng)目制的運(yùn)行機(jī)制與科層制的基礎(chǔ)性組織形式之間的互動來切入和進(jìn)行剖析。項(xiàng)目制是依附在科層體系上的一套政府管理機(jī)制，它有別于科層體系，但卻依附并嵌入于科層體系，項(xiàng)目制發(fā)揮著項(xiàng)目治理優(yōu)勢的同時受制于科層體系[16]。二者之間的張力和沖突是造成扶貧項(xiàng)目偏離精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)的另一重要原因。

圖1　W縣扶貧項(xiàng)目運(yùn)作流程圖

項(xiàng)目制與科層制二者的張力與沖突具體表現(xiàn)在以下三個方面：第一，扶貧項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃與科層條線分散傳遞之間的張力。競爭性扶貧項(xiàng)目源自中央一級政府的制度設(shè)計(jì)，以W縣的“整村推進(jìn)、連片開發(fā)”競爭性項(xiàng)目為例，中央最初設(shè)立該項(xiàng)目的目的非常明確就是為了“適應(yīng)扶貧開發(fā)形勢的變化，探索創(chuàng)新財(cái)政扶貧機(jī)制，整合扶貧資源，提高扶貧開發(fā)成效”*國務(wù)院扶貧辦、財(cái)政部文件：《關(guān)于開展“縣為單位、整合資金、整村推進(jìn)、連片開發(fā)”試點(diǎn)的通知》。。但是在項(xiàng)目生成、申請、立項(xiàng)以及具體實(shí)施的過程之中向下依賴省、市、縣、鄉(xiāng)、村多級部門的參與執(zhí)行，每個環(huán)節(jié)的行動主體都要植入自己的意圖，這樣經(jīng)歷了層層傳遞之后，消解了國家最初的扶貧濟(jì)困目標(biāo)。另外此類綜合性扶貧項(xiàng)目整合而來的扶貧資金仍然受制于不同行業(yè)部門的各自規(guī)定，資金管理?xiàng)l塊化，做不到統(tǒng)一下發(fā)和管理。第二，項(xiàng)目的臨時性、短期性與科層組織的長期性、常態(tài)性之間的張力[17]。項(xiàng)目的開展具有明確的時間界限，項(xiàng)目結(jié)束之后上級部門則不再會有資金投入，但是項(xiàng)目是依附在科層組織內(nèi)部進(jìn)行具體實(shí)施和運(yùn)行的，如果要保持其后續(xù)的正常運(yùn)行與功能發(fā)揮，則需要后續(xù)配套資金的連續(xù)投入。在基層社會項(xiàng)目頻繁實(shí)施，但大多后期應(yīng)有的科層管理跟不上，出現(xiàn)項(xiàng)目扶貧的“一次性怪圈”。W縣大棚產(chǎn)業(yè)由于缺乏后期維持資金而出現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)困境正好說明了這一點(diǎn)，按照政策要求“整村推進(jìn)、連片開發(fā)”項(xiàng)目每個貧困村只能實(shí)施一次，但是扶貧是一個長期性綜合性的工程，不可能一個村莊完成一個項(xiàng)目就能夠徹底脫貧。第三，項(xiàng)目在運(yùn)行的過程之中遭遇了科層制的反噬，出現(xiàn)了“再科層化”(rebureaucratization)的現(xiàn)象。即項(xiàng)目生成過程的同時也衍生出了項(xiàng)目評議小組、項(xiàng)目辦公室、扶貧攻堅(jiān)辦等一些列管理項(xiàng)目的科層部門。項(xiàng)目制產(chǎn)生之初主要是為了打破科層制的束縛，在行政體制內(nèi)部再造一種新的增量，以彌補(bǔ)分稅之后地方發(fā)展動力不足的問題，可以說在項(xiàng)目申請之前與申請的過程之中可以說是遵循以上“項(xiàng)目制的邏輯”；但是在項(xiàng)目審批以及向下執(zhí)行的時候，要經(jīng)過各種項(xiàng)目辦公室、審核小組等的層層審批與考核，各個部門開始對項(xiàng)目設(shè)置層層限制與束縛，這就開始了扶貧項(xiàng)目本身的“再科層化”，扶貧項(xiàng)目一旦被吸納進(jìn)入科層體制之后就喪失了之前的機(jī)動靈活以及強(qiáng)大的動員資源的能力，丟掉了項(xiàng)目制本身的優(yōu)勢。由此看來扶貧資源在以項(xiàng)目為載體的運(yùn)作過程之中并沒有達(dá)到預(yù)期的合理化效果，特別是在“精準(zhǔn)扶貧”政策背景下具有公共性的扶貧項(xiàng)目在自上而下運(yùn)行的過程卻被逐漸轉(zhuǎn)化成為以開發(fā)為導(dǎo)向的發(fā)展性項(xiàng)目，不僅項(xiàng)目本身的扶貧目標(biāo)被悄然置換，同時也生產(chǎn)出的巨大結(jié)構(gòu)性壓力與風(fēng)險(xiǎn)加劇了項(xiàng)目的失敗。

四、結(jié)論與建議

如上所述，作為一種新的治理模式，扶貧資源的項(xiàng)目化運(yùn)作并沒有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的合理化、高效化效果，扶貧項(xiàng)目的地方實(shí)踐與精準(zhǔn)扶貧政策要求發(fā)生了背離。首先，項(xiàng)目申請之前上級政府在科層制內(nèi)部就開始了選擇平衡，扶貧項(xiàng)目沒有瞄準(zhǔn)到最貧困的人口，致使精準(zhǔn)識別偏離；其次，在扶貧項(xiàng)目的申請和立項(xiàng)階段，地方政府利用上下級信息的不對稱，將本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意圖植入到了扶貧項(xiàng)目之中，扶貧目標(biāo)被置換，項(xiàng)目在“誘民致富”的政策驅(qū)使之下開始盲目擴(kuò)張，沒有做到精準(zhǔn)幫扶；最后，項(xiàng)目在村莊社會實(shí)施、落地之后與鄉(xiāng)土社會的糾纏之中又遭遇了基層社會的解體重組與扶貧資源的碎片化，不符合項(xiàng)目精準(zhǔn)管理的要求。而這背后是項(xiàng)目制分級治理過程中不同層級政府之間的多重邏輯與項(xiàng)目制與科層制之間的強(qiáng)大張力使然。在項(xiàng)目的生成、申請、立項(xiàng)以及落地執(zhí)行的過程之中，一方面不同行為主體不斷添加自身意圖和邏輯，具有公共性的扶貧項(xiàng)目在自上而下的運(yùn)作過程之中被逐漸轉(zhuǎn)換成為以開發(fā)為導(dǎo)向的發(fā)展性項(xiàng)目；另一方面，項(xiàng)目本身受到了科層體系的不斷約束、束縛和反噬，不僅沒有發(fā)揮項(xiàng)目制的動員優(yōu)勢，反而被吸納進(jìn)入科層體系之中，喪失了自身的活力。

鑒于以上分析，我們提出以下幾條具體建議：第一，在扶貧項(xiàng)目申請前要防止上級政府內(nèi)部的選擇平衡，通過公平競爭與答辯找出最需要幫扶的貧困縣，在這個過程之中引入政府外的第三方進(jìn)行監(jiān)督，確保扶貧項(xiàng)目能夠精確瞄準(zhǔn)；第二，在項(xiàng)目的申請、立項(xiàng)環(huán)節(jié)要加強(qiáng)對于項(xiàng)目本身的約束，允許其在扶貧目標(biāo)范圍內(nèi)適當(dāng)調(diào)整，但是要特別警惕地方政府添加自身意圖、置換扶貧目標(biāo)的行為，并針對不同貧困農(nóng)戶致貧原因的差異，設(shè)置多樣化與符合當(dāng)?shù)厍闆r的項(xiàng)目進(jìn)行精準(zhǔn)幫扶，避免出現(xiàn)盲目發(fā)展一類項(xiàng)目“一刀切”政策的出現(xiàn)；第三，在項(xiàng)目的落地與實(shí)施階段要做好與基層鄉(xiāng)土社會的對接，加強(qiáng)對于農(nóng)村基層民眾的組織、動員以及項(xiàng)目的后期維護(hù)和投入，做到項(xiàng)目的精準(zhǔn)管理與可持續(xù)運(yùn)行，真正帶動貧困人口脫貧致富。

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(責(zé)任編輯：常英)

Operating Difficulties and Explanations of Poverty Alleviation Projects Under the Precise Anti-poverty Perspective——A Case from W County’s Competitive Project of North China

Xu HanzeLi Xiaoyun

After the tax reform, a variety of funds rely on “l(fā)ine” to transfer payments in the form of top-down input countryside, “project management” also began to rise in the area of poverty reduction. Based on W County’s “the whole village advance, continuous development” project for example, it is found that before the project application the government at a higher level’s “selective balance” leads to poverty alleviation aiming deviation; And in the application period the project link target displacement and blind expansion of the project; after the project carried out it is encountered local logic of restructuring and fragmentation of resources for poverty alleviation. It is the government’s multiple logic and the tension between project scheme and bureaucracy, that made the real practice deviating from the target of national precise poverty alleviation.

Precise anti-poverty; Poverty alleviation project; Project scheme; Bureaucracy

2016-01-20

本文得到云南省社科規(guī)劃項(xiàng)目(QN2015020)的資助。

許漢澤，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院農(nóng)村發(fā)展與管理專業(yè)博士研究生；李小云，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，郵編：100193。