湯寧　楊靜蕾

（南開大學(xué)商學(xué)院　天津　300071）

國(guó)內(nèi)外海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策對(duì)比研究

湯寧楊靜蕾

（南開大學(xué)商學(xué)院天津300071）

海鐵聯(lián)運(yùn)具有運(yùn)輸量大、集疏運(yùn)速度快、服務(wù)準(zhǔn)時(shí)、能源消耗低、單位創(chuàng)造綜合收益多等特性，我國(guó)和歐美發(fā)達(dá)國(guó)家都出臺(tái)了相關(guān)扶持政策以促其發(fā)展。在對(duì)比國(guó)內(nèi)外海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策后發(fā)現(xiàn)，國(guó)內(nèi)海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策在系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性、執(zhí)行力度和多樣化等方面還有待進(jìn)一步完善。

海鐵聯(lián)運(yùn)；扶持政策；多式聯(lián)運(yùn)

全球化進(jìn)程發(fā)展，使國(guó)際交通運(yùn)輸鏈和產(chǎn)品供應(yīng)鏈不斷延伸，海鐵聯(lián)運(yùn)作為多式聯(lián)運(yùn)模式之一，相比傳統(tǒng)單一運(yùn)輸模式，縮短了運(yùn)輸里程和運(yùn)輸時(shí)間，降低了運(yùn)輸成本，通過更合理的組織，將不同的運(yùn)輸方式高效地銜接起來，提供了實(shí)現(xiàn)門到門運(yùn)輸?shù)臈l件，增強(qiáng)了貨物在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。由于海鐵聯(lián)運(yùn)交通基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)系統(tǒng)的建設(shè)投資大、回收周期長(zhǎng)，具有一定的公共產(chǎn)品特性，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家從國(guó)家戰(zhàn)略高度采用多種政策措施激勵(lì)海鐵聯(lián)運(yùn)發(fā)展。雖然我國(guó)也意識(shí)到了海鐵聯(lián)運(yùn)對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要意義，但對(duì)其實(shí)質(zhì)性扶持政策基本停留在地方政府層面，多是從本位主義出發(fā)的補(bǔ)貼性扶持政策，從而進(jìn)一步加劇了區(qū)域間海鐵聯(lián)運(yùn)運(yùn)輸市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)，而不利于整體系統(tǒng)的優(yōu)化和發(fā)展。

一、歐美發(fā)達(dá)國(guó)家海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策

從20世紀(jì)40-50年代出現(xiàn)集裝箱運(yùn)輸方式開始，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家就開始了對(duì)海鐵聯(lián)運(yùn)的實(shí)踐。但在較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，高速公路網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，使得海公聯(lián)運(yùn)成為了多式聯(lián)運(yùn)的主要運(yùn)輸方式。隨著環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)，公路運(yùn)輸帶來的空氣污染、噪音、交通擁堵、過多能源消耗和其他經(jīng)濟(jì)損失等問題受到政府和民眾的關(guān)注。在上世紀(jì)末本世紀(jì)初，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家開始出臺(tái)政策，扶持更加綠色環(huán)保的海鐵聯(lián)運(yùn)模式的發(fā)展。具有代表性的歐美港口包括美國(guó)的紐約—新澤西港、荷蘭的鹿特丹港和比利時(shí)的安特衛(wèi)普港。

1.紐約—新澤西港

美國(guó)政府從戰(zhàn)略高度重視多式聯(lián)運(yùn)建設(shè)，認(rèn)為其可鞏固美國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，提升國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。1991年美國(guó)頒布了鼓勵(lì)發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)的《多式聯(lián)運(yùn)效率法》。2000年，紐約—新澤西港務(wù)局啟動(dòng)了長(zhǎng)達(dá)20年、價(jià)值 10億美元的 PIDN（The Port Inland Distribution Network）計(jì)劃，力圖解決公路運(yùn)輸帶來的道路擁堵、環(huán)境污染等一系列問題。港務(wù)局在分析紐約—新澤西港發(fā)展現(xiàn)狀和系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，制定了詳盡的扶持政策，包括：①每個(gè)重箱補(bǔ)貼25美元；②新開路線補(bǔ)貼20萬美元的線路運(yùn)營(yíng)資金；③提供內(nèi)陸場(chǎng)站的集裝箱空箱免費(fèi)存儲(chǔ)服務(wù)；④空箱可以免費(fèi)運(yùn)送回紐約。除了港務(wù)局提供的補(bǔ)貼政策，聯(lián)邦政府對(duì)項(xiàng)目建設(shè)也給予了大力支持，不僅提供了內(nèi)陸場(chǎng)站的部分建設(shè)資金，還通過補(bǔ)貼“緩解擁堵費(fèi)”和“空氣質(zhì)量改進(jìn)費(fèi)”來支持項(xiàng)目建設(shè)。

在項(xiàng)目啟動(dòng)的前10年內(nèi)，扶持政策就取得了較好的實(shí)施效果，紐約—新澤西港口的海鐵聯(lián)運(yùn)總量由2.7萬TEU增長(zhǎng)到23萬TEU，年均增長(zhǎng)率達(dá)7.1%，高于港口總吞吐量增長(zhǎng)率4.8%。同時(shí)，海鐵聯(lián)運(yùn)的業(yè)務(wù)范圍從傳統(tǒng)的東海岸擴(kuò)展到了美國(guó)西南部乃至西部海岸。鐵路運(yùn)輸?shù)乃俣葍?yōu)勢(shì)使集裝箱運(yùn)輸?shù)乃俣鹊玫搅颂岣?，貨物到港?4小時(shí)內(nèi)便可通達(dá)美國(guó)1/3和加拿大1/2的市場(chǎng)。

PIDN項(xiàng)目的主要特點(diǎn)是系統(tǒng)性、綜合性和長(zhǎng)期性：《多式聯(lián)運(yùn)效率法》使該項(xiàng)目實(shí)施有法可依；聯(lián)邦政府通過建設(shè)資金和補(bǔ)貼資金推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施；而港務(wù)局作為政策實(shí)施者，構(gòu)建了長(zhǎng)達(dá)20年的長(zhǎng)期規(guī)劃（早在1995年該項(xiàng)目就開啟了計(jì)劃書編制工作，到2000年正式啟動(dòng)，共用5年時(shí)間）；扶持政策的實(shí)施則通過股份公司和基金的形式進(jìn)行，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并對(duì)運(yùn)營(yíng)成本進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼。

2.鹿特丹港

鹿特丹港是歐洲第一大貨運(yùn)港和集裝箱港口，作為歐洲西北部的門戶港，港口集疏運(yùn)系統(tǒng)發(fā)達(dá)，腹地范圍廣闊，80%的貨物來自或運(yùn)往廣大歐洲地區(qū)。然而，在海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策實(shí)施之前，鹿特丹港的貨物集疏主要依靠公路網(wǎng)絡(luò)，占比在53%以上，鐵路運(yùn)輸僅占10%左右（37%的水水中轉(zhuǎn)）。鹿特丹港務(wù)局以歐盟的泛歐交通網(wǎng)絡(luò)（TEN-T）建設(shè)為契機(jī)，配合歐盟550多萬歐元的鐵路基礎(chǔ)設(shè)施投資，實(shí)施了海鐵聯(lián)運(yùn)鐵路孵化器項(xiàng)目：①投資建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施。港務(wù)局首先把轄區(qū)內(nèi)鐵路實(shí)施電氣化改造，并把單軌擴(kuò)成雙軌；同時(shí)新建鐵路橋，并開鑿鐵路隧道；除此之外，還積極建設(shè)通往德國(guó)、波蘭、斯堪的納維亞以及與南歐之間的鐵路貨運(yùn)走廊，并對(duì)內(nèi)陸物流園區(qū)建設(shè)提供最高可達(dá)25%的補(bǔ)貼。②適度補(bǔ)貼海鐵聯(lián)運(yùn)運(yùn)營(yíng)成本。據(jù)鹿特丹港務(wù)局測(cè)算，有市場(chǎng)潛力的海鐵聯(lián)運(yùn)線路至少需要兩年時(shí)間的運(yùn)營(yíng)才能盈利。為此，鹿特丹港務(wù)局出臺(tái)了一套完整的兩年培育期政策，以吸引相關(guān)利益主體開展海鐵聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)，增加鐵路運(yùn)輸比例。③開拓全球市場(chǎng)。為了確保新班列上有充足的貨源，港務(wù)局開發(fā)公司還積極擴(kuò)展全球市場(chǎng)，共設(shè)有7個(gè)海外辦事處。在這些措施的作用下，鹿特丹港出發(fā)的總干線列車數(shù)由2008年第一季度的1000列增至2011年第二季度的5915列。在2009至2011年間，鹿特丹港通過該干線運(yùn)至德國(guó)的貨運(yùn)量比例由41%增至75%，班列也從一周四次增至一周六次。

荷蘭的海鐵聯(lián)運(yùn)補(bǔ)貼是以港務(wù)局為主體進(jìn)行的，充分發(fā)揮了港務(wù)局的整合作用，并專門成立了Keyrail公司開展相關(guān)海鐵聯(lián)運(yùn)促進(jìn)項(xiàng)目。這種“商業(yè)化”補(bǔ)貼行為避免了政府對(duì)市場(chǎng)的直接行政干預(yù)，措施針對(duì)性更強(qiáng)，取得了良好效果。

3.安特衛(wèi)普港

比利時(shí)作為世界上海鐵聯(lián)運(yùn)比例最高的國(guó)家，擁有最密集鐵路網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)注重扶持政策的合規(guī)性，以保證政策的持續(xù)性和執(zhí)行力度。2009年政府制定了針對(duì)發(fā)展海鐵聯(lián)運(yùn)的《聯(lián)邦公共服務(wù)交通及運(yùn)輸》C-2009/14189法案，主要措施有：①對(duì)港口建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼。依不同情況，比利時(shí)政府對(duì)碼頭和相關(guān)設(shè)施的建設(shè)給予60%到80%的補(bǔ)貼。②補(bǔ)貼海鐵聯(lián)運(yùn)換裝站。政府采用稅收減免方式，對(duì)海鐵聯(lián)運(yùn)換裝站的大型裝卸設(shè)備給予補(bǔ)貼。③運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。比利時(shí)政府對(duì)通過鐵路運(yùn)輸?shù)募b箱給予直接定額補(bǔ)貼，標(biāo)準(zhǔn)為1.5385歐元/噸；而對(duì)于鐵路運(yùn)距在51公里以上的貨物，運(yùn)距每增加1公里，定額補(bǔ)貼費(fèi)用就增加0.00978歐元/噸。同時(shí)比利時(shí)政府還鼓勵(lì)港口之間的貨物中轉(zhuǎn)也采用鐵路運(yùn)輸模式，只是補(bǔ)貼金額減半。

比利時(shí)政府的海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策精細(xì)化特征明顯，一是采用立法形式保障補(bǔ)貼政策的持續(xù)性和穩(wěn)定性，二是綜合考慮了運(yùn)輸距離、重量和目的地三要素，制定了貨幣補(bǔ)貼和稅收減免混合扶持政策。政策執(zhí)行以來效果良好，以其主要港口安特衛(wèi)普港為例，2011年其海鐵聯(lián)運(yùn)比例高達(dá)34%，遠(yuǎn)高于歐洲其他各大港口。

二、我國(guó)海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策

長(zhǎng)期以來，由于客運(yùn)壓力，我國(guó)鐵路貨運(yùn)發(fā)展不盡如人意。高速鐵路建設(shè)、公路運(yùn)輸?shù)慕煌〒矶乱约叭找嬖黾拥沫h(huán)境壓力，使鐵路貨運(yùn)再次引起廣泛關(guān)注。海鐵聯(lián)運(yùn)作為“一帶一路”通道建設(shè)的重要基礎(chǔ)，中央出臺(tái)了相關(guān)指導(dǎo)意見，地方政府則相繼出臺(tái)了刺激性措施，以推進(jìn)我國(guó)海鐵聯(lián)運(yùn)市場(chǎng)發(fā)展。

1.中央層面海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策分析

作為運(yùn)輸大國(guó)，我國(guó)在公路、鐵路、水路、航空和內(nèi)河等方面均制定了相對(duì)完備的法律法規(guī)和規(guī)劃體系。如《中華人民共和國(guó)公路法》、《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》、《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃（2008年調(diào)整）》、《全國(guó)內(nèi)河航道與港口布局規(guī)劃》等。在綜合交通運(yùn)輸方面，也出臺(tái)了相關(guān)辦法和規(guī)則。然而，面臨海鐵聯(lián)運(yùn)發(fā)展新形勢(shì)，我國(guó)提出了相應(yīng)規(guī)劃，如2014年和2015年，國(guó)務(wù)院先后發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)海運(yùn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》、《物流業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2014-2020）》、《十三五規(guī)劃綱要》，提出完善現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系，發(fā)展多式聯(lián)運(yùn)、跨境多式聯(lián)運(yùn)通道。但是，目前尚缺乏系統(tǒng)化的海鐵聯(lián)運(yùn)法規(guī)和規(guī)劃，也沒有全國(guó)性的針對(duì)海鐵聯(lián)運(yùn)的扶持辦法和實(shí)施細(xì)則。

2013年鐵道部并入交通運(yùn)輸部，合并后的鐵道運(yùn)輸部先后在“綜合運(yùn)輸示范工程座談會(huì)”、《關(guān)于促進(jìn)海運(yùn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》答記者問中指出要發(fā)展海鐵聯(lián)運(yùn)，加強(qiáng)集疏運(yùn)體系，海鐵聯(lián)運(yùn)受到了越來越多的關(guān)注。

2.國(guó)內(nèi)港口城市海鐵聯(lián)運(yùn)扶持措施分析

雖然中央政府并沒有明確的海鐵聯(lián)運(yùn)建設(shè)規(guī)劃和刺激政策，但鄭州、西安等內(nèi)陸城市和寧波、青島等港口城市的各地政府借“一帶一路”建設(shè)熱潮，相繼出臺(tái)了海鐵聯(lián)運(yùn)的刺激政策。因?yàn)楦劭谑呛ｈF聯(lián)運(yùn)的核心樞紐點(diǎn)，本文以較為典型的港口城市寧波和大連為例，說明我國(guó)海鐵聯(lián)運(yùn)補(bǔ)貼政策。

（1）寧波海鐵聯(lián)運(yùn)扶持措施

寧波港是我國(guó)最早出臺(tái)海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策的城市，2009年寧波市政府出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)加快寧波港海鐵聯(lián)運(yùn)發(fā)展若干扶持政策意見（修訂）的通知》，實(shí)施年限為3年，其主要補(bǔ)貼政策包括：①按鐵路里程的不同，對(duì)海鐵聯(lián)運(yùn)實(shí)際經(jīng)營(yíng)人提供每標(biāo)準(zhǔn)集裝箱200元到800元不等的補(bǔ)貼。②對(duì)“五定”班列提供最高2500萬元的資助額度。③對(duì)為鐵路港站與各碼頭之間提供集裝箱駁運(yùn)服務(wù)的集裝箱運(yùn)輸公司提供每標(biāo)準(zhǔn)集裝箱50元標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)貼。④對(duì)為集裝箱海鐵聯(lián)運(yùn)提供集裝箱服務(wù)的船公司，提供每標(biāo)準(zhǔn)箱補(bǔ)貼50元，年資助額度為50萬元，累積資助額度150萬元的政策。⑤對(duì)符合條件的海鐵聯(lián)運(yùn)公共服務(wù)平臺(tái)（班列經(jīng)營(yíng)人）提供最高15萬元的補(bǔ)貼。⑥為海鐵聯(lián)運(yùn)物聯(lián)網(wǎng)項(xiàng)目建設(shè)提供支持。之后，寧波市又在2012年和2015年對(duì)此進(jìn)行了修訂實(shí)施。政策實(shí)施后，寧波港的海鐵聯(lián)運(yùn)得到了較大的發(fā)展。2009年，寧波海聯(lián)聯(lián)運(yùn)量?jī)H1690標(biāo)準(zhǔn)集裝箱，到2014年達(dá)13.51萬標(biāo)準(zhǔn)集裝箱，增長(zhǎng)了80倍。目前寧波港已開通的海鐵聯(lián)運(yùn)城市達(dá)20個(gè)，建成無水港10個(gè)，是我國(guó)南方海鐵聯(lián)運(yùn)第一大港。

與國(guó)外海鐵聯(lián)運(yùn)補(bǔ)貼政策相比，在具體實(shí)施措施上，寧波方案體現(xiàn)了我國(guó)海鐵聯(lián)運(yùn)市場(chǎng)特色。但地方出臺(tái)的扶持政策尚缺少系統(tǒng)化的法律保障，同時(shí)市場(chǎng)化運(yùn)作程度低，而且政府直接補(bǔ)貼市場(chǎng)的形式，很可能會(huì)造成不同區(qū)域間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，因此不利于全國(guó)海鐵聯(lián)運(yùn)市場(chǎng)的穩(wěn)定發(fā)展。

（2）大連海鐵聯(lián)運(yùn)扶持措施

與南方相比，北方的海鐵聯(lián)運(yùn)市場(chǎng)較為發(fā)達(dá)，競(jìng)爭(zhēng)也較為激烈。2010年天津出臺(tái)了《天津?yàn)I海新區(qū)加快北方國(guó)際航運(yùn)中心建設(shè)的資金支持辦法》，其中包含了一項(xiàng)對(duì)海鐵聯(lián)運(yùn)的補(bǔ)貼措施，但該補(bǔ)貼實(shí)際實(shí)施也僅為一年。此后，大連、營(yíng)口、鄭州、西安、甘肅和哈爾濱也相繼出臺(tái)了海鐵聯(lián)運(yùn)補(bǔ)貼政策，其中大連市政府補(bǔ)貼政策最為透明，可從官網(wǎng)上查到，其余省份的補(bǔ)貼措施是課題組在2015年的“天津海鐵聯(lián)運(yùn)市場(chǎng)調(diào)研”中，經(jīng)貨主調(diào)研而得。大連市政府2013年出臺(tái)了《2014-2015年大連港口集裝箱發(fā)展補(bǔ)貼資金實(shí)施細(xì)則》，實(shí)施期限為2年，海鐵聯(lián)運(yùn)相關(guān)的補(bǔ)貼措施如下：①對(duì)從事內(nèi)陸港站與大連港口之間的鐵海聯(lián)運(yùn)業(yè)務(wù)，且年度運(yùn)量不少于5000標(biāo)箱的集裝箱班列經(jīng)營(yíng)公司或物流企業(yè)予以補(bǔ)貼。②對(duì)為大連港口提供服務(wù)的集裝箱拖車企業(yè)提供高速公路通行費(fèi)補(bǔ)貼。③對(duì)在大連投資建設(shè)專用集裝箱碼頭的港口企業(yè)提供集裝箱碼頭建設(shè)補(bǔ)貼。

2015年，大連的海鐵聯(lián)運(yùn)量位居全國(guó)第一，共完成34.9萬標(biāo)準(zhǔn)集裝箱，其中，跨境集裝箱班列業(yè)務(wù)量同比增長(zhǎng)近一半。與此形成對(duì)比的是，停止補(bǔ)貼的天津港同期跨境集裝箱班列業(yè)務(wù)量下跌35%。課題組的調(diào)研認(rèn)為，補(bǔ)貼政策成為了各地爭(zhēng)奪跨境海鐵貨源的重要工具，這種政府直接參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，造成了一定程度的惡性競(jìng)爭(zhēng)，扭曲了政策的初衷。

表1　國(guó)內(nèi)外海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策對(duì)比

三、國(guó)內(nèi)外海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策對(duì)比

從政策形式、實(shí)施主體、實(shí)施方式、實(shí)施年限和實(shí)施內(nèi)容等方面，將國(guó)內(nèi)外海鐵聯(lián)運(yùn)扶持政策進(jìn)行對(duì)比，如表1所示。

與歐美發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)的扶持政策追求規(guī)模效應(yīng)，注重短期效果，多采用貨幣形式直接給予運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資較少，尚沒有系統(tǒng)明確的針對(duì)海鐵聯(lián)運(yùn)的法規(guī)、長(zhǎng)期規(guī)劃和政策補(bǔ)貼指導(dǎo)原則，各地區(qū)的補(bǔ)貼政策是從本地利益出發(fā)，缺乏系統(tǒng)協(xié)調(diào)性，形成了一定程度的區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)。為此建議，從國(guó)家立法和長(zhǎng)期規(guī)劃出發(fā)，對(duì)各地方政府扶持政策的制定加以引導(dǎo)，形成系統(tǒng)性的扶持體系，尋求系統(tǒng)總效用最大化，使政策落到實(shí)處，以推進(jìn)海鐵聯(lián)運(yùn)市場(chǎng)建設(shè)，緩解公路運(yùn)輸壓力和環(huán)境壓力。

［1］AAPA Port Professional Manager（PPM）Paper William E. Ellis，Port Inland Distribution Network，2005.

［2］ Santos B F，Limbourg S，Carreira J S.The impact of transport policies on railroad intermodal freight competitiveness —The case of Belgium［J］.Transportation Research Part D Transport&Environment，2015，34：230-244.

［3］羅凱.沿海港口海鐵聯(lián)運(yùn)發(fā)展與對(duì)策建議 ［J］.港口經(jīng)濟(jì)，2013（10）.

［4］天津市交通運(yùn)輸委員會(huì)，南開大學(xué)現(xiàn)代物流研究中心.天津市海鐵聯(lián)運(yùn)發(fā)展財(cái)政扶持政策方案［Z］.2015.

責(zé)任編輯：張明