李英（西南政法大學(xué)，重慶401120）

政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估的學(xué)術(shù)支撐
——近期研究文獻(xiàn)述評(píng)

李英
（西南政法大學(xué)，重慶401120）

內(nèi)容提要：政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估的研究大多集中于預(yù)算績(jī)效的理論探討、不同評(píng)估主體的參與以及評(píng)估模型構(gòu)建設(shè)計(jì)等方面。在政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估研究中，為更好實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)使命和社會(huì)責(zé)任的統(tǒng)一，需要逐步彌補(bǔ)評(píng)估體系過(guò)于復(fù)雜，實(shí)證研究成果較少等不足。下一步研究需繼續(xù)關(guān)注完善評(píng)估體系、規(guī)范主體參與，同時(shí)更加注重結(jié)合改革目標(biāo)的前瞻性研究，在方法上更好地實(shí)現(xiàn)定量與定性的有機(jī)結(jié)合，在研究角度上更多地開(kāi)展跨學(xué)科研究。

政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系

一、引言

建立一個(gè)對(duì)人民負(fù)責(zé)的政府是現(xiàn)代國(guó)家治理的核心問(wèn)題，其中，預(yù)算制度是有效解決“如何使用權(quán)力”問(wèn)題的最好制度。①馬駿.實(shí)現(xiàn)政治問(wèn)責(zé)的三條道路[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué).2010年第5期。弄清政府“錢(qián)袋子”里收了多少錢(qián)、花了多少錢(qián)，這既是建設(shè)法治政府的前提，還是國(guó)家民主化進(jìn)程的真實(shí)體現(xiàn)。②周振超.行政主導(dǎo)下的簡(jiǎn)約治理——省級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)懸空的政治邏輯[N].江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào).2012年第1期。而評(píng)估政府的“錢(qián)袋子”，弄清政府的錢(qián)花在何處、花的如何，是我們監(jiān)督政府“錢(qián)袋子”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，評(píng)估政府預(yù)算績(jī)效成為改革預(yù)算管理、推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的主要方向之一。

2015年1月1日，新《預(yù)算法》生效，政府預(yù)算管理改革進(jìn)入一個(gè)新時(shí)期?；仡欉^(guò)去，黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，此后相繼提出“推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度”和“完善政府績(jī)效評(píng)估制度”；2009年，《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》出臺(tái)，推動(dòng)績(jī)效評(píng)價(jià)活動(dòng)正式推向全國(guó)；《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》、《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》相繼頒布，2014年制定了詳細(xì)的地方財(cái)政管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)方案和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。經(jīng)過(guò)多年試點(diǎn)摸索，我國(guó)已初步形成一套較完備的政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系，但就總體而言，預(yù)算績(jī)效評(píng)估仍存在大量問(wèn)題，如地方政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估不足，評(píng)估結(jié)果運(yùn)用不廣不硬等等。如何進(jìn)一步推進(jìn)公共預(yù)算改革，成為當(dāng)前中國(guó)政治發(fā)展中亟待回答的問(wèn)題。

學(xué)術(shù)界對(duì)政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估進(jìn)行了重點(diǎn)關(guān)注，做了大量學(xué)術(shù)研究，研究了不同評(píng)估主體的評(píng)估效能，并提出了不同的預(yù)算績(jī)效評(píng)估模型和指標(biāo)體系。本文通過(guò)回顧近幾年關(guān)于政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估的研究成果與實(shí)踐作為，試圖分析這些成果的特點(diǎn)、成就與不足，從而為推進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估及政府預(yù)算管理的進(jìn)一步研究提供理論支撐。

二、什么是政府預(yù)算績(jī)效：理論上的模糊與實(shí)踐中的側(cè)重

界定預(yù)算績(jī)效，必然涉及一個(gè)表述相近的概念——“績(jī)效預(yù)算”。什么是預(yù)算績(jī)效、什么是績(jī)效預(yù)算、兩者有何區(qū)別，理論上對(duì)二者似乎并無(wú)一個(gè)明確的概念界定。凡企業(yè)、事業(yè)單位等都會(huì)涉及預(yù)算與績(jī)效，本文關(guān)注的是政府的預(yù)算績(jī)效。

美國(guó)預(yù)算管理辦公室（OMB）認(rèn)為，績(jī)效預(yù)算是一種預(yù)算，它闡述請(qǐng)示撥款的目標(biāo)、計(jì)劃、花費(fèi)以及對(duì)成績(jī)的量化衡量數(shù)據(jù)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，政府績(jī)效預(yù)算的核心要義就是以政府績(jī)效為依據(jù)對(duì)預(yù)算實(shí)施全程管理（白景明，2011）。

政府績(jī)效側(cè)重考慮公共服務(wù)的有效性，政府預(yù)算績(jī)效還關(guān)注公共支出，考察服務(wù)與支出的比率（馬國(guó)賢，2014），就是采用績(jī)效評(píng)估的原則和方法，對(duì)政府預(yù)算支出行為進(jìn)行基于績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算評(píng)價(jià)，也就是說(shuō)，對(duì)政府預(yù)算支出的效果用績(jī)效評(píng)價(jià)的模式進(jìn)行評(píng)價(jià)和考察（徐建中等，2013）。另一層面說(shuō)，政府預(yù)算績(jī)效是政府績(jī)效的資金表現(xiàn)形式（白景明，2011），具體就是，在績(jī)效評(píng)價(jià)中增加了“預(yù)算支出”這一評(píng)價(jià)的對(duì)象，是綜合評(píng)價(jià)預(yù)算支出的效益、效率和有效性，包括行為的過(guò)程和結(jié)果（李建華等，2009）。

綜上，我們可以這樣理解，政府績(jī)效預(yù)算側(cè)重對(duì)預(yù)算的過(guò)程管理，政府預(yù)算績(jī)效側(cè)重對(duì)預(yù)算的評(píng)估管理。而這種側(cè)重在理論上常常是可忽略的，“預(yù)算績(jī)效管理”實(shí)質(zhì)就是績(jī)效預(yù)算，是以目標(biāo)為導(dǎo)向的公共財(cái)政收支管理模式，它的核心是指標(biāo)和成本，基本環(huán)節(jié)有目標(biāo)確定、擬定計(jì)劃、撥款、行為實(shí)施和績(jī)效評(píng)價(jià)。

在實(shí)踐中，我國(guó)對(duì)預(yù)算績(jī)效和績(jī)效預(yù)算的關(guān)注，側(cè)重點(diǎn)是相似的，對(duì)績(jī)效預(yù)算的關(guān)注側(cè)重點(diǎn)也是放在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)上的。實(shí)踐中的特征就是政府績(jī)效與政府預(yù)算通過(guò)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)連接起來(lái)（白景明，2011）。預(yù)算支出就是政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象，支出績(jī)效就是評(píng)價(jià)內(nèi)容（李建華等，2009）。財(cái)政部文件明確指出，預(yù)算績(jī)效指預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果，預(yù)算績(jī)效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，是政府績(jī)效管理的重要組成部分，它要求政府部門(mén)花盡量少的資金、辦盡量多的實(shí)事，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過(guò)程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果。通過(guò)政府部門(mén)出臺(tái)的《績(jī)效管理工作規(guī)劃》和具體的評(píng)估方案與指標(biāo)體系也可以看出預(yù)算績(jī)效在實(shí)踐中對(duì)財(cái)政支出的評(píng)估的側(cè)重，這里的預(yù)算績(jī)效包括部門(mén)預(yù)算績(jī)效、項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效及公共財(cái)政預(yù)算績(jī)效。

三、如何評(píng)估政府預(yù)算績(jī)效：構(gòu)建評(píng)估模型與指標(biāo)體系

（一）誰(shuí)評(píng)估？

“誰(shuí)評(píng)估”是政府績(jī)效評(píng)估設(shè)計(jì)中的首要問(wèn)題和邏輯起點(diǎn)。基于公共產(chǎn)品理論、委托-代理理論和新公共管理理論的理論依據(jù)，公共服務(wù)體制要同時(shí)滿足“拿眾人之財(cái)”、“辦眾人之事”、“合眾人之意”三個(gè)目標(biāo)，所以政府預(yù)算的績(jī)效應(yīng)該有相關(guān)利益者來(lái)參與共同評(píng)估。根據(jù)不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們提出了不同的評(píng)估主體。

高洪成等人（2012）認(rèn)為評(píng)估主體包括“異體”和“同體”。整個(gè)政府系統(tǒng)是一個(gè)“體”，同體評(píng)估即是政府系統(tǒng)內(nèi)部各單元的評(píng)估，具體包括，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的同體縱向評(píng)估，以及同一級(jí)政府組織內(nèi)不同部門(mén)間的同體橫向評(píng)估。異體評(píng)估是政府系統(tǒng)外的某一個(gè)單元或某幾個(gè)單元聯(lián)合進(jìn)行的評(píng)估，有黨、人大、政協(xié)、社會(huì)組織、高校、科研單位、媒體、公眾等。這種分類(lèi)與馬蔡?。?013）所指內(nèi)部評(píng)價(jià)及外部評(píng)價(jià)相近，內(nèi)部包括政府財(cái)政部門(mén)和各資金使用者，外部是立法監(jiān)督機(jī)構(gòu)與社會(huì)公眾。徐建中等人（2013）認(rèn)為，評(píng)估主體應(yīng)該包含財(cái)政機(jī)構(gòu)、預(yù)算機(jī)構(gòu)、上級(jí)政府、第三方機(jī)構(gòu)、公眾。

紛繁眾多的評(píng)估主體中，每一個(gè)評(píng)估主體發(fā)揮著不同的作用。高洪成等人（2012）認(rèn)為人民代表大會(huì)應(yīng)該是政府績(jī)效評(píng)估的核心主體，一是由于其符合公共治理范式轉(zhuǎn)型和國(guó)家治理結(jié)構(gòu)變革的方向及需要；二是由于其滿足委托代理理論和人大監(jiān)督政府合憲性的要求。在要求政府信息公開(kāi)和培養(yǎng)公民意識(shí)的背景下，社會(huì)公眾應(yīng)該更廣泛參與到績(jī)效評(píng)估中去，徐建中等人（2013）認(rèn)為公眾也會(huì)通過(guò)民間機(jī)構(gòu)或網(wǎng)絡(luò)論壇的形式去表達(dá)自對(duì)政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的意見(jiàn)，從而對(duì)政府預(yù)算績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。同時(shí)，由于各個(gè)評(píng)估主體能力和參與機(jī)制的不同，不同主體間存在著相互博弈的行為，如支出部門(mén)、專(zhuān)家和監(jiān)督機(jī)構(gòu)三方之間行動(dòng)的先后動(dòng)態(tài)博弈（馬蔡琛，2014）。更重要的是構(gòu)建一個(gè)多層次評(píng)價(jià)體系，包括建立部門(mén)自評(píng)、財(cái)政部門(mén)重點(diǎn)評(píng)價(jià)、中介機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)等（呂明，2014），實(shí)現(xiàn)內(nèi)外部評(píng)價(jià)主體整合（馬蔡琛，2013）。

（二）評(píng)估什么？

預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)包含“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程機(jī)制。在這一過(guò)程中，評(píng)估的內(nèi)容相應(yīng)涉及過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)。

1.四階段系統(tǒng)模型：茆英娥（2007）、李建華等（2009）都認(rèn)為，完整的評(píng)價(jià)系統(tǒng)和過(guò)程包括目標(biāo)、投入、運(yùn)作過(guò)程和產(chǎn)出四個(gè)部分，外在表現(xiàn)為預(yù)算目標(biāo)、撥款支出、預(yù)算單位資金運(yùn)用和產(chǎn)出績(jī)效，這四部分前后關(guān)聯(lián)形成預(yù)算績(jī)效評(píng)估基本框架。（參見(jiàn)圖1）

圖1　“四階段”評(píng)估模型

2.五階段系統(tǒng)模式：徐建中等人（2013）提出預(yù)算績(jī)效評(píng)估的“閉環(huán)系統(tǒng)”概念，認(rèn)為這一系統(tǒng)包括目標(biāo)、投入、過(guò)程、產(chǎn)出和結(jié)果五階段的內(nèi)容，具體到公共事務(wù)，涉及預(yù)算目標(biāo)、預(yù)算撥款、預(yù)算運(yùn)用、預(yù)算產(chǎn)出和預(yù)算效果。（參見(jiàn)圖2）

圖2　“五階段”評(píng)估模型

3.前評(píng)框架：安志剛（2014）從戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃和財(cái)務(wù)四個(gè)維度提出了公共財(cái)政項(xiàng)目的“前評(píng)價(jià)”制度，這是在項(xiàng)目完成前，部門(mén)按項(xiàng)目分類(lèi)設(shè)置項(xiàng)目評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，同時(shí)便于后續(xù)評(píng)價(jià)。

從不同評(píng)估模型提出的時(shí)間來(lái)看，三種模型是漸進(jìn)完善的，五階段評(píng)估模型是四階段模型的一個(gè)完善綜合，是一種縱向模型。而前評(píng)框架則是在考察兩種階段系統(tǒng)模型基礎(chǔ)上，從一項(xiàng)預(yù)算績(jī)效涉及的戰(zhàn)略、政策、規(guī)劃和財(cái)務(wù)四個(gè)維度構(gòu)建的框架，是一種橫向模型。這兩類(lèi)模型并不存在矛盾沖突，而是一種互補(bǔ)，一項(xiàng)預(yù)算績(jī)效評(píng)估，可以在縱向上考察各個(gè)階段的預(yù)算績(jī)效，也要在橫向上考慮其涉及到的不同層面。（參見(jiàn)圖3）

圖3　三種評(píng)估模型

財(cái)政部2013年印發(fā)的《預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》中，財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系包括投入、過(guò)程和效果三個(gè)部分，其考核的即是預(yù)算安排、預(yù)算執(zhí)行和社會(huì)效益、生態(tài)效益和公眾滿意度。部門(mén)或項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)包括投入、過(guò)程、產(chǎn)出和效果四個(gè)維度。各地方各部門(mén)結(jié)合不同實(shí)際制定自己的評(píng)估體系，如四川省的項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)為項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目完成和項(xiàng)目效果四項(xiàng)。2013年、2014年財(cái)政部對(duì)全國(guó)縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效綜合評(píng)價(jià)主要圍繞三個(gè)重點(diǎn)展開(kāi)：重點(diǎn)支出保障程度績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政供養(yǎng)人員控制績(jī)效評(píng)價(jià)、財(cái)政管理水平績(jī)效評(píng)價(jià)。

（三）怎樣評(píng)估？

1.評(píng)估視角

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)主體的視角不同，績(jī)效評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容就相應(yīng)有所不同。從政府來(lái)說(shuō)，一方面，政府是宏觀決策的管理者，擁有政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的宏觀視角，國(guó)家利益最大化是績(jī)效評(píng)價(jià)的最基本標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，政府作為投資者，有政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的微觀視角，支出效益最大化成為績(jī)效評(píng)價(jià)的最基本標(biāo)準(zhǔn)。綜合看來(lái)，政府預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，就包括微觀上的項(xiàng)目支出與一般預(yù)算支出的績(jī)效評(píng)價(jià)和宏觀上資源配置、支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等方面（楊玉霞等，2005），同時(shí)還需考慮如生態(tài)環(huán)境方面的績(jī)效評(píng)價(jià)（徐麗萍等，2012）。

表1　預(yù)算績(jī)效評(píng)估模型比較

2.評(píng)估指標(biāo)

沒(méi)有績(jī)效指標(biāo)，管理者和政策制定者就不能客觀地評(píng)價(jià)目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)以及政府部門(mén)和公共項(xiàng)目取得了什么效果（牛美麗等，2014），同樣，沒(méi)有具體的評(píng)價(jià)指標(biāo)，社會(huì)公眾也不能清晰客觀認(rèn)識(shí)政府部門(mén)把錢(qián)花在哪里、花得如何。對(duì)一個(gè)具體的評(píng)價(jià)對(duì)象，為了達(dá)到評(píng)價(jià)的信度和效度，其績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)要具有相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)性、可比性和重要性四個(gè)原則；同時(shí)，所選指標(biāo)能精確度量、盡量充分、具有獨(dú)立性；最后，所選指標(biāo)要同時(shí)兼顧支出的短期效能和長(zhǎng)期效應(yīng)、直接效應(yīng)和間接效應(yīng)及預(yù)算資源的宏觀配置和微觀配置。歸納目前對(duì)評(píng)估指標(biāo)的研究成果大致有三類(lèi)：

一是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出的評(píng)估指標(biāo)，主要根據(jù)預(yù)算支出的宏觀效益與貢獻(xiàn)來(lái)評(píng)估預(yù)算績(jī)效。資源配置貢獻(xiàn)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整貢獻(xiàn)和社會(huì)穩(wěn)定貢獻(xiàn)是四類(lèi)宏觀評(píng)價(jià)指標(biāo)，預(yù)算支出項(xiàng)目本身的定位和經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益是評(píng)估出發(fā)點(diǎn)。每一類(lèi)指標(biāo)中有具體的計(jì)算方法，如經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)指標(biāo)中，預(yù)算支出的GDP貢獻(xiàn)率=（當(dāng)年預(yù)算支出-上年預(yù)算支出）/（當(dāng)年GDP-上年GDP）*100%；社會(huì)穩(wěn)定貢獻(xiàn)指標(biāo)中需要考慮的包括降低農(nóng)村貧困發(fā)生的貢獻(xiàn)，其貢獻(xiàn)率=貧困發(fā)生率下降百分點(diǎn)*預(yù)算扶貧資金占社會(huì)總扶貧資金的比重（楊玉霞等2005）。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外流行結(jié)果導(dǎo)向型預(yù)算管理和改革，牛美麗等人（2014）認(rèn)為，應(yīng)從治理的視角重新定位公共部門(mén)績(jī)效，在對(duì)政府結(jié)果導(dǎo)向型管理和預(yù)算改革實(shí)踐的評(píng)價(jià)之中嵌入制度、組織、文化等背景的分析。

二是強(qiáng)調(diào)過(guò)程的評(píng)估指標(biāo)，是根據(jù)評(píng)估系統(tǒng)各個(gè)階段的提出細(xì)分指標(biāo)。在四階段論基礎(chǔ)上，茆英娥（2007）、李建華（2009）提出了目標(biāo)、投入、運(yùn)作過(guò)程和產(chǎn)出/成果四類(lèi)考核類(lèi)指標(biāo)。目標(biāo)考核類(lèi)指標(biāo)考慮預(yù)算目標(biāo)是否符合公共財(cái)政目標(biāo)，預(yù)算支出的安排是否嚴(yán)格限定以及是否存在宏觀浪費(fèi)問(wèn)題。投入考核類(lèi)指標(biāo)區(qū)分為按支出功能分類(lèi)的預(yù)算資源宏觀配置與按人力資源和財(cái)產(chǎn)資源配置結(jié)構(gòu)分類(lèi)的預(yù)算資源微觀配置。運(yùn)作過(guò)程考核類(lèi)指標(biāo)主要是對(duì)照預(yù)算管理制度內(nèi)容進(jìn)行考評(píng)的指標(biāo)，還包括預(yù)算單位資金運(yùn)作是否規(guī)范、有效。產(chǎn)出考核類(lèi)指標(biāo)包括產(chǎn)出的量和質(zhì)兩個(gè)方面。

徐建中等人（2013）提出的指標(biāo)體系是在系統(tǒng)五階段中按照不同維度設(shè)計(jì)的一二級(jí)指標(biāo)。如預(yù)算目標(biāo)階段中在預(yù)算目標(biāo)維度下要考核預(yù)算預(yù)期與政府戰(zhàn)略相符度、預(yù)算目標(biāo)合規(guī)合理度、預(yù)算績(jī)效戰(zhàn)略規(guī)劃合適度等。與其他指標(biāo)體系的不同之處在于，本系統(tǒng)在產(chǎn)出階段關(guān)注預(yù)算項(xiàng)目規(guī)模維度和預(yù)算運(yùn)營(yíng)能力維度，預(yù)算效果階段除了關(guān)注社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益外，還關(guān)注政治效益和環(huán)境效益。

三是綜合過(guò)程與效益的指標(biāo)體系。白景明（2011）認(rèn)為政府預(yù)算績(jī)效報(bào)告的具體內(nèi)容包含三個(gè)層次：一是預(yù)算績(jī)效管理制度體系；二是預(yù)算資金的產(chǎn)出，如一項(xiàng)支出究竟讓多少人受益；三是預(yù)算資金產(chǎn)出的結(jié)果，即社會(huì)效益，如教育支出對(duì)文盲率降低的貢獻(xiàn)、對(duì)就業(yè)增長(zhǎng)的拉動(dòng)。白景明認(rèn)為，采用少數(shù)幾個(gè)可反映總體狀況的指標(biāo)說(shuō)明問(wèn)題就行，不能陷入追求指標(biāo)數(shù)量的誤區(qū)。馬國(guó)賢（2014）則通過(guò)具體的績(jī)效公式提出預(yù)算績(jī)效的評(píng)估方法，推導(dǎo)出既考慮產(chǎn)出、又考慮支出，既考慮指標(biāo)、還考慮權(quán)重的評(píng)價(jià)公式——“績(jī)效=指標(biāo)1×權(quán)值1+指標(biāo)2×權(quán)值2+……”。

財(cái)政官員建議，要在探索試點(diǎn)中逐步形成全國(guó)基本統(tǒng)一的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。也有官員建議要收集行業(yè)、計(jì)劃、歷史以及經(jīng)驗(yàn)等方面的標(biāo)準(zhǔn)，不斷增加和更新，形成一個(gè)資源共享、逐漸完善的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)庫(kù)。實(shí)踐中地方層面已基本建立共性指標(biāo)體系，如四川，個(gè)性指標(biāo)的建立完善仍處于探索改革中。

（四）評(píng)估結(jié)果如何用？

預(yù)算績(jī)效與政府預(yù)算掛鉤，與績(jī)效管理密切相關(guān)。在政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估“閉環(huán)系統(tǒng)”中，首先通過(guò)具體可衡量的評(píng)估指標(biāo)評(píng)價(jià)預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性和公平性，然后將評(píng)價(jià)信息和結(jié)果應(yīng)用于下一階段的預(yù)算決策和預(yù)算分配，形成一種全面考察政府預(yù)算的“事前決策——事中監(jiān)測(cè)——事后調(diào)控”行為并反饋?zhàn)饔糜谙乱徊焦操Y源投入的預(yù)算管理行為（徐建中等，2013）。具體到如何運(yùn)用，可以引入內(nèi)部市場(chǎng)檢驗(yàn)和公共服務(wù)外包，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算資源配置“獎(jiǎng)優(yōu)懲劣”的結(jié)構(gòu)性動(dòng)態(tài)調(diào)整；同時(shí)結(jié)合第三方評(píng)價(jià)和公眾滿意度對(duì)預(yù)算資源配置結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化調(diào)整（馬蔡琛，2013）。要讓預(yù)算績(jī)效評(píng)估真正實(shí)現(xiàn)調(diào)整預(yù)算資源配置的作用，就必須要讓績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)的使用制度化、常態(tài)化，從而使績(jī)效評(píng)估和報(bào)告不僅僅停留在評(píng)估主體的文本層面上。

國(guó)內(nèi)對(duì)預(yù)算績(jī)效評(píng)估數(shù)據(jù)的使用多是采取“軟”激勵(lì)措施，如通過(guò)對(duì)部門(mén)未來(lái)預(yù)算申請(qǐng)和審查給予便利來(lái)激勵(lì)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)較好的部門(mén)；再如通過(guò)公布部門(mén)排名激勵(lì)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)為了“面子”而重視績(jī)效評(píng)價(jià)工作。當(dāng)前財(cái)政部已開(kāi)始采取實(shí)際有力措施運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，方式是結(jié)果公開(kāi)、開(kāi)展績(jī)效約談和實(shí)施績(jī)效獎(jiǎng)懲，財(cái)政部于2013年首次對(duì)2012年縣級(jí)財(cái)政支出管理績(jī)效進(jìn)行了綜合評(píng)價(jià)，確定了排名前200名的縣和前10名的省份，對(duì)優(yōu)秀的縣、省（區(qū)）進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)，對(duì)相對(duì)薄弱的地區(qū)，約談部分財(cái)政機(jī)關(guān)預(yù)算績(jī)效管理負(fù)責(zé)人。2014年財(cái)政部也開(kāi)展了此類(lèi)綜合評(píng)價(jià)并將評(píng)價(jià)結(jié)果納入2014年縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制給予相應(yīng)激勵(lì)，逐步建立健全“花錢(qián)問(wèn)效、無(wú)效問(wèn)責(zé)”常態(tài)機(jī)制。

四、政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估研究現(xiàn)狀與未來(lái)走向

經(jīng)過(guò)多年的探索與積累，國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界已構(gòu)建出較為完整的政府預(yù)算績(jī)效評(píng)估理論框架，并能夠運(yùn)用到預(yù)算績(jī)效的實(shí)踐評(píng)估中，該領(lǐng)域的研究也隨著預(yù)算績(jī)效評(píng)估的實(shí)踐日趨起步。無(wú)論是關(guān)于應(yīng)然層面的理論探討，還是聚焦于實(shí)然層面的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與實(shí)證分析，可以看到其研究特點(diǎn)是：主要集中于評(píng)估主體的評(píng)估效能研究及評(píng)估體系的構(gòu)建設(shè)計(jì)。分析近期學(xué)者對(duì)績(jī)效預(yù)算的研究，有三個(gè)重點(diǎn)：一是預(yù)算績(jī)效理論探討，包括預(yù)算績(jī)效的理論依據(jù)、比較研究以及對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的對(duì)策建議；二是評(píng)估主體的參與研究，主要是公眾與專(zhuān)家、中介機(jī)構(gòu)等第三方評(píng)估的參與途徑、參與效能研究；三是科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建研究，設(shè)計(jì)了大量細(xì)致的指標(biāo)體系。

針對(duì)政府預(yù)算績(jī)效研究的當(dāng)前問(wèn)題和未來(lái)展望，有以下認(rèn)識(shí)：

1.設(shè)計(jì)評(píng)估體系，規(guī)范主體參與，仍是研究重點(diǎn)。實(shí)踐中我國(guó)目前在預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)方面處于起步階段，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)基本上處于向現(xiàn)代預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的轉(zhuǎn)變過(guò)渡時(shí)期，更具參考性的、可操作性的評(píng)價(jià)體系仍處于試點(diǎn)摸索階段。同時(shí)由于各評(píng)估主體間的力量差異與動(dòng)態(tài)博弈，需要健全第三方與公眾的參與評(píng)估機(jī)制，規(guī)范設(shè)計(jì)各個(gè)評(píng)估主體的參與環(huán)節(jié)與參與途徑，保障內(nèi)外部評(píng)估作用的發(fā)揮。這仍是學(xué)者在實(shí)踐與理論互動(dòng)中的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。

2.研究方法上，關(guān)注定量研究，加強(qiáng)定性定量研究的結(jié)合。政府預(yù)算的作用發(fā)揮，是通過(guò)具體的部門(mén)的行為來(lái)落實(shí)的，而政府治理具有綜合性，政府部門(mén)的投入和產(chǎn)出相應(yīng)具有綜合性和復(fù)雜性，這導(dǎo)致對(duì)其預(yù)算行為的考評(píng)比單一項(xiàng)目預(yù)算的考評(píng)更難。預(yù)算績(jī)效評(píng)估體系本身是一個(gè)極其復(fù)雜的綜合系統(tǒng)，具有相當(dāng)高的專(zhuān)業(yè)要求，所以當(dāng)前設(shè)計(jì)的評(píng)估體系紛繁復(fù)雜；同時(shí)由于預(yù)算不夠透明，導(dǎo)致少有定量研究，且較少有研究是嚴(yán)格運(yùn)用定量和定性研究方法進(jìn)行的實(shí)證研究。預(yù)算績(jī)效評(píng)估本就是一個(gè)基于數(shù)據(jù)的、具有極強(qiáng)操作性和較大實(shí)用價(jià)值的研究，大量的定量研究是必須的，或者可以說(shuō)，政府預(yù)算績(jī)效研究中定量研究該是定性研究的基礎(chǔ)。政府預(yù)算績(jī)效研究中的定性研究適用于探索性研究和扎根理論研究，為了使定性研究結(jié)果對(duì)政策制定者和研究者更有意義，訪談和深入的案例研究顯得尤為重要，高質(zhì)量的定性研究值得持續(xù)關(guān)注并繼續(xù)完善。

3.擴(kuò)寬研究領(lǐng)域，關(guān)注結(jié)合改革目標(biāo)進(jìn)行的前瞻研究。由于學(xué)者的關(guān)注點(diǎn)相似，導(dǎo)致當(dāng)前的政府預(yù)算績(jī)效研究有較多重復(fù)性研究，同時(shí)很少有對(duì)評(píng)估體系本身進(jìn)行評(píng)估以及從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度去分析評(píng)估本身如何影響政策制定和政策執(zhí)行。而預(yù)算績(jī)效、評(píng)估結(jié)果對(duì)公共政策所產(chǎn)生的實(shí)際影響恰恰是我們是預(yù)算績(jī)效評(píng)估的歸宿，更是預(yù)算管理改革寄望的目標(biāo)，緊密結(jié)合預(yù)算管理的改革方向、公共政策的目標(biāo)以及政府的總體規(guī)劃進(jìn)行的前瞻性研究，將發(fā)揮更大的理論價(jià)值。

4.追求跨學(xué)科的不同視角研究，將是研究亮點(diǎn)。政府績(jī)效評(píng)估存在“設(shè)計(jì)無(wú)能”的可能（張璋，2000年），評(píng)估系統(tǒng)及其內(nèi)在要素存在某些固有特征，它們使得政府績(jī)效評(píng)估存在部分缺陷，如設(shè)計(jì)者的思維傾向、設(shè)計(jì)哲學(xué)的缺乏、設(shè)計(jì)程序的缺陷等。當(dāng)前學(xué)界與財(cái)政系統(tǒng)的“設(shè)計(jì)無(wú)能”問(wèn)題仍值得反思，這可以跳出經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)視野，從哲學(xué)、社會(huì)學(xué)等學(xué)科考查。同時(shí)當(dāng)前的政府績(jī)效、預(yù)算績(jī)效還考慮了政策傾向、生態(tài)效益等要素，這也就涉及到了行政學(xué)、生態(tài)學(xué)等領(lǐng)域。

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【責(zé)任編輯孟憲民】

F812.3

A

1672-9544（2016）05-0094-06

2015-03-22

李英，政治學(xué)理論碩士研究生，研究方向?yàn)楫?dāng)代中國(guó)政府與政治。

2014年國(guó)家社科基金項(xiàng)目（14xzz009）“提升地方人大預(yù)算監(jiān)督能力的機(jī)制設(shè)計(jì)研究”。