楊志勇 李瓊

摘 要：現(xiàn)代國家治理離不開公共政策評估，人口政策的選擇同樣如此。政策成本越高，代表社會資源投入越多。中國人口政策已經(jīng)轉(zhuǎn)向，但既往政策運(yùn)行成本的研究還不夠到位。本文基于中國人口結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)變的背景，使用分項(xiàng)加總的方法，估算人口政策的直接成本，結(jié)果表明，1997—2012年中國計(jì)劃生育總投入累計(jì)達(dá)到8113.18億元，其中占比最大的是社會撫養(yǎng)費(fèi)和國家計(jì)劃生育投入經(jīng)費(fèi)。為了更直觀地顯示計(jì)劃生育成本，本文對計(jì)劃生育投入與教育投入和醫(yī)療衛(wèi)生投入做了橫向比較，以期為中國公共政策的權(quán)衡取舍提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支出；計(jì)劃生育政策；政策直接成本估算；社會撫養(yǎng)費(fèi)

中圖分類號：F234.2；C923 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1000176X（2016）03006408

一、引言

公共政策制定者經(jīng)常面臨權(quán)衡取舍的難題。為了合理配置公共資源，決策者必須比較不同政策的成本和收益，全面掌握信息，做出正確決策。政策成本分析既涉及效率，又關(guān)乎公平。政策成本優(yōu)化要求以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，并實(shí)現(xiàn)成本的公平合理分配。那么，誰是政策的最終受益者？誰又是成本的最終承擔(dān)者？這樣的問題決策者均無法回避，但無論是成本收益分析，還是投入產(chǎn)出決策，研究者都要先估算政策實(shí)施的成本。

20世紀(jì)80年代，計(jì)劃生育被定為基本國策，但關(guān)于人口政策的走向問題一直存有爭論。十八屆三中全會提出，“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，啟動實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策，逐步調(diào)整完善生育政策，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展”；十八屆五中全會又提出全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，這說明人口政策已經(jīng)發(fā)生變化。因此，全面估算人口政策成本，不僅有利于全面評價既有的人口政策，也對未來財(cái)政收支結(jié)構(gòu)的優(yōu)化有重要意義。

為了落實(shí)計(jì)劃生育政策，不僅國家財(cái)政投入大量資金，而且社會資金投入也相當(dāng)可觀。在社會總資源既定的條件下，計(jì)劃生育投入對其他投入（如教育投入、醫(yī)療衛(wèi)生投入等）是否存在擠出效應(yīng)，收益能否覆蓋成本等問題都亟待深入研究。本文基于中國人口結(jié)構(gòu)大轉(zhuǎn)變的背景，使用分項(xiàng)加總的方法，估算中國人口政策的直接成本，以期為政策評價提供基本數(shù)據(jù)支持。

二、文獻(xiàn)綜述

計(jì)劃生育政策是中國一項(xiàng)獨(dú)特的公共政策。中國學(xué)者對計(jì)劃生育政策的研究與國外學(xué)者對生育決策研究有一定的差異。國外的研究主要從微觀視角入手，分析生育成本和收益，其對分析中國居民的生育決策也有借鑒意義。Leibenstein和Notestein[1]提出了孩子成本—效益理論，將家庭養(yǎng)育孩子的成本分為直接成本和間接成本，并指出隨著社會的發(fā)展，孩子養(yǎng)育成本不斷增加，但除享樂收益之外的其他收益持續(xù)下降。Becker[2]引入孩子凈成本概念，指出如果養(yǎng)育孩子的凈成本大于零，孩子為一般耐用品，則父母從孩子那里得到心理收益；如果凈成本小于零，孩子為一般產(chǎn)品，則這可以帶來產(chǎn)品的增值。Easterlin和Crimmins[3]提出生育需求供給理論，指出如果需求大于供給，則生育無需控制；如果供給大于需求，則生育控制政策就是必要的。

國內(nèi)學(xué)者分析中國的人口政策多側(cè)重于宏觀視角，進(jìn)而形成了不同的人口政策主張。第一種觀點(diǎn)對計(jì)劃生育政策持肯定態(tài)度。馬寅初[4]主張，應(yīng)在正確估計(jì)人口增長情況的基礎(chǔ)上適當(dāng)控制人口，他的主張后來成為中國計(jì)劃生育政策的主要理論基礎(chǔ)。彭珮云[5]、張維慶[6]、楊魁孚等[7]均正面評價了中國人口政策，認(rèn)為政策成效顯著，有效促進(jìn)了居民生活水平提升、人口素質(zhì)提高和經(jīng)濟(jì)高速增長。關(guān)于人口現(xiàn)狀，鄔滄萍和謝楠[8]認(rèn)為，中國人口規(guī)模依然龐大，將在一段時間內(nèi)維持慣性增長態(tài)勢，因而不應(yīng)放開生育政策。翟振武[9]也持有相似觀點(diǎn)。田雪原[10-11]指出，當(dāng)前中國人口紅利期并未結(jié)束，未來可能形成人口和勞動力“以質(zhì)量換數(shù)量”的新紅利機(jī)遇期。第二種觀點(diǎn)主張，隨著中國人口紅利逐漸消失，人口政策應(yīng)該逐步放開。蔡昉[12]認(rèn)為，逐步放開二胎政策是一項(xiàng)沒有既得利益集團(tuán)反對，并且可以讓最廣大人民獲益的改革領(lǐng)域。第三類觀點(diǎn)較為激進(jìn)，認(rèn)為中國需即刻放開計(jì)劃生育政策。郭志剛[13]、李建新[14]均指出，中國生育率過低將導(dǎo)致嚴(yán)重的少子化和過度老齡化，須即刻放開生育政策。旅美學(xué)者易富賢[15]也一直對人口控制政策持否定態(tài)度。宋健和范文婷[16]通過計(jì)算2000年和2010年全國和各省、市、自治區(qū)的人口再生產(chǎn)指標(biāo)，得出人口再生產(chǎn)模式已呈現(xiàn)萎縮型的結(jié)論，支持了計(jì)劃生育政策放開的觀點(diǎn)。

國內(nèi)也有從微觀視角分析計(jì)劃生育政策成本和收益的研究。在成本估算上，主要方法是加總不同的計(jì)劃生育成本，但在具體明細(xì)加總上，不同學(xué)者采用了不同方法。董恒進(jìn)和顧杏元[17]將計(jì)劃生育的成本分為20項(xiàng)，加總得到計(jì)劃生育總成本。另外，比較常見的是將計(jì)劃生育投入分為國家財(cái)政撥款開支和社會開支[18]，在此基礎(chǔ)上，嚴(yán)軍和李樹茁[19]將計(jì)劃生育成本從費(fèi)用來源角度分為由地方財(cái)政撥款開支的計(jì)劃生育費(fèi)用、集體負(fù)擔(dān)的計(jì)劃生育費(fèi)用和鄉(xiāng)村負(fù)擔(dān)的計(jì)劃生育費(fèi)用。楊魁孚等[7]則將計(jì)劃生育投入分為國家財(cái)政投入、非國家財(cái)政投入和國際援助。

需要指出的是，本文側(cè)重于分析計(jì)劃生育的國內(nèi)投入，而忽略國際援助，原因是此類國際援助主要來自聯(lián)合國人口基金，來源相對單一且金額較少。1994年后，聯(lián)合國人口基金將中國從重點(diǎn)受援國家調(diào)整為一般受援國家，調(diào)整了對中國援助資金的分配標(biāo)準(zhǔn)，援助資金減少[20]。另外，其他此類國際援助金額也較少，據(jù)盛朗和齊新杰[21]的計(jì)算，1998年中國接受此類國際援助的金額僅為20.40萬元。

三、計(jì)劃生育政策的直接成本估算

計(jì)劃生育政策成本包含直接成本和間接成本，前者是政府和社會對計(jì)劃生育政策的直接貨幣投入；后者則反映計(jì)劃生育政策改變社會人口結(jié)構(gòu)并對整個經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面影響，包括對人口出生率、婚姻家庭、勞動教育、社會保障和人口遷移等的影響。雖然間接成本估算非常重要，但受篇幅和研究主題所限，本文只估算直接成本，間接成本估算有待另文研究。

（一）國家財(cái)政投入

國家財(cái)政投入指的是國家計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)投入。2000年以前，計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)同文化、文物、體育、檔案、地震、海洋和通訊等事業(yè)費(fèi)共同組成預(yù)算科目中的“文體廣播事業(yè)費(fèi)”類。2000年，“計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)”款下設(shè)9項(xiàng)科目，分別為：手術(shù)減免經(jīng)費(fèi)、避孕藥具經(jīng)費(fèi)、基層計(jì)劃生育專職干部經(jīng)費(fèi)、獨(dú)生子女保健費(fèi)、宣傳經(jīng)費(fèi)、服務(wù)站經(jīng)費(fèi)、流動人口計(jì)劃生育管理費(fèi)、干部訓(xùn)練費(fèi)和其他計(jì)劃生育事業(yè)費(fèi)[22]。隨后，財(cái)政部進(jìn)一步細(xì)化計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)，并將計(jì)劃生育財(cái)政投入劃分為16種，如表1所示。從表1中可以看出，國家計(jì)劃生育投入中，占比最大的是行政運(yùn)行費(fèi)用和計(jì)劃生育家庭獎勵費(fèi)用，2012年和2013年前者分別占19.82%和18.66%，后者分別占18.41%和19.22%。計(jì)劃生育家庭獎勵費(fèi)用以獎勵的形式歸還社會，形成非獨(dú)生子女家庭對獨(dú)生子女家庭的一種補(bǔ)貼。行政運(yùn)行費(fèi)用是政策的執(zhí)行成本，占比如此高的政策執(zhí)行成本，無疑需要決策者和研究者給予重點(diǎn)關(guān)注。

國家計(jì)劃生育投入經(jīng)費(fèi)的變動情況，如表2所示。從表2中可以看出，國家財(cái)政計(jì)劃生育投入逐年增加，1997—2013年，國家計(jì)劃生育投入經(jīng)費(fèi)從43.64億元增加到907.53億元，增加了近20倍；同期，人均投入也從3.53元增加到66.69元，約占人均教育經(jīng)費(fèi)支出的4%。

（二）非財(cái)政投入

非財(cái)政投入指的是社會各界的計(jì)劃生育經(jīng)費(fèi)投入。在計(jì)劃生育政策實(shí)施初期，此項(xiàng)投入主要來自國家財(cái)政。20世紀(jì)80年代末90年代初，隨著各省計(jì)劃生育條例的出臺，計(jì)劃外生育費(fèi)成為計(jì)劃生育投入的重要收入來源。隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和居民收入水平的不斷提高，這部分收入甚至成為基層政府收入的主要來源。中國計(jì)劃生育投入的第二個重要組成部分——非財(cái)政投入由此形成。本文參考楊魁孚等[7]的分類，將非財(cái)政投入分為計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)、社會撫養(yǎng)費(fèi)（原計(jì)劃外生育費(fèi)）和企業(yè)計(jì)劃生育投入。

1.計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)

本文估計(jì)“鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村提留”經(jīng)費(fèi)主要依據(jù)劉明光等以及張林秀等的研究結(jié)果。劉明光等[25]利用2005年在全國6省（吉林、河北、陜西、四川、江蘇和福建）30個樣本縣、60個樣本鄉(xiāng)鎮(zhèn)、116個村和1949名村民的調(diào)查數(shù)據(jù)，估計(jì)出2000年中國“鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村提留”人均負(fù)擔(dān)水平為32.07元/人，2004年為4.76元/人（僅部分縣存在）。張林秀等[26]利用中國科學(xué)院農(nóng)業(yè)政策研究中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會調(diào)查數(shù)據(jù)，估計(jì)出2000年中國“鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村提留”人均負(fù)擔(dān)水平為34元/人，2004年為0.30元/人，其中，人均“鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村提留”的34元中包含計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)和地方企業(yè)捐贈等的其他項(xiàng)為4元/人。據(jù)此，本文假設(shè)計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)占總“鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村提留”經(jīng)費(fèi)的10%，估計(jì)結(jié)果如表3所示。另外，稅費(fèi)改革后，中央逐步取消了“鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村提留”，2004年后的數(shù)據(jù)本文忽略不計(jì)。

從表3中可以看出，計(jì)劃生育投入中的計(jì)劃生育統(tǒng)籌款自1997年起逐年下降，從1997年的33.67億元下降至2004年的1.51億元。2005年起計(jì)劃生育統(tǒng)籌費(fèi)取消。

2.社會撫養(yǎng)費(fèi)

1982年，為控制人口增長，國家計(jì)生委和財(cái)政部制定了《關(guān)于加強(qiáng)超生子女費(fèi)管理的暫行規(guī)定》，對不符合政策生育的家庭征收超生子女費(fèi)。1991年后，超生子女費(fèi)改稱計(jì)劃外生育費(fèi)。計(jì)劃外生育費(fèi)是對計(jì)劃外生育者征收的補(bǔ)償性資金，屬于預(yù)算外資金，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處負(fù)責(zé)征收，上交縣（市、區(qū)）計(jì)劃生育委員會管理。2000年，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)人口與計(jì)劃生育工作穩(wěn)定低生育率水平的決定》，將計(jì)劃外生育費(fèi)改成社會撫養(yǎng)費(fèi)，由“鄉(xiāng)收縣管，財(cái)政監(jiān)督”、“專款專用”改為統(tǒng)一上繳國家財(cái)政，納入財(cái)政預(yù)算。

估算社會撫養(yǎng)費(fèi)需要確定兩個數(shù)值：一是征收人數(shù)（按嬰兒數(shù)量計(jì)）；二是征收標(biāo)準(zhǔn)。征收人數(shù)的估計(jì)公式是：社會撫養(yǎng)費(fèi)征收人數(shù)=當(dāng)年出生總?cè)藬?shù)×（1-計(jì)生率）。

計(jì)生率即出生政策符合率。根據(jù)《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收額分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計(jì)征的參考標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平以及不符合政策規(guī)定生育子女的情況而定。社會撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由各?。ㄗ灾螀^(qū)和直轄市）規(guī)定。按照康朝暉[27]的研究，除黑龍江和山西之外，

山西省的征收辦法是，違反規(guī)定生育第二個子女的，按夫妻雙方上年總收入的20%征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，合計(jì)征收7年，其總額不得低于5000元。各省（區(qū)市）基本上是按上一年的城鎮(zhèn)居民年可支配收入或農(nóng)村居民年人均純收入乘以計(jì)征倍數(shù)確定的，收入超過當(dāng)?shù)仄骄降?，以?shí)際收入為計(jì)征基數(shù)。關(guān)于計(jì)征倍數(shù)，非婚生育者一般在0.50—2倍之間，有配偶而與他人生育者則翻倍。夫妻違法生育一個子女的，計(jì)征倍數(shù)在基數(shù)的1—10倍之間；違法生育兩個子女的，則在4—10倍之間。為了計(jì)算簡便，本文從各省的人口數(shù)和計(jì)劃生育符合率兩方面考慮，假定社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收為當(dāng)年城鎮(zhèn)家庭人均可支配收入或農(nóng)村居民家庭人均純收入的3倍。

違反規(guī)定生育第二個子女，山東按照上一年城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入或農(nóng)村居民家庭人均純收入的3—4倍征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，北京為3—10倍，河南為3倍，廣東為3—6倍，四川為6—8倍，上海為3—6倍，陜西為3—6倍，浙江為2—4倍，安徽為5倍。本文取計(jì)征倍數(shù)為3，是按照違反規(guī)定生育第二個子女罰款的最低倍數(shù)計(jì)算的。本文未考慮未婚生育（計(jì)征倍數(shù)為0.50—2倍）和違反規(guī)定生育兩個以上子女的情況（計(jì)征倍數(shù)更高）。按照已經(jīng)公布的2009年浙江社會撫養(yǎng)費(fèi)為8.94億元，反推得到浙江計(jì)征倍數(shù)為1.92。本文估算了1997—2011年的社會撫養(yǎng)費(fèi)，如表4所示。

3.企業(yè)計(jì)劃生育投入

企業(yè)計(jì)劃生育投入主要包括3大類：計(jì)劃生育工作費(fèi)用（包含目標(biāo)考核獎勵、宣傳培訓(xùn)、辦公管理、專干/兼職工資及福利）、育齡夫婦費(fèi)用（晚婚晚育獎勵、手術(shù)費(fèi)、慰問費(fèi)、孕婦營養(yǎng)費(fèi)、孕檢、婦檢費(fèi)和衛(wèi)生用品費(fèi)）和職工獨(dú)生子女費(fèi)（托幼費(fèi)、保健費(fèi)、醫(yī)療費(fèi)和保險(xiǎn)費(fèi)等）[7]。

本文借鑒楊魁孚等[7]的計(jì)算方法估算企業(yè)計(jì)劃生育投入，其先計(jì)算1997年的企業(yè)計(jì)劃生育投入，再估計(jì)出企業(yè)計(jì)劃生育投入占非財(cái)政投入總額為19.45%，并假設(shè)該比重保持不變，進(jìn)而估算出之后年份的企業(yè)計(jì)劃生育投入。該算法比較簡便，但未考慮企業(yè)計(jì)劃生育投入占非財(cái)政投入比重的變化。本文在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步精確，不使用比重不變假定，而是逐年分別計(jì)算企業(yè)計(jì)劃生育投入。具體方法如下：（1）根據(jù)《中國勞動統(tǒng)計(jì)年鑒》，得到各年度城鎮(zhèn)單位女性就業(yè)人員總數(shù)。例如，1997年此兩項(xiàng)城鎮(zhèn)單位女性就業(yè)人員為5824.80萬人。（2）假設(shè)未婚和未育齡人數(shù)占所有女性就業(yè)人員的20%，已婚占80%，從而計(jì)算出未婚和未育齡人數(shù)以及已婚人數(shù)。例如，1997年分別為1164.96萬人和4659.84萬人。（3）按照《人口和計(jì)劃生育常用數(shù)據(jù)手冊》公布的各年度避孕措施的分布[28]，分別計(jì)算出各年度采取各種避孕措施的人數(shù)。例如，1997年男性絕育的為456.20萬人，女性絕育的為1821.07萬人，采用宮內(nèi)節(jié)育器的為2034.49萬人，皮下移植的為20.50萬人，口服及注射避孕藥的為117.89萬人，采用避孕套的為178.47萬人，外用藥的為19.57萬人。（4）計(jì)算人流的女職工數(shù)。各種避孕方法都存在失敗率，失敗后實(shí)行人流。本文假設(shè)用藥和避孕套的失敗率為20%，宮內(nèi)節(jié)育器的失敗率為5%；在未婚和未育齡女性中，未婚占60%，未婚先孕且實(shí)行人工流產(chǎn)率為5%。例如，1997年實(shí)行人流的總?cè)藬?shù)為199.86萬人。（5）根據(jù)《中國計(jì)劃生育年鑒》，本文假設(shè)當(dāng)年結(jié)扎人數(shù)占累計(jì)結(jié)扎人數(shù)4%，實(shí)行宮內(nèi)節(jié)育器人數(shù)占累計(jì)實(shí)行宮內(nèi)節(jié)育器人數(shù)的15%，實(shí)行皮下移植手術(shù)人數(shù)占累計(jì)人數(shù)5%。例如，1997年結(jié)扎人數(shù)為91.09萬人，當(dāng)年宮內(nèi)節(jié)育器人數(shù)為305.17萬人，實(shí)行皮下移植人數(shù)為1.03萬人。（6）按照平均價格標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)扎手術(shù)500元/例，宮內(nèi)節(jié)育器200元/例，皮下移植500元/例，服藥100元/人/年，避孕套100元/人/年，人流200元/例，從而算得企業(yè)為職工提供各種避孕措施的總費(fèi)用。

從表6中可以看出，就單項(xiàng)而言，占中國計(jì)劃生育總投入比重最大的是國家計(jì)劃生育投入經(jīng)費(fèi)和社會撫養(yǎng)費(fèi)。1997年，社會撫養(yǎng)費(fèi)占中國計(jì)劃生育總投入的50.82%，國家計(jì)劃生育投入、計(jì)劃生育統(tǒng)籌款和企業(yè)計(jì)劃生育投入分別占18.98%、14.65%和15.54%。1997—2012年，國家計(jì)劃生育投入占比不斷上升，計(jì)劃生育統(tǒng)籌款、社會撫養(yǎng)費(fèi)和企業(yè)計(jì)劃生育投入占比則逐年下降。到2012年，國家計(jì)劃生育投入經(jīng)費(fèi)約占中國計(jì)劃生育總投入的59.81%，社會撫養(yǎng)費(fèi)約占37.06%。從絕對值來看，2012年中國計(jì)劃生育總投入比1997年增加了1129.16億元，增加了近5倍；其中，國家計(jì)劃生育投入經(jīng)費(fèi)增加了769.21億元，社會撫養(yǎng)費(fèi)增加了386.76億元，企業(yè)計(jì)劃生育投入增加了6.86億元，計(jì)劃生育統(tǒng)籌款則從1997年的33.67億元到被取消，減少了33.67億元。

四、結(jié) 論

從財(cái)政投入和非財(cái)政投入的變化趨勢來看，2002年之前，中國計(jì)劃生育以非財(cái)政投入為主，其中主要是社會撫養(yǎng)費(fèi)，占非財(cái)政投入比重均在60%以上。2002年之后，隨著計(jì)劃生育統(tǒng)籌款被取消，企業(yè)計(jì)劃生育投入也逐步下降，非國家財(cái)政投入水平較為穩(wěn)定，國家財(cái)政投入成為主要投入形式。在國家財(cái)政投入中，行政運(yùn)行費(fèi)用和計(jì)劃生育家庭獎勵費(fèi)用是最主要的兩種形式。

作為基本國策的計(jì)劃生育政策投入，與教育、醫(yī)療衛(wèi)生投入相比，意義重大。由于社會總資源有限，某一項(xiàng)公共支出投入的增加，勢必會導(dǎo)致其他投入的減少。公共支出投入結(jié)構(gòu)的比較有助于進(jìn)一步優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，確定財(cái)政支出重點(diǎn)，在保證政策效果的同時，降低政策成本，提高資源利用效率?？v觀1997—2012年計(jì)劃生育投入、教育投入和醫(yī)療衛(wèi)生投入的GDP占比可知，計(jì)劃生育投入是教育投入的6%—12%，是醫(yī)療衛(wèi)生投入的18%—43%?？梢?，中國教育投入和醫(yī)療衛(wèi)生投入在不斷增加，計(jì)劃生育投入基本穩(wěn)定。

綜上所述，1997—2012年，中國計(jì)劃生育總投入累計(jì)為8113.18億元，其從1997年的229.87億元增加到2012年的1359.03億元，增加了近5倍，其中占比最大的是行政運(yùn)行費(fèi)用和計(jì)劃生育家庭獎勵費(fèi)用。社會撫養(yǎng)費(fèi)從1997年的116.83億元增加到2012年的503.59億元。企業(yè)計(jì)劃生育投入比較穩(wěn)定，基本維持在30多億元。計(jì)劃生育統(tǒng)籌款則從1997年的33.67億元直至全部取消。與教育投入和醫(yī)療衛(wèi)生投入相比，中國計(jì)劃生育投入并不少。中國計(jì)劃生育總支出占財(cái)政支出的比重從1997年的2.49%下降到2001年的1.17%后，基本上維持在1%左右的穩(wěn)定水平上。可見，1997—2001年中國計(jì)劃生育總投入的下降是非財(cái)政投入下降所致，而且是由計(jì)劃生育統(tǒng)籌款、社會撫養(yǎng)費(fèi)和企業(yè)計(jì)劃生育投入的同步下降引起的。這其中既有政策因素，例如，“鄉(xiāng)統(tǒng)籌，村提留”經(jīng)費(fèi)逐步取消，社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理制度不完善等，又有人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型因素，例如，計(jì)劃生育政策的實(shí)施導(dǎo)致人口規(guī)模增速下降，企業(yè)計(jì)劃生育投入下降的因素。

全面二孩政策的落實(shí)意味著人口政策的轉(zhuǎn)向。即使全面放開人口控制，人口增長空間也極其有限。人口政策很可能要從控制人口生育轉(zhuǎn)向鼓勵生育。相應(yīng)地，控制人口的行政運(yùn)行費(fèi)用將逐步減少至零，但其他費(fèi)用還要繼續(xù)支出。

需要注意的是，本文只估算了1997—2012年的計(jì)劃生育政策實(shí)施的直接成本，實(shí)際上，計(jì)劃生育政策的實(shí)施帶來了中國人口的急劇轉(zhuǎn)型，導(dǎo)致中國“未富先老”，相關(guān)的間接成本有待進(jìn)一步細(xì)化，這很可能會構(gòu)成未來中國財(cái)政最沉重的負(fù)擔(dān)。

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