胡祖才

習(xí)近平總書記曾明確指出，“城市群是人口大國城鎮(zhèn)化的主要空間載體，像我們這樣人多地少的國家，更要堅(jiān)定不移，以城市群為主體形態(tài)推進(jìn)城鎮(zhèn)化”。李克強(qiáng)總理曾經(jīng)指出，“城市群對(duì)區(qū)域發(fā)展具有戰(zhàn)略引領(lǐng)和支撐作用。要在有條件的地方形成各具優(yōu)勢的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。去年以來，經(jīng)國務(wù)院批復(fù)同意，國家發(fā)展改革委會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部陸續(xù)印發(fā)實(shí)施了長江中游、哈長、成渝和長三角四個(gè)城市群發(fā)展規(guī)劃。這四大城市群分布在東、中、西、東北四大板塊，推動(dòng)其發(fā)展對(duì)促進(jìn)我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、培育經(jīng)濟(jì)增長極、注入發(fā)展新動(dòng)能具有舉足輕重的作用。這四個(gè)規(guī)劃全面貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，明確了四大城市群發(fā)展的戰(zhàn)略定位、目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)，規(guī)劃的實(shí)施將有力促進(jìn)城市群建設(shè)發(fā)展。

城市群是城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要載體。從全球來看，產(chǎn)出排名前40的城市群經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出總和已占世界的66%，在全球創(chuàng)新成果中所占比例更高達(dá)85%。從發(fā)達(dá)國家看，美國東北部大西洋沿海城市群與北美五大湖城市群集中了美國70%以上的制造業(yè)；日本太平洋沿岸城市群以不到三分之一的國土面積集聚了日本三分之二以上的人口和工業(yè)產(chǎn)值。從歷史上看，城市群的興起與經(jīng)濟(jì)增長重心的轉(zhuǎn)移密切相關(guān)，每一輪經(jīng)濟(jì)增長重心的轉(zhuǎn)移都伴隨著區(qū)域內(nèi)大規(guī)模工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，比如二戰(zhàn)后隨著美國航空航天、電子信息等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，在太平洋沿岸迅速興起了舊金山—洛杉磯—圣迭戈城市群，并成為世界創(chuàng)新活力領(lǐng)先的地區(qū)。城市群已成為支撐世界各主要經(jīng)濟(jì)體發(fā)展的核心區(qū)和增長極，國家間的競爭正日益演化為主要城市群之間的綜合實(shí)力比拼。

這些國際上城市群建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)帶給我們很多啟發(fā)，我國已經(jīng)初步形成了京津冀、長三角、珠三角三大城市群，這三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，已具備發(fā)展成為世界級(jí)城市群的基礎(chǔ)。中西部地區(qū)也有一些資源環(huán)境承載力較強(qiáng)的地區(qū)，比如長江中游、成渝、哈長等地區(qū)，具有培育成為新增長極的潛力，這些城市群的發(fā)展對(duì)于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長、優(yōu)化空間布局、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、維護(hù)國土安全意義重大?！笆濉币?guī)劃綱要提出要規(guī)劃建設(shè)19個(gè)城市群，加快構(gòu)建“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局，有研究認(rèn)為，到2020年這19個(gè)城市群城鎮(zhèn)人口在全國占比將能夠達(dá)到73.7%，城市群已經(jīng)成為帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際合作與競爭的主要平臺(tái)。

但客觀來講，前一階段我國城市群還處于“鋪圈子、擴(kuò)攤子”的粗放發(fā)展階段，缺乏具有戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計(jì)，這帶來了核心城市背向發(fā)展、大中小城市間分工協(xié)作不夠、空間利用效率不高、資源環(huán)境約束加劇等突出問題。解決這些問題迫切需要科學(xué)合理的統(tǒng)籌規(guī)劃，完善城市群協(xié)同發(fā)展的總體設(shè)計(jì)。編制出一個(gè)好的規(guī)劃，僅僅是第一步，關(guān)鍵是要實(shí)施好規(guī)劃。實(shí)施的主體主要在地方，各地方要按照國務(wù)院批復(fù)要求，深化細(xì)化配套政策措施，建立健全協(xié)同工作機(jī)制，扎實(shí)有序推動(dòng)規(guī)劃各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處?！笆濉睍r(shí)期，在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境共治、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通等方面實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，同時(shí)基本建成開放一體市場、城市群協(xié)同發(fā)展機(jī)制。

城市群的規(guī)劃建設(shè)在我國還處于探索起步階段，需要用改革的辦法和創(chuàng)新的精神，加快破解體制機(jī)制障礙，創(chuàng)造城市群建設(shè)的“中國經(jīng)驗(yàn)”。在這個(gè)過程中，要把握好以下三個(gè)方面的要求：

第一，要堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，形成發(fā)展合力。一是各地方要落實(shí)好規(guī)劃實(shí)施的主體責(zé)任，做實(shí)做細(xì)城市群規(guī)劃的實(shí)施方案，做好地方發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃等各級(jí)各類規(guī)劃與城市群規(guī)劃的有效銜接，鼓勵(lì)有條件的地方探索“多規(guī)合一”，健全規(guī)劃落實(shí)情況的考核評(píng)估機(jī)制，完善城市群發(fā)展指標(biāo)體系；二是要加快完善協(xié)同發(fā)展機(jī)制，建立一體化發(fā)展機(jī)制，打造開放一體的城市群市場空間，強(qiáng)化統(tǒng)籌，形成發(fā)展合力；三是要加強(qiáng)各城市群之間的協(xié)調(diào)，如長江經(jīng)濟(jì)帶的三大城市群要能夠?qū)崿F(xiàn)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、分工協(xié)作，發(fā)揮各自優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。

第二，要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破。要按照城市群規(guī)劃提出的目標(biāo)任務(wù)，根據(jù)城市群發(fā)展基礎(chǔ)和階段分別明確各自的主攻方向。這些任務(wù)主要包括，一是在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展方面當(dāng)好排頭兵、領(lǐng)頭羊，率先實(shí)現(xiàn)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變；二是推動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境聯(lián)防共治，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的理念，將良好的生態(tài)環(huán)境作為支撐城市群新一輪發(fā)展的重要優(yōu)勢；三是加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施特別是交通基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，去年有關(guān)部門編制了《城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)規(guī)劃》，就是為了有效打通城市間的交通瓶頸，發(fā)揮綜合交通優(yōu)勢，要加快這個(gè)規(guī)劃落地實(shí)施，同時(shí)還要在信息網(wǎng)絡(luò)、水利能源等方面實(shí)現(xiàn)一體化建設(shè)；四是著力推進(jìn)公共服務(wù)一體化，加快醫(yī)療、教育、社保等領(lǐng)域的共建共享，促進(jìn)城市群人力資源的高效自由流動(dòng)；五是構(gòu)建開放一體的要素市場體系，著力消除行政壁壘。各個(gè)城市群應(yīng)當(dāng)瞄準(zhǔn)問題、對(duì)照目標(biāo)，因地制宜、分類施策，在這五個(gè)方面率先實(shí)現(xiàn)突破。

第三，要遵循規(guī)律，處理好城市群建設(shè)中政府和市場關(guān)系。加快城市群建設(shè)并不意味著政府能夠“包打天下”，還是要堅(jiān)持城市群的形成發(fā)展是市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的過程，在這個(gè)過程中政府要“有所為，有所不為”。一方面，要遵循城市群演進(jìn)的客觀規(guī)律，充分發(fā)揮市場在城市群形成發(fā)展中的決定性作用，順應(yīng)市場主體選擇，通過構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、分工高效的一體化產(chǎn)業(yè)集群，強(qiáng)化城市間的有機(jī)聯(lián)系，增強(qiáng)城市群轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)生動(dòng)力，堅(jiān)決避免“拉郎配”。另一方面，為了更好發(fā)揮統(tǒng)一市場的規(guī)模集聚效應(yīng)、控制中心城市過度擴(kuò)張的負(fù)面影響，也需要政府主動(dòng)作為。比如，世界上主要城市群的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)都表明，政府的規(guī)劃協(xié)調(diào)是城市群整體競爭力提升的重要保障，日本就專門設(shè)立大都市圈整備局，統(tǒng)籌編制實(shí)施三大都市圈一體化發(fā)展基本規(guī)劃。要堅(jiān)決破除體制機(jī)制方面的“玻璃門、暗門檻”，降低交易成本，建立合理的利益協(xié)調(diào)和補(bǔ)償機(jī)制，加強(qiáng)空間開發(fā)管制、生態(tài)環(huán)境治理、基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)一體化供給等方面的統(tǒng)籌。在這個(gè)過程中，要有效運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代技術(shù)手段，建立完善信息共享機(jī)制，促進(jìn)形成政府與市場間的良好溝通、有機(jī)互動(dòng)，引導(dǎo)城市群空間合理拓展、經(jīng)濟(jì)均衡增長、協(xié)同機(jī)制健全。

加快城市群建設(shè)是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、加快形成國際競爭新優(yōu)勢的重要途徑。城市群規(guī)劃建設(shè)在我國還是一個(gè)新生事物，需要我們在今后的工作中共同努力、久久為功，促進(jìn)城市群規(guī)劃建設(shè)站在新起點(diǎn)、取得新進(jìn)展。