王成仁

當(dāng)前，我國能源發(fā)展國內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜多變。國際能源生產(chǎn)和消費(fèi)格局“西斜東傾”，大國博弈日趨激烈，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，粗放式增長難以為繼，亟需優(yōu)化能源生產(chǎn)與消費(fèi)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型，建立清潔、高效、經(jīng)濟(jì)、安全與可持續(xù)的現(xiàn)代能源體系。

一、新常態(tài)下我國能源發(fā)展面臨的國內(nèi)外宏觀背景

（一）“西斜東傾”全球能源新格局逐步形成

當(dāng)前，全球能源新格局呈現(xiàn)“西斜東傾”特點(diǎn)，能源生產(chǎn)中心正從中東轉(zhuǎn)向西半球，能源消費(fèi)中心正轉(zhuǎn)向中、印等亞洲新興經(jīng)濟(jì)體。一方面，加拿大油砂和美國頁巖氣大規(guī)模開發(fā)，北美依賴于生物燃料供應(yīng)和非常規(guī)油氣產(chǎn)量的增長也將由傳統(tǒng)的能源凈進(jìn)口國逐漸變成“獨(dú)立國”。在美國“能源獨(dú)立”的影響下，中東地區(qū)能源的戰(zhàn)略地位將進(jìn)一步削弱。另一方面，亞洲新興經(jīng)濟(jì)體快速崛起，全球主要能源需求正在向東轉(zhuǎn)移?！?030年世界能源展望》預(yù)測，2010年至2030年，全球能源消費(fèi)增量中將有96%的消費(fèi)增長來自非經(jīng)合組織國家。未來亞洲國家，特別是中國對中東石油的依存度將大幅上升。

（二）國際能源變局中的大國博弈日趨激烈

石油作為集商品屬性、金融屬性和地緣政治屬性為一身的特殊商品，其定價(jià)權(quán)決定一個(gè)國家在國際競爭中的地位和話語權(quán)，圍繞能源主導(dǎo)權(quán)的爭奪日益激烈。2014年6月以來，國際油價(jià)一路下跌，從105.15美元/桶一度跌破30美元/桶，最大跌幅達(dá)72.17%，僅在近期緩慢回升，其背后是日趨激烈的大國博弈。美國作為生產(chǎn)和消費(fèi)大國，油價(jià)大幅下挫給美國頁巖氣革命蒙上陰影。OPEC產(chǎn)油國為減少頁巖氣沖擊，選擇不減產(chǎn)讓油價(jià)繼續(xù)暴跌，試圖保持市場份額，但代價(jià)慘重。以俄羅斯、伊朗、委內(nèi)瑞拉為代表的產(chǎn)油國嚴(yán)重依賴石油出口，油價(jià)暴跌給這些國家財(cái)政帶來巨大壓力。對于中國來說，油價(jià)下跌可節(jié)省巨額進(jìn)口費(fèi)用，為加大石油儲(chǔ)備、強(qiáng)化國家能源安全提供契機(jī)。但同時(shí)，油價(jià)大幅下跌也壓縮了國內(nèi)油氣行業(yè)利潤空間，迫切要求推進(jìn)油氣改革，降低生產(chǎn)成本。

（三）綠色低碳能源成為未來不可逆轉(zhuǎn)的趨勢

目前，全球已開啟綠色能源時(shí)代，各國均推進(jìn)以化石能源為主向以清潔低碳能源為主的可持續(xù)能源體系轉(zhuǎn)型。發(fā)達(dá)國家能源供應(yīng)中低碳能源的比例不斷提高，歐美國家通過采取“目標(biāo)導(dǎo)向和系統(tǒng)視角”率先提出了面向2050年以可再生能源為主的能源轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略。美國能源部在《可再生能源電力未來研究》中，認(rèn)為可再生能源可滿足2050年美國80%的電力需求。推動(dòng)以清潔能源為主的能源系統(tǒng)，特別是電力系統(tǒng)的重大變革將成為全球能源發(fā)展的大趨勢。

（四）能源科技革命孕育新突破

當(dāng)前，互聯(lián)網(wǎng)（包括物聯(lián)網(wǎng)）、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等先進(jìn)技術(shù)，通過重塑能源生產(chǎn)、傳輸、銷售和利用方式，催生能源互聯(lián)網(wǎng)。通過應(yīng)用新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)人、物、能源之間的全程互聯(lián)和廣泛互動(dòng)，將電網(wǎng)中分散、孤立的能源、信息等流動(dòng)性因素統(tǒng)一管理起來，不斷推動(dòng)電網(wǎng)生產(chǎn)管控由壁壘向協(xié)同、由分散向集中、由自發(fā)向可控、由孤島向共享轉(zhuǎn)變，帶動(dòng)業(yè)務(wù)和管理創(chuàng)新能力的提升。能源互聯(lián)網(wǎng)使能源與信息融合發(fā)展，必將帶來技術(shù)與產(chǎn)業(yè)的變革，產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

（五）國內(nèi)能源需求放緩，供需矛盾趨于寬松

1998年以來，受經(jīng)濟(jì)周期變化和能源效率提高的雙重影響，我國能源需求表現(xiàn)出先加快、后放緩的階段性特征。2005年之前，我國能源消費(fèi)增速一路上揚(yáng)，2004年達(dá)到16.8%的峰值。2005年以后，能源消費(fèi)增速一直低于GDP增速，“十五”期間為年均8.4%，“十一五”為6.6%，“十二五”的前四年為4.3%。這表明能源供需矛盾趨于寬松，為推進(jìn)改革提供難得契機(jī)。

（六）環(huán)境保護(hù)壓力倒逼我國能源轉(zhuǎn)型

我國向國際社會(huì)承諾將在2030年左右達(dá)到碳排放峰值并爭取盡早達(dá)峰，這給國內(nèi)能源發(fā)展帶來壓力和挑戰(zhàn)。一是迫切要求清潔能源加快發(fā)展，以實(shí)現(xiàn)2030年非化石能源占比20%的承諾。二是能源成本仍需大幅降低。三是碳排放交易體系要加速推進(jìn)。目前，我國承諾到2017年啟動(dòng)全國碳排放交易體系，這對目前僅在7省市開展試點(diǎn)的碳交易市場而言，壓力較大。

在新常態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，能源發(fā)展也呈現(xiàn)新趨勢，即能源結(jié)構(gòu)由高碳向低碳轉(zhuǎn)變，能源效率由低效向高效發(fā)展，能源輸送由單向向網(wǎng)絡(luò)發(fā)展，能源市場結(jié)構(gòu)由壟斷走向競爭，能源的資源配置方式由計(jì)劃為主轉(zhuǎn)向以市場為主。

二、新常態(tài)下我國能源發(fā)展存在六大瓶頸

（一）能源管理方式單一，市場手段運(yùn)用不足

我國能源管理方式仍具有計(jì)劃色彩，市場手段欠缺。能源行業(yè)改革進(jìn)展緩慢，依然注重投資項(xiàng)目審批、制定價(jià)格和生產(chǎn)規(guī)模控制等方式，能源政策、規(guī)劃滯后，監(jiān)管缺位問題突出。政府仍然通過制定發(fā)電量計(jì)劃、油氣排產(chǎn)計(jì)劃等方式控制能源生產(chǎn)量，仍主導(dǎo)煤炭、石油資源的探礦權(quán)、采礦權(quán)。能源價(jià)格主要由政府制定，不能真實(shí)反映市場供求關(guān)系，缺乏對市場參與主體的激勵(lì)和約束。

（二）能源市場競爭不足，壟斷問題突出

我國能源市場主體不健全，競爭不充分，行業(yè)分割和壟斷現(xiàn)象突出。我國能源企業(yè)多為國企，民營資本進(jìn)入較少。電網(wǎng)企業(yè)高度集中，輸配售一體化經(jīng)營，區(qū)域電網(wǎng)公司的主體功能逐步弱化，經(jīng)營效率不高；油氣產(chǎn)業(yè)集中度高，基本實(shí)施勘探、煉油、輸送、進(jìn)口、銷售一體化運(yùn)營，多元化的主體格局尚未形成，市場缺乏公平競爭的環(huán)境。

（三）能源生產(chǎn)和消費(fèi)以煤炭為主，結(jié)構(gòu)亟待優(yōu)化

我國能源生產(chǎn)和消費(fèi)長期以煤炭為主，清潔能源發(fā)展緩慢，能源轉(zhuǎn)型壓力日益加大。從生產(chǎn)結(jié)構(gòu)看，2014年我國煤炭、石油比重分別為73.2%和8.4%，但天然氣、一次電力及其他能源所占比重僅為4.8%和13.7%。從消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，2014年火電裝機(jī)容量比重為67.3%，天然氣消費(fèi)比重為5.62%，核能、水電及可再生能源比重為10.85%。與國際水平相比，我國煤炭消費(fèi)比重過高，清潔能源比重明顯偏低。

（四）能源成本高，能源轉(zhuǎn)型壓力大

我國能源成本明顯高于發(fā)達(dá)國家，能源價(jià)格改革推進(jìn)緩慢。一方面，傳統(tǒng)能源成本居高不下。從電價(jià)看，美國與中國的批發(fā)電價(jià)均在0.3—0.5元/kWh。但在零售端，兩國電價(jià)差異明顯。2013—2014年，美國工業(yè)電價(jià)在6—7美分/kWh，而我國工商業(yè)電價(jià)在0.6—1元/kWh，比美國高出55%—70%，這與國內(nèi)稅負(fù)和附加費(fèi)用較高，以及存在輸配加價(jià)和交叉補(bǔ)貼有關(guān)。另一方面，清潔能源成本高，經(jīng)濟(jì)性不強(qiáng)。天然氣方面，受上游氣源壟斷和電價(jià)機(jī)制不合理等因素影響，國內(nèi)天然氣成本偏高。美國近期天然氣價(jià)格約2.75美元/百萬英熱單位，換算為人民幣不到0.6元/立方米。而北京民用天然氣、車用氣價(jià)格分別為2.28元/立方米和5.12元/立方米。我國天然氣發(fā)電成本約0.7—1元/度，遠(yuǎn)高于煤炭發(fā)電成本。新能源方面，風(fēng)力及光伏發(fā)電設(shè)備造價(jià)高，發(fā)電成本高于傳統(tǒng)電源，利用小時(shí)數(shù)低，且具有間歇性。

（五）高能耗、高污染、低效率問題嚴(yán)重

我國能源利用效率不高，單位GDP能耗顯著高于世界平均水平。雖然我國不斷加大節(jié)能減排力度，單位GDP能耗逐年下降，由2005年的1.406噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元降至2014年的0.67噸標(biāo)準(zhǔn)煤/萬元，降幅達(dá)52.3%，但與發(fā)達(dá)國家相比，仍然較高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年我國單位GDP能耗是世界平均水平的1.73倍，是美國的2.17倍、日本的2.89倍、德國的3.55倍、英國的4.49倍、法國的3.42倍、韓國的1.48倍。

（六）核心技術(shù)不足，新能源發(fā)展受限

我國新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，裝機(jī)容量突飛猛進(jìn)，但核心、關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵零部件仍依賴國外。以風(fēng)電為例，國產(chǎn)風(fēng)機(jī)市場份額已達(dá)到85%以上，單機(jī)零部件中有90%以上由國內(nèi)生產(chǎn)，但關(guān)鍵核心部件，如變頻箱和控制系統(tǒng)等仍需依賴國外技術(shù)。光伏企業(yè)大都帶料加工合作生產(chǎn)或直接購買國外許可證進(jìn)行組裝生產(chǎn)，自主研發(fā)制造能力弱，核心設(shè)備缺乏自主掌控。

三、新常態(tài)下我國能源發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

（一）推動(dòng)能源體制改革，破除體制瓶頸

推動(dòng)能源體制革命，還原能源商品屬性。建立規(guī)則統(tǒng)一、功能互補(bǔ)、多層級(jí)的現(xiàn)代能源市場體系，分離自然壟斷業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，逐步放開競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。完善促進(jìn)可再生能源在更大范圍內(nèi)消納的市場機(jī)制，加快培育互聯(lián)網(wǎng)能源、分布式能源和綜合能源服務(wù)市場。積極推進(jìn)能源期貨市場建設(shè)。完善市場價(jià)格機(jī)制，放開競爭性環(huán)節(jié)市場價(jià)格，強(qiáng)化對具有自然壟斷性質(zhì)的管輸?shù)拳h(huán)節(jié)價(jià)格和配氣價(jià)格的監(jiān)管。研究制定“能源法”、“石油天然氣法”以及能源公用事業(yè)法等，修訂完善《電力法》、《煤炭法》，完善配套法規(guī)。建立現(xiàn)代能源監(jiān)管體系，設(shè)立獨(dú)立、統(tǒng)一、專業(yè)化的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，健全中央和省兩級(jí)的、垂直的監(jiān)管組織體系（包括派出機(jī)構(gòu)）。明確監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管能力建設(shè)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提高監(jiān)管效能，維護(hù)市場秩序。

（二）推進(jìn)能源供給側(cè)改革，實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展

推進(jìn)能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，既要“去產(chǎn)能”，又要“調(diào)結(jié)構(gòu)”。在“去產(chǎn)能”上，積極化解煤炭過剩產(chǎn)能，嚴(yán)控增量、優(yōu)化存量，引導(dǎo)落后產(chǎn)能有序退出。嚴(yán)格控制煤電新開工規(guī)模。在“調(diào)結(jié)構(gòu)”上，統(tǒng)籌清潔電力供給與能源消費(fèi)、電網(wǎng)建設(shè)與新能源發(fā)展、新能源與傳統(tǒng)電源等關(guān)系，切實(shí)解決棄水、棄風(fēng)、棄光問題，發(fā)展分布式能源，化解電力消納與上網(wǎng)瓶頸，有序發(fā)展新能源。同時(shí)，優(yōu)化高耗能產(chǎn)業(yè)和能源開發(fā)布局，提高能源系統(tǒng)的智能化水平和運(yùn)行效率。

（三）推動(dòng)能源技術(shù)革命，著力提效降耗

通過技術(shù)創(chuàng)新提升能源利用效率，降低能源成本。以頁巖氣、深海油氣、天然氣水合物、新一代核電等能源領(lǐng)域重大科技專項(xiàng)攻關(guān)為抓手，突破一批關(guān)鍵核心技術(shù)。破解制約能源創(chuàng)新發(fā)展的體制約束，加快能源科技創(chuàng)新體系建設(shè)，制定國家能源科技創(chuàng)新及能源裝備發(fā)展戰(zhàn)略。同時(shí)，推動(dòng)能源發(fā)展模式和商業(yè)模式創(chuàng)新，發(fā)展節(jié)能環(huán)保和能效提升技術(shù)，實(shí)施合同能源管理、需求側(cè)管理等市場化機(jī)制。

（四）加強(qiáng)市場化改革，破除能源壟斷

在油氣領(lǐng)域，逐步廢除原油和成品油進(jìn)口管制等規(guī)定。探索取消油氣勘探專營制度，破除上游勘探開采環(huán)節(jié)行政性壟斷，允許國有油氣公司向市場轉(zhuǎn)讓油氣礦藏資源。組建油氣資源交易所，實(shí)現(xiàn)各類油氣資源在平臺(tái)上公開競價(jià)交易。在天然氣管道和電網(wǎng)方面，要將具有自然壟斷屬性的輸送環(huán)節(jié)分離出來，收取過網(wǎng)費(fèi)和管輸費(fèi)，放開生產(chǎn)和銷售兩個(gè)競爭性環(huán)節(jié)，形成中間自然壟斷，生產(chǎn)和銷售兩頭充分競爭的市場結(jié)構(gòu)。

（五）深化價(jià)格機(jī)制改革，理順供求關(guān)系

在區(qū)分競爭性和非競爭性業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，對油氣管網(wǎng)、輸電網(wǎng)絡(luò)等自然壟斷環(huán)節(jié)，核定其輸配成本，確定企業(yè)合理回報(bào)率，加強(qiáng)價(jià)格和成本監(jiān)管。對于其他競爭性環(huán)節(jié)，則應(yīng)打破壟斷格局，通過競爭形成市場化的價(jià)格機(jī)制。煤炭方面，完善煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)煤炭資源稅從價(jià)計(jì)征改革，形成覆蓋全成本的煤炭價(jià)格。石油方面，完善調(diào)價(jià)周期、調(diào)價(jià)頻率、調(diào)價(jià)幅度、調(diào)價(jià)方式等定價(jià)機(jī)制，時(shí)機(jī)成熟時(shí)可將定價(jià)權(quán)下放給行業(yè)協(xié)會(huì)或企業(yè)，加強(qiáng)監(jiān)管。天然氣方面，以產(chǎn)業(yè)鏈體制改革帶動(dòng)價(jià)格改革，目標(biāo)是完全放開氣源價(jià)格和終端銷售價(jià)，加快上游氣源多元化改革，落實(shí)管網(wǎng)、儲(chǔ)氣庫、LNG接收站等基礎(chǔ)設(shè)施的公平開放，實(shí)現(xiàn)管輸成本的獨(dú)立核算。電力方面，單獨(dú)核定輸配電價(jià)，公益性以外的發(fā)售電價(jià)格由市場形成，妥善處理電價(jià)交叉補(bǔ)貼。完善水電、風(fēng)電、抽水蓄能等價(jià)格形成機(jī)制，出臺(tái)電動(dòng)汽車用電價(jià)格政策。同時(shí)，實(shí)行分類電價(jià)、分時(shí)電價(jià)、階梯電價(jià)等電價(jià)制度。

（六）推進(jìn)資源稅改革，實(shí)現(xiàn)稅價(jià)財(cái)聯(lián)動(dòng)

推進(jìn)資源稅改革，將資源與環(huán)境成本計(jì)入價(jià)格，形成全要素成本價(jià)格，理順化石能源與清潔能源比價(jià)關(guān)系。推動(dòng)稅、價(jià)、財(cái)聯(lián)動(dòng)。促進(jìn)能源生產(chǎn)企業(yè)提高生產(chǎn)工藝，采用節(jié)能技術(shù)，挖掘生產(chǎn)潛力。促進(jìn)能源消費(fèi)企業(yè)節(jié)能降耗，使中高收入居民提高節(jié)能意識(shí)，調(diào)整生活習(xí)慣。同時(shí)，通過財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付，適度提高低保標(biāo)準(zhǔn)，減小對低收入階層的影響。

（七）加快能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展

堅(jiān)持綠色發(fā)展，優(yōu)化和降低化石能源比重，發(fā)展非化石能源。一是嚴(yán)格控制新增火電項(xiàng)目，提高煤炭清潔利用水平。按照碳排放峰值要求，倒推清潔能源裝機(jī)容量，核算所需調(diào)峰火電份額，規(guī)劃新增火電項(xiàng)目。推進(jìn)化石能源清潔高效利用。二是適度發(fā)展水電。綜合考慮移民和環(huán)保等問題，在嚴(yán)密論證基礎(chǔ)上發(fā)展水電。三是穩(wěn)步發(fā)展核電。在保障安全運(yùn)行的前提下，合理安排核電建設(shè)項(xiàng)目。四是有序開發(fā)風(fēng)能，統(tǒng)籌風(fēng)力發(fā)電與電網(wǎng)規(guī)劃，有序開發(fā)。五是積極發(fā)展生物質(zhì)能，在不破壞生態(tài)環(huán)境，不與農(nóng)爭地、不與民爭糧的前提下，積極發(fā)展。六要大力開發(fā)太陽能。及時(shí)研究制訂支持太陽能開發(fā)利用的價(jià)格、財(cái)政和稅收等政策，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系。七是重視開發(fā)地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿犬a(chǎn)業(yè)。