摘 要：打破行政執(zhí)法體制頑固的“路徑依賴”困境，必須重新厘清行政執(zhí)法體制改革的邏輯進路：從法律上科學界定行政執(zhí)法體制的內(nèi)涵，以職能為基礎(chǔ)明確政府事權(quán)，制定行政機關(guān)組織法和編制法，配置執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法力量互洽的執(zhí)法主體，制定行政程序法，以執(zhí)法責任制落實為動力強化對行政執(zhí)法權(quán)的制約與監(jiān)督，順應(yīng)行政法治建設(shè)新常態(tài)。

關(guān) 鍵 詞：行政執(zhí)法；體制改革；行政機關(guān)；行政程序

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）01-0028-06

收稿日期：2015-09-08

作者簡介：常有有（1971—），男，甘肅天水人，北京市順義區(qū)行政學院副教授，研究方向為行政法、政府法制。

當前，保障公眾合法權(quán)益訴求的現(xiàn)實倒逼政府行為規(guī)范走向制度化、規(guī)范化、程序化并成為一種法治新常態(tài)，而深化行政執(zhí)法體制改革，構(gòu)建權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制，則是深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府的核心和關(guān)鍵內(nèi)容。因此，解決目前行政執(zhí)法體制中存在的執(zhí)法主體混亂、執(zhí)法權(quán)橫向交叉、執(zhí)法機構(gòu)縱向重疊、內(nèi)部監(jiān)督制約機制運轉(zhuǎn)不暢等問題，就必須打破行政執(zhí)法體制頑固的“路徑依賴”困境，①消除其中的關(guān)鍵性制度要素反噬執(zhí)法體制機制障礙。

一、前提：合理界定行政執(zhí)法

體制的內(nèi)涵

行政執(zhí)法是構(gòu)建行政執(zhí)法體制框架的基石性概念，其涵義不明是導致很多執(zhí)法行為處于失范狀態(tài)的根本原因。因此，從法律上廓清行政執(zhí)法概念的科學內(nèi)涵已成為深化行政執(zhí)法體制改革的前提。

當前，行政法學界和實務(wù)界對行政執(zhí)法的解釋存在四種觀點：一是認為行政執(zhí)法就是國家行政機關(guān)全部的執(zhí)行憲法和法律的行為，[1]即政府行使行政權(quán)的所有行為，這一概念因外延過于寬泛而在理論和實踐中很少使用；二是將行政執(zhí)法限定為行政機關(guān)依法定職權(quán)實施的對相對人產(chǎn)生直接權(quán)利、義務(wù)影響的行為，包括行政許可、行政處罰、行政強制、行政確認、行政給付、行政征收、行政裁決、行政指導和在一定范圍內(nèi)的監(jiān)督、檢查行為，而行政規(guī)劃、行政立法、行政決策等行政行為則被排除在外，當前理論和實務(wù)界多采此意；[2]三是將行政執(zhí)法與行政立法、行政司法相區(qū)別，認為行政執(zhí)法就是為實現(xiàn)國家行政管理目的而依法采取的一系列措施和行為；[3]四是將行政執(zhí)法理解為行政機關(guān)依法對行政相對人實施的監(jiān)督檢查和行政處罰行為。

學界對行政執(zhí)法在認識上的分歧具有傳導性，加之傳統(tǒng)“人治”思維下行政管理理念在法律實施領(lǐng)域的影響，導致有關(guān)機關(guān)出臺的規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)文件往往將行政執(zhí)法界定為：監(jiān)督檢查和實施處罰的行為或者直接處置特定相對人利益的監(jiān)督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施等行政行為。而那些對社會公眾利益產(chǎn)生重大影響的行政決策、 行政立法、行政司法、行政審批、行政獎勵、行政給付、行政確認等行政行為卻被排除于行政執(zhí)法概念之外。筆者認為，如何界定行政執(zhí)法的概念，應(yīng)當依據(jù)黨的十八大以來習近平總書記發(fā)表的一系列重要講話精神、國務(wù)院推進法治政府建設(shè)的具體要求、法律法規(guī)對政府行為規(guī)范的類別、理論界和實務(wù)界的普遍共識以及未來政府依法全面履行職能的實際狀況來加以判斷。據(jù)此，筆者認為，只有把那些對社會公眾利益產(chǎn)生了重大影響，傳統(tǒng)上被認為政府依行政規(guī)律履職的領(lǐng)域，如行政決策、行政規(guī)劃、行政立法等也涵攝進來，才能夠解決法治政府前提下的“法無授權(quán)不可為” 的政府行為規(guī)范問題，才能夠全面保障行政相對人的合法權(quán)益，才能符合法治現(xiàn)代化的要求。

深化對行政執(zhí)法概念的認識，就必須對行政執(zhí)法體制的界定作出必要的延展。有學者將行政執(zhí)法體制界定為由行政執(zhí)法主體結(jié)構(gòu)、法定執(zhí)法職權(quán)和義務(wù)、執(zhí)法程序和運行機制等構(gòu)成的有機體系及其相關(guān)法律制度。[4]該定義從主體體系、權(quán)力體系和制度三個基本要素出發(fā)，靜態(tài)描述了行政執(zhí)法體制的主體框架，具有一定的合理性。但行政執(zhí)法體制就像一臺運轉(zhuǎn)的機器，如果僅僅從其構(gòu)造和外觀上進行描述，顯然難以窺測其內(nèi)部各要素之間的相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)運作的機理。所以，只有從靜態(tài)要素描述入手，增加一些動態(tài)運作的制度元素，才能全面把握行政執(zhí)法體制的科學內(nèi)涵。據(jù)此，筆者認為，所謂行政執(zhí)法體制，是指行政執(zhí)法機關(guān)的組織體系（行政執(zhí)法機關(guān)的結(jié)構(gòu)體系、職能配置、權(quán)限劃分）、權(quán)力運作體系（權(quán)力運行的方法、措施、手段、程序、運作機制和保障機制）、監(jiān)督體系（監(jiān)督的主體、方式、責任追究的程序）等諸要素共同構(gòu)成的具有聯(lián)動功能的制度系統(tǒng)。

二、關(guān)鍵：制定行政機關(guān)組織法和編制法

當前，行政執(zhí)法領(lǐng)域存在的諸多問題固然與行政執(zhí)法人員的素質(zhì)有關(guān)，但政府機構(gòu)設(shè)置、職權(quán)劃分和運作結(jié)構(gòu)等方面存在的問題則起著根本性作用，其中尤以行政機關(guān)組織法律、行政機關(guān)編制法律制度體系缺乏科學性、規(guī)范性、公正性等問題最為突出。

黨的十三大提出“要完善行政機關(guān)組織法，制定行政機關(guān)編制法”，控制行政機關(guān)職能和編制的膨脹和擴大。但由于“我國行政機關(guān)組織法處于嚴重缺位狀態(tài)，行政組織法律制度發(fā)展遲緩”，[5]因而目前有關(guān)行政機關(guān)編制法的制定工作尚未取得實質(zhì)性進展。行政機關(guān)組織法和行政機關(guān)編制法是行政機關(guān)設(shè)置和權(quán)能配置的基礎(chǔ)，其本身的功能就是通過法律所特有的穩(wěn)定性、規(guī)范性、明確性、公開性、強制性來確保各級行政機關(guān)的組織機構(gòu)、職能、權(quán)限及其工作人員等始終處于法律規(guī)范之下，但在實際運行中，行政組織法律和編制法律的規(guī)范功能卻總是被矮化、軟化甚至異化。①從當前有關(guān)規(guī)定政府組織的兩部重要法律——《中華人民共和國國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的具體規(guī)定來看，由于這兩部法律的制定年代較早，有關(guān)法律保留的理念未完全得以體現(xiàn)，由此導致了政府授權(quán)過大，各級人大對政府機構(gòu)設(shè)置缺乏必要的制約等一系列問題：對政府職能界定不清、各級地方政府事權(quán)分割不清，上下級政府間事權(quán)呈現(xiàn)出同時態(tài)性和權(quán)力空間的覆迭性、機構(gòu)設(shè)置程序不明確、機構(gòu)設(shè)置與財政預(yù)算關(guān)系不大，機構(gòu)設(shè)置缺乏財政約束等。導致機構(gòu)設(shè)置始終處于“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹、合并——分開——再合并——再分開、上收——下放——再上收——再下放”[6]的惡性循環(huán)中。

政府職能是機構(gòu)設(shè)置和編制確定的基礎(chǔ)性依據(jù)，行政機構(gòu)是承接政府職能的載體。黨的十八屆四中全會提出的關(guān)于完善行政組織法律制度的核心任務(wù)是，要依據(jù)行政權(quán)力法定原則明確各級政府各自的職權(quán)范圍，建設(shè)職能科學、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效的行政組織體系；合理界定上下級政府的事權(quán)范圍，并據(jù)此確定各級行政組織的基本框架、機構(gòu)規(guī)模、結(jié)構(gòu)形式，實行分級分權(quán)管理；依法明確各級行政組織履行職能的程序、方式、措施、時限以及裁量基準等，并據(jù)此將控制和規(guī)范各種行政行為納入法治的軌道；嚴格界定行政組織履職責任，對行政組織履行職能的情況進行區(qū)分，合理確定違法履職、履職不當?shù)冗`法行為的具體判定標準以及應(yīng)當承擔的法律后果。因此，為確保政府運行法治化，就必須對現(xiàn)有的行政組織法律制度存在的簡單、粗糙等弊病進行分析，在審慎修訂現(xiàn)有的行政組織法律制度的基礎(chǔ)上加快行政機關(guān)編制立法，防止因立法的“大拆大建”造成權(quán)力運行“震蕩”。

（一）完善行政機關(guān)組織法。根據(jù)目前有關(guān)行政組織立法內(nèi)容粗燥、相互缺乏配套制度保障的實際，應(yīng)適時制定《行政機關(guān)組織基本法》。堅持法律優(yōu)位和保留原則，將《中華人民共和國國務(wù)院組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》兩部法律規(guī)定中有關(guān)地方政府的內(nèi)容進行整合，從政府職能入手，系統(tǒng)規(guī)定行政組織的權(quán)能范圍、行政組織層級事權(quán)、行政組織形態(tài)、行政主體制度、行政組織設(shè)立、變更、消滅、職權(quán)調(diào)整程序、違反行政機關(guān)組織法的責任等基本內(nèi)容。

（二）制定行政機關(guān)編制法。行政機關(guān)編制法是行政機關(guān)編制體系化、系統(tǒng)化的重要部分，是關(guān)于行政組織機構(gòu)設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)、比例、員額等的法律制度，是在行政組織職能法定的基礎(chǔ)上對行政機構(gòu)的規(guī)模、架構(gòu)、人員等作出的精細化的制度安排。當前，法律層面的行政機關(guān)編制法暫付闕如，而《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》《地方各級人民政府機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》等行政法規(guī)則因內(nèi)容不完整、制度彈性太大、管理權(quán)限不明、程序不清、嚴格的責任歸屬和追究機制缺失，導致各地隨意設(shè)立機構(gòu)、提高機構(gòu)規(guī)格、增加管理層次、增加人員等問題的大量存在。所以，建設(shè)法治政府，就必須制定《行政機關(guān)編制法》，該法除明確規(guī)定編制管理體制、合理配置編制管理職權(quán)、科學設(shè)立編制管理機構(gòu)、規(guī)范編制管理運行程序等重要制度外，還應(yīng)當就各級政府及其組成部門、直屬機構(gòu)、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設(shè)置、人員結(jié)構(gòu)和比例、員額總量、財政制約以及對違反編制管理行為追責等重大事項作出規(guī)定。

三、著力點：深化行政執(zhí)法體制

改革的突破口

（一）將政府職能作為基礎(chǔ)，合理劃分各級政府事權(quán)

政府事權(quán)是指法律授予的、政府管理社會公共事務(wù)的權(quán)力。政府基于主體地位和功能所享有的提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、管理公共事務(wù)的權(quán)力以及其所應(yīng)承擔的公共責任。有學者指出，當前政府事權(quán)劃分存在的問題是政府職能 “越位”與“缺位”并存，政府的市場主體特征明顯；事權(quán)與財權(quán)不匹配，地方財力吃緊；府際間職責交叉，缺乏科學劃分；政府新設(shè)事權(quán)較多，但缺乏足夠的財力配套甚至沒有財力保障。[7]因此，深化行政執(zhí)法體制改革的關(guān)鍵就是轉(zhuǎn)變政府職能，以國家與社會分權(quán)理論為基礎(chǔ)，遵循政府權(quán)力法定化的邏輯來合理劃分中央與地方政府各自的事權(quán)。

一是按照國家——社會行為邊界法定化原則劃分政府職能。根據(jù)“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”的要求，在制定《行政機關(guān)組織法》《行政機關(guān)編制法》等法律時應(yīng)當將政府職能劃定為“發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標準等的制定和實施”以及“公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護”等，并以“公共性支出”為界限，將政府與社會的權(quán)力邊界法律化。二是按照中央——地方權(quán)力異質(zhì)化原則劃分政府事權(quán)。進一步落實黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中關(guān)于“國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)”等改革部署，以法律劃定中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責和必要的執(zhí)法權(quán)，明確省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責和市縣政府執(zhí)行職責，真正建立起事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度。三是按照法律主導——行政輔助原則劃分政府事權(quán)，即在事權(quán)劃分中必須貫徹法律優(yōu)位和法律保留的原則，將目前主要由政府主導的行政性分權(quán)轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓹?quán)力機關(guān)主導的法律性分權(quán)。四是按照服務(wù)優(yōu)先——管控補充的原則界定政府事權(quán)的性質(zhì)。樹立服務(wù)型政府和依法行政法治化理念，適度壓縮管控性權(quán)力的數(shù)量和適用范圍，進一步擴大服務(wù)性權(quán)力的適用范圍，使政府從管理、控制社會向服務(wù)社會轉(zhuǎn)變。

（二）將政府事權(quán)作為依據(jù)，配置執(zhí)法權(quán)力和執(zhí)法力量互洽的執(zhí)法主體

黨的十八屆四中全會將法律實施定位為推進法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，突出了政府作為執(zhí)法機關(guān)的本質(zhì)屬性，而法律的實施需要內(nèi)在結(jié)構(gòu)和功能自洽的執(zhí)法主體來完成。近年來，大部制作為一種整合同級政府部門職能和事權(quán)的創(chuàng)新性改革措施，在減少政府部門，整合和優(yōu)化執(zhí)法權(quán)力方面發(fā)揮了重要作用，但是大部制也存在很多尚未解決的問題，如大部制體制下執(zhí)法主體合并到什么程度才算適當，一級政府設(shè)置幾個部門，其職能才不至于交叉重復等。在機構(gòu)整合和執(zhí)法過程中，部門權(quán)力間之所以出現(xiàn)“拉鋸戰(zhàn)”，除了沒有將執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法利益分開外，部門在起草法律法規(guī)時預(yù)留、夾雜、擴充權(quán)力也是根本性原因。因此，解決這一問題的關(guān)鍵就是在簡政放權(quán)的同時做好如下幾方面的工作：一是要加強法律已經(jīng)劃定的削權(quán)事項在現(xiàn)實層面的落實，防止因法律未修改或未及時修改而導致的明放（減）暗不放（減）、拆改性下放（減少）、選擇性下放（減少）甚至邊減邊增、明減暗增或“僵尸權(quán)力”借機復活問題。二是要以推行權(quán)力清單為切入口，科學梳理執(zhí)法部門權(quán)力，加快推進綜合執(zhí)法進程。逐步取消聯(lián)合執(zhí)法，在整合執(zhí)法權(quán)力的同時實現(xiàn)職能相近或相同權(quán)力的有機融合；依據(jù)相同（近）職能由一個執(zhí)法機關(guān)行使的原則，合理劃分部門事權(quán)。三是要加快綜合執(zhí)法立法，從體制上保障綜合執(zhí)法的合法性。尤其要通過法律明確規(guī)定跨部門綜合執(zhí)法時的主體責任，避免因“逐利”而重復執(zhí)法或因“無利”而相互推諉，躲閃執(zhí)法。四是要逐步取消垂直管理行政執(zhí)法體制，給地方政府完整的執(zhí)法權(quán)。五是以執(zhí)法權(quán)力下移為抓手，配置事權(quán)與執(zhí)行力互洽的執(zhí)法力量。根據(jù)不同層級政府的職能和事權(quán)，科學分解執(zhí)法權(quán)力，減少行政執(zhí)法層級，推進執(zhí)法重心向基層政府下移，合理配置執(zhí)法力量。除了保留必要的執(zhí)法力量外，還要在大幅度壓縮省市兩級的執(zhí)法力量，充實縣區(qū)一級的執(zhí)法力量，探索建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)有責無權(quán)的執(zhí)法困境。

（三）將建立執(zhí)法程序制度作為抓手，維護執(zhí)法正義

諾斯認為：“制度是一個社會的游戲規(guī)則”，“制度是為人類設(shè)計的，構(gòu)造著政治、經(jīng)濟和社會相互關(guān)系的一系列約束。”[8]只有行政執(zhí)法程序法律化，利用制度外在的、有形的、可操作的工具理性規(guī)范行政執(zhí)法行為，才能將其所內(nèi)蘊的公正轉(zhuǎn)化為法律上實實在在的利益。當前，行政執(zhí)法涉訴案件敗訴的主要原因即是行政執(zhí)法程序存在重大瑕疵或違法。一些具有自由裁量空間的行政執(zhí)法行為也因缺乏嚴格的裁量程序和標準而導致執(zhí)法結(jié)果畸輕、畸重，導致公眾對行政執(zhí)法工作的不信任。所以，完善有關(guān)行政執(zhí)法程序制度，進一步規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，就成為深化行政執(zhí)法體制改革無法回避的難題。一是要盡快制定適用于所有行政執(zhí)法行為的、統(tǒng)一的《行政程序法》。構(gòu)建完備的行政程序法律體系，對分散在不同“條”“塊”中五花八門的執(zhí)法程序進行甄別、判定、篩選，形成具有普遍適用性的一般行政程序規(guī)則，以解決目前行政單行法各自為政的問題，維護法制的統(tǒng)一。二是行政程序立法應(yīng)當在具體的制度設(shè)計上突出程序正義的價值。國內(nèi)外行政執(zhí)法實踐證明：沒有公正的程序，就沒有公正的執(zhí)法。因此，行政程序立法在吸收近年來有關(guān)法律規(guī)定的回避、告知、聽證、送達、說明理由、證據(jù)的取得和排除、時限等程序性制度的同時，還應(yīng)進一步細化與其相關(guān)的制度內(nèi)容，以使其更具有針對性。三是行政程序立法應(yīng)回應(yīng)和吸納現(xiàn)代法治國家所遵循的人民主權(quán)原則和參與原則。四是在制定《行政程序法》的基礎(chǔ)上，其分則應(yīng)當針對不同類型的執(zhí)法行為細化標準，規(guī)定自由裁量標準，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度等操作流程。

（四）將執(zhí)法責任制落實作為動力，強化對行政執(zhí)法權(quán)的制約與監(jiān)督

“執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力”是黨的十八屆三中全會明確提出的改革目標。根據(jù)當前我國法律執(zhí)行力不夠，違法執(zhí)法行為不同程度存在的現(xiàn)狀，以責任促監(jiān)督，以監(jiān)督規(guī)范行政行為就成為深化行政執(zhí)法體制改革的主要手段。一是要以新制定的《行政程序法》建立全面落實行政執(zhí)法責任的制度和機制。一方面，通過分解執(zhí)法職權(quán)，明確不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員的具體執(zhí)法責任，以解決當前存在的執(zhí)法責任不清的問題；另一方面，確定責任追究的實施主體、實施程序以及責任承擔方式。二是要重構(gòu)監(jiān)督體系。打破目前監(jiān)督力量分散運行，單打獨斗，監(jiān)督乏力的監(jiān)督格局，將目前行政系統(tǒng)內(nèi)分散的行政監(jiān)察、審計監(jiān)督和法制監(jiān)督三支力量統(tǒng)一起來，組成專門的行政執(zhí)法監(jiān)察機構(gòu)，改變過去“行政監(jiān)察被隔離、審計監(jiān)察不得力、法制監(jiān)督乏力”的局面，實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)與監(jiān)督處理權(quán)的統(tǒng)一，增強監(jiān)督的威懾力。三是要創(chuàng)新監(jiān)督方式。從主要由外生力量監(jiān)督轉(zhuǎn)向主要由內(nèi)生力量的過程監(jiān)督，即從主要以結(jié)果（事后）監(jiān)督為主轉(zhuǎn)向以執(zhí)法過程（事中）監(jiān)督為主。四是強化行政復議的行政執(zhí)法監(jiān)督職能。改變當前行政復議監(jiān)督功能矮化，駁回率、維持率過高，復議監(jiān)督權(quán)力空轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，加大行政復議機關(guān)依法行使行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)的力度，使其敢于監(jiān)督，勇于監(jiān)督。

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（責任編輯：牟春野）