于水 姜凱帆

摘 要：目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，社會矛盾不斷增加，導致各類危機事件時有發(fā)生。2014年，全國發(fā)生多起惡性暴力恐怖事件，充分暴露出各地方在應對過程中普遍存在危機意識、應對主體、應對過程、法律體系“碎片化”的問題。對此，本文運用整體性治理理論，強調(diào)以政府為主導的多元治理，樹立全過程治理理念，從組織架構(gòu)、社會資本、電子信息網(wǎng)絡建設、制度保障等層面構(gòu)建“點—線—面”立體化的地方暴力恐怖事件防控體系，并通過反饋調(diào)節(jié)不斷提升危機治理能力，從而實現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化。

關 鍵 詞：暴力恐怖事件；整體性治理理論；防控體系

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2016）01-0008-06

收稿日期：2015-05-20

作者簡介：于水（1966—），男，山東煙臺人，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院教授、博士生導師，管理學博士、政治學博士后，研究方向為區(qū)域治理與政策、公共危機管理；姜凱帆（1989—），女，河南鄭州人，南京農(nóng)業(yè)大學公共管理學院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向為區(qū)域治理與政策、公共危機管理。

基金項目：本文系江蘇省社會科學基金項目“公共危機視角下縣域信訪治理機制研究”的階段性成果，項目編號：K0201400701；南京市社會科學基金項目“推進南京市域治理體系和治理能力現(xiàn)代化研究”的階段性成果，項目編號：14Z05。

一、問題的提出

20世紀后期以來，社會矛盾日漸增多，社會不確定性顯著增強，人類社會已進入“風險社會”。[1]在現(xiàn)代化進程中，生產(chǎn)力的指數(shù)式增長使危險和潛在威脅的釋放達到了一個前所未有的程度。[2]特別是進入工業(yè)社會以來，社會風險性不斷增加，一個地區(qū)的風險很容易波及其他國家和地區(qū)甚至全球，比如近年來發(fā)生的暴力恐怖事件。因此，必須構(gòu)建暴力恐怖事件防控體系，做到積極應對。2003年“非典”之后，我國建立了以“一案三制”為核心的國家安全管理體系，但隨著社會的發(fā)展，人們開始認識到單純依靠政府的力量難以有效應對各類危機，需要政府、企業(yè)和社會組織的有序參與。目前，我國雖已開始注重對暴力恐怖事件的防控，但在很多方面還存在缺陷，“發(fā)生在地方，治理靠中央”的現(xiàn)象仍普遍存在，而且近幾年發(fā)生的暴力恐怖事件給人民的生命財產(chǎn)安全及社會穩(wěn)定帶來了很大的威脅。因此，必須建立起完善的地方暴力恐怖事件防控體系，提升政府的危機治理能力，用完備的制度和規(guī)范的秩序來減少和規(guī)避危機。

二、暴力恐怖事件的特征及相關研究進展

暴力恐怖事件是社會政治學意義上的帶有價值判斷的一個概念，是由暴力恐怖活動直接產(chǎn)生的，具有一定規(guī)模和武裝暴力性質(zhì)的，并在實施暴力犯罪過程中造成重大財產(chǎn)損失和人員傷亡的各類違法犯罪活動，具有突發(fā)性和破壞性、公共性和社會性、高度不確定性等特征。學界對暴力恐怖事件的研究多集中在國際關系學、政治學、社會學、法學等領域，研究主要集中在對恐怖襲擊的定性描述上，從危機視角研究的還不多。20世紀70年代以后，由于此類事件已發(fā)展成為影響全球的不穩(wěn)定因素，因而受到了世界各國和地區(qū)的廣泛關注。20世紀80年代以來，國際恐怖主義、國內(nèi)外敵對勢力、民族分裂主義和宗教極端分子構(gòu)成了對中國的威脅，但相關研究比較分散，多為事發(fā)后的定性描述，缺乏系統(tǒng)性，與之相關的全國性數(shù)據(jù)庫也尚未建立。目前，很多國家都已經(jīng)建立了全球恐怖主義數(shù)據(jù)庫或跟蹤系統(tǒng)，并在恐怖主義特點、根源、預測和評估模型以及應對策略等方面取得了大量研究成果。在我國，由于“防恐反恐”意識較弱，因而相關研究起步晚、成果少。另外，缺乏相關立法，雖然目前各界一直呼吁的《反恐怖法》已經(jīng)進入相關立法議程，但還未出臺并發(fā)揮作用。引發(fā)暴力恐怖事件的原因是多方面的，主要受到包括經(jīng)濟、文化、教育、[3]民主化進程[4]和政治自由度[5]等因素的影響。學界在探討如何應對暴力恐怖事件方面，很多學者將其納入“危機治理”研究范疇，主張采用多中心協(xié)同治理的方式予以應對，同時強調(diào)公眾參與的重要性，[6]即建立由政府、非政府組織、企業(yè)、公眾以及媒體共同形成的政府——社會協(xié)作伙伴關系。[7]通過危機教育、危機動員以及危機訓練等方式提升公眾對危機進行預防和應對的能力。[8]總之，需要政府和全社會的共同參與。[9]

三、突發(fā)暴力恐怖事件案例分析

最近幾年，全國各地暴力恐怖事件時有發(fā)生，僅2014年造成重大傷亡以及社會影響的就有9起（見下表）：

上述事件的調(diào)查結(jié)果大多都被定性為“有組織、有預謀的恐怖襲擊”事件，危害性大，破壞性強，嚴重影響了社會穩(wěn)定。在譴責暴徒兇殘暴行的同時，我們也應反思我國在地方暴力恐怖事件應對方面存在的問題。

以其中三起暴力恐怖事件為例：2014年3月1日晚9時20分，8名暴徒在昆明火車站廣場、售票廳等處砍殺無辜群眾，短短幾十分鐘內(nèi)29名無辜民眾喪失生命，130余人受傷。2014年4月30日晚7點，新疆烏魯木齊火車南站發(fā)生暴力恐怖襲擊案件，暴徒在烏魯木齊火車南站出站口接人處持刀砍殺群眾，同時引爆爆炸裝置，造成3人死亡，79人受傷，其中4人重傷。2014年5月22日7時50分許，有2輛無牌汽車在新疆烏魯木齊市沙依巴克區(qū)公園北街的一個早市沖撞群眾，此后2輛車發(fā)生爆炸起火，造成31人死亡，94人受傷。

這三起案件都屬于精心策劃、有預謀的惡性案件，雖然策劃已久，但地方政府相關部門卻未得到任何消息，只能在事件發(fā)生后采用“被動式撞擊”的應對方法。而且結(jié)合近幾年發(fā)生的類似事件，從總體上進行分析，也凸顯出我國各地方在暴力恐怖事件應對方面存在的“碎片化”問題：

⒈相關法律法規(guī)的“碎片化”。由于受到“重刑民、輕行政”的傳統(tǒng)思想及諸多現(xiàn)實因素的影響，我國對突發(fā)暴力恐怖事件的立法研究并未引起足夠的重視，因而呈現(xiàn)出“碎片化”局面。如相關法律間的劃分不夠明確，有些法律制度在具體執(zhí)行時還存在諸多爭議，缺乏統(tǒng)一的指揮協(xié)調(diào)機制等。雖然近些年暴力恐怖事件時有發(fā)生，但我國也只是在刑法中對恐怖主義犯罪有比較簡單的規(guī)定，以恐怖主義犯罪命名的條款只有兩個。特別是我國現(xiàn)行的刑事法律只對業(yè)已完成的傳統(tǒng)犯罪作為懲罰對象，相對于恐怖活動的動態(tài)發(fā)展，未能起到很好的預防和制止作用。

⒉“分級管理、屬地管理、分類管理”帶來的“碎片化”。很多暴力恐怖事件都發(fā)生在地方，但地方政府卻不是中樞控制主體。我國實行分級的垂直管理體制，如果發(fā)生危機事件，地方政府必須層級上報，上級政府通常將“維穩(wěn)”作為地方政績考核的重要指標之一。因此，地方政府往往采取“捂著、蓋著”的折中策略，并未在暴力恐怖事件發(fā)生前的風險狀態(tài)進行有效應對，未將危機扼殺在萌芽狀態(tài)，最終釀成了轟動全國的悲劇。屬地管理強調(diào)分權(quán)化，各地方政府“各自為政”，在我國表現(xiàn)得比較明顯的就是各個同級政府之間，比如各個省（自治區(qū)、直轄市）、各個市（縣）等，缺乏有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，信息不能共享。資源管理及分配的“碎片化”容易導致權(quán)力尋租行為滋生蔓延。如昆明“3·1”事件發(fā)生前，這些恐怖分子于2013年12月即在廣東、甘肅等地進行準備和策劃，但各地方政府并未察覺，未形成有效的反恐聯(lián)動體系。暴力恐怖事件雖然可以劃分為某一類或者劃入某一領域，但往往涉及多部門多領域，比如這幾起暴力恐怖事件發(fā)生后，即需要全社會的協(xié)作應對。昆明火車站的暴力恐怖事件就暴露出分類管理導致的缺陷，各部門之間溝通不暢，降低了對暴力恐怖事件反應的靈敏度，造成了人力、物力、財力的巨大浪費。

⒊應對主體“碎片化”。府際之間、政府各部門之間、政府與社會各主體之間缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通，未形成各地聯(lián)動的數(shù)據(jù)庫。火車站、廣場和出站口等人員密集地區(qū)監(jiān)管較弱，缺乏有效配合，未能及時有效阻止事態(tài)擴大。在暴力恐怖事件面前，其他社會主體的作用未得到有效發(fā)揮，由于信息不對稱，缺少相應的溝通渠道，在真正需要協(xié)作時往往呈無序狀態(tài)。此外，我國的網(wǎng)絡監(jiān)管存在不到位的問題，在案件審理時發(fā)現(xiàn)，暴恐分子大都看過國外的暴力恐怖襲擊視頻，在實施暴力恐怖行為時有經(jīng)驗、有組織。正是由于各主體之間的“碎片化”，給應對過程帶來了一定的難度。

⒋應對過程“碎片化”。主要體現(xiàn)為注重事后控制，應急預案缺乏指導性，針對突發(fā)暴力恐怖事件的預警系統(tǒng)未發(fā)揮應有的功效，缺乏常態(tài)性長效應對機制。另外，暴力恐怖事件發(fā)生后，地方政府各部門的協(xié)調(diào)缺乏全局性，應對效率低甚至出現(xiàn)了指揮失誤的現(xiàn)象；相關救援人員及工作人員缺乏訓練；溝通渠道不暢通，阻礙了非政府主體的參與，等等。

⒌全社會應對暴力恐怖事件的意識較弱，呈現(xiàn)“碎片化”特征。主要表現(xiàn)在事發(fā)前的預防、事發(fā)時的應對和事發(fā)后的反思學習等方面。從這些暴力恐怖事件可以看出，事發(fā)前各個地方對此類事件都缺乏防范意識，未能有意識地建立預防性的合作網(wǎng)絡；社會成員的危機意識淡漠，缺乏應對危機的能力。這幾起暴力恐怖事件發(fā)生后，公眾大都驚慌失措，不知道該如何應對，也反映出社會成員缺乏應對突發(fā)暴力恐怖事件的能力，缺乏有效應對的知識和技能。事發(fā)后，社會相關人士分析，由于疆內(nèi)防控逐漸森嚴，暴力恐怖事件已由疆內(nèi)向內(nèi)地那些疏于防范、易于襲擊、安保薄弱的地域蔓延，并選擇車站碼頭、機關學校等人群密集的地帶作為案發(fā)地。但相關政府部門卻未對以上地區(qū)進行周密的防范，也未對公眾開展相關知識的普及教育。

美國是在不斷吸取歷史慘痛教訓中完善暴力恐怖事件防控體系的。美國在“9·11恐怖襲擊事件”中直接經(jīng)濟損失900多億美元，傷亡數(shù)以千計，同時，它對全球政治格局也產(chǎn)生了深遠的影響。[10]美國安全部門意識到看似嚴密的治安系統(tǒng)卻存在較大的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，無法在事前有任何察覺，因此對其進行了大量修改甚至重建，建立了較為完備的暴力恐怖事件防控體系。

四、建立“點—線—面”的立體化暴力恐怖

事件防控體系，提升危機治理能力

美國未來學家阿爾文·托夫勒曾經(jīng)說過，“由于不去預先考慮未來的問題和機會，我們正從危機走向危機”。[11]由于各地方在暴力恐怖事件應對方面存在危機意識、法律體系、應對主體、應對過程等多方面的“碎片化”問題，因此，應運用整體性治理理論來構(gòu)建現(xiàn)代化的暴力恐怖事件防控體系，提升危機治理能力。整體性治理理論是由英國學者佩里?？怂固岢龅?，這一理論強調(diào)以問題的解決為邏輯起點，是一個逆“碎片化”過程，整合并利用各利益相關者的專有資源和比較優(yōu)勢，形成多變的網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，并且這個網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)是多個組織相互依賴的結(jié)構(gòu)，信任和責任是基礎。[12]在防控理念方面，以防控效果、整體預防為導向；在組織形態(tài)和活動方面，強調(diào)政府和非政府主體的跨界合作，政府內(nèi)部需要橫向協(xié)同和縱向協(xié)作，強調(diào)大部門式的防控；[13]在防控手段方面，強調(diào)數(shù)據(jù)庫建設，實現(xiàn)信息共享。整體性治理理論強調(diào)協(xié)作，要求政府、公眾、社會的積極配合，達到一個共同的目標，這一理論對提升我國的危機治理能力具有重要意義。

借鑒帕特南的社會資本理論，公眾是民間參與網(wǎng)絡中的結(jié)點，公眾之間相互溝通、合作，能夠形成互相幫助的網(wǎng)絡。在暴力恐怖事件防控體系中，社會是一個錯綜復雜的網(wǎng)絡，政府、企業(yè)、大眾媒體、非政府組織、公眾等各個主體是這個網(wǎng)絡中的 “點”，是暴力恐怖事件防控體系中最基本的構(gòu)成元素。但是，分類管理導致各個主體呈“點”狀分布，分級管理使各個主體呈現(xiàn)出從“中央——地方政府”的“線性”狀態(tài)，屬地管理使地方政府等各個主體以及相互聯(lián)動呈現(xiàn)“點——線”交織成的“面”的特征。也就是說，暴力恐怖事件發(fā)生后，地方政府只能在本地區(qū)內(nèi)對有限的資源進行調(diào)配。換言之，暴力恐怖事件發(fā)生時，各地方的這些“點、線、面”并未有效聯(lián)合，而是呈現(xiàn)出無序的狀態(tài)。

因此，地方暴力恐怖事件防控體系應在政府主導下，運用整體性治理理論，將企業(yè)、非政府組織、公眾、媒體等其他作為節(jié)點的各個主體聯(lián)合起來；在各級政府以及其他主體的配合下，形成全社會聯(lián)動的“點——線——面”交織的暴力恐怖事件防控合作網(wǎng)絡（見下圖）。整體性治理理論將各級政府及社會各主體作為一個整體，在政府主導下協(xié)作運行。無論是在中央層面還是在省、市（縣）層面，每一級都形成一個完整網(wǎng)絡，以政府為主導，企業(yè)、非政府組織、公眾、大眾媒體等多方協(xié)作，以整體性治理理論為核心，依靠合理的治理工具和完善的法律法規(guī)及國際社會的支持作為保障，多方協(xié)作，快速有效地應對暴力恐怖事件。此外，各級政府特別是各省、市（縣）政府以及社會各主體要認真總結(jié)經(jīng)驗教訓，發(fā)現(xiàn)不足并及時改進。換言之，要構(gòu)建暴力恐怖事件防控體系，必須樹立全主體、全要素、全過程的治理理念，[14]在應對暴力恐怖事件時，快速啟動治理網(wǎng)絡，并在不斷總結(jié)反饋的循環(huán)中提升危機治理能力，實現(xiàn)政府治理的現(xiàn)代化。

構(gòu)建暴力恐怖事件防控體系，必須從組織架構(gòu)、制度、科技等多方面保障以政府為主導的多主體參與，提高防控能力、處理能力、反饋能力，以實現(xiàn)政府危機治理能力的現(xiàn)代化。

（一）健全法律法規(guī)，明確各主體的責任，完善問責機制

要改變相關法律法規(guī)“碎片化”的局面，必須構(gòu)建以法律體系完備、組織結(jié)構(gòu)完善和應對網(wǎng)絡完整為特點的暴力恐怖事件防控體系，既包括基本法律，也包括專項立法、綜合性立法等。如出臺《反恐怖法》及其他相關法律，明確政府和其他主體的責任，預防并有效應對暴力恐怖事件。另外，在法律上確定各主體的權(quán)責之后，要對其進行有效的評估和監(jiān)督，對違反法律的相關責任人及其他社會主體進行問責，做到有責必問，有錯必究，減少暴力恐怖事件的發(fā)生幾率，確保社會和諧穩(wěn)定。

（二）建立跨區(qū)域暴力恐怖事件應對大部門機制，實現(xiàn)地區(qū)、部門之間的跨界合作

建立暴力恐怖事件防控體系，首先要實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的信息互動、搜尋和提供，加強全國各地區(qū)以及各部門之間的溝通協(xié)作。大部門管理是整體性治理模式的核心特征之一，也是近年來政府機構(gòu)改革的熱點。[15]日本在危機治理過程中改革中央機構(gòu)和組織形式，建立了國家專門統(tǒng)一應對危機的管理機構(gòu)——“內(nèi)閣危機管理總監(jiān)”，有效地增強了中央和各級組織對突發(fā)事件的預防和應對能力，西方很多國家也通過類似的做法進行危機治理，取得了顯著效果。針對屬地管理帶來的“碎片化”問題，應根據(jù)區(qū)劃設置建立起跨區(qū)域并覆蓋全國范圍的專門機構(gòu)來統(tǒng)一指揮，實現(xiàn)部門之間的跨界合作；動員非政府組織、公眾、媒體等積極參與演練，進行有關應對暴力恐怖事件知識的普及和宣傳等，以有效預防危機，提升危機應對能力。

（三）強調(diào)整體性多元治理，完善電子信息網(wǎng)絡建設

整體性治理理論認為，應加強政府主導下的政府與社會、市場的協(xié)作，形成應對暴力恐怖事件的網(wǎng)絡，做到全過程的有效應對。對危機的預警、防控、回應以及危機后的重建，都必須建立在準確、全面、適時的信息基礎上。[16]在當前的社會背景下，政府在各個社會主體中處于主導地位，在資源分配過程中占有絕對優(yōu)勢，因此，應結(jié)合整體性治理理論進行多元治理，實現(xiàn)各主體間的合作。暴力恐怖事件表現(xiàn)形式的多樣化使危機治理方式從傳統(tǒng)手段走向數(shù)字化、現(xiàn)代化已成為必然趨勢，對此，必須建立相應的數(shù)據(jù)庫，完善全社會的電子信息網(wǎng)絡。這樣，既可以提高效率，降低成本，打破“分級管理、屬地管理、分類管理”的“碎片化”局面，也能夠提高地方政府的預警、防控、反饋等多方面的能力。

（四）暢通溝通渠道，增強公眾的危機意識

在暴力恐怖事件發(fā)生后，全社會要積極進行反思總結(jié)，不斷增強公眾的危機意識，提高危機應對能力，這樣，既可以使危機事件減少或消失在萌芽狀態(tài)，也能夠在暴力恐怖事件發(fā)生后進行及時、有效的反饋，使暴力恐怖事件防控體系更加完善。構(gòu)建暴力恐怖事件防控體系的目的是為了預防此類事件的發(fā)生。根據(jù)社會資本理論，應當使公眾在不斷溝通的基礎上相互合作，建立一種信任關系，增加社會信任度，形成互動的網(wǎng)絡，制定相應的規(guī)范來約束彼此的行為，這樣，才能有效應對危機事件。

【參考文獻】

[1]（英）安東尼·吉登斯.失控的世界[M].周紅云譯.江西人民出版社，2001.

[2]Ulrich Beck（1992），Risk Society：Towards a New Modemity[J].London：SagePublication，1992（20）：183.

[3]Benmelech，E.，C.Berrebi and E.F.Klor.Economic conditions and the quality of suicide terrorism[J].The Journal of Politics，2012（74）01：113-128.

[4]LaFree，G.and G.Ackerman.The Empirical Study of Terrorism[J].Social and Legal Research.Annual Review of Law and Social Science 2009（05）：347-374.

[5]Vujadinovic，D.Global Civil Society as Concept and Practice in the Processes of Globalization[J].Synthesis Philosophica 2009（24）1：79-99.

[6]羅森塔爾.危機管理：應對災害、暴亂與恐怖主義[M].中信出版社，2002.

[7]張成福.公共危機管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理，2003，（07）：17-20.

[8]薛瀾.危機管理——轉(zhuǎn)型期中國面臨的挑戰(zhàn)[M].清華大學出版社，2003.

[9]Jean-Luc Wybo，Harriet Lonka. Emergency Management and the Information Society：how to improve the synergy？[J]International Journal of Emergency Management，2002，Vol.12：183-190.

[10]李澤洲.建構(gòu)危機時期的政府治理機制——談政府如何應對突發(fā)性公共事件及其危機[J].中國行政管理，2003，（06）：6-10.

[11]（美）阿爾文·托夫勒.未來的沖擊[M].孟廣均譯.新華出版社，1996.

[12]胡象明，唐波勇.整體性治理：公共管理的新范式[J]，華中師范大學學報（人文社會科學版），2010，（01）：11-15.

[13]竺乾威.從新公共管理到整體性治理[J].中國行政管理，2008，（10）：52-58.

[14]劉霞，向良云.公共危機治理[M].上海交通大學出版社，2010.

[15]劉超.地方公共危機治理碎片化的整理——“整體性治理”的視角[J].吉首大學學報（社會科學版），2009，（03）：78-81.

[16]張玉磊.公共危機治理：從碎片化到整體性[J].理論探索，2012，（06）：117-120.

（責任編輯：高 靜）