李冰

近年來如何協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣保護(hù)的關(guān)系，已成為云南可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要議題，也是非常突出的矛盾。在云南偏遠(yuǎn)山區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)，這一矛盾表現(xiàn)得尤為突出。

今年4月14日，云南省生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組印發(fā)《云南省生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作方案》，明確開始啟動(dòng)生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，并預(yù)計(jì)于今年7月底前完成劃定工作。然而時(shí)至8月下旬，本刊經(jīng)多方探訪后證實(shí)，劃定工作尚未完成。

在西南林業(yè)大學(xué)教授、國(guó)際竹藤組織項(xiàng)目專家董文淵看來，抓住生態(tài)保護(hù)紅線劃定的契機(jī)，深刻認(rèn)識(shí)生態(tài)保護(hù)紅線與生物多樣性保護(hù)的關(guān)系，對(duì)于深化生態(tài)文明理念，加快美麗云南建設(shè)，具有極其重要的歷史與現(xiàn)實(shí)意義。2015年，他與同事共同撰寫了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定對(duì)云南生物多樣性保護(hù)影響研究》，在業(yè)界及云南政界引起強(qiáng)烈反響。“劃定工作落實(shí)越早，對(duì)云南經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展越有利?！彼f。

國(guó)家生態(tài)安全并非危言聳聽

生態(tài)保護(hù)紅線是指對(duì)維護(hù)國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全及經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，保障人民群眾健康具有關(guān)鍵作用，在提升生態(tài)功能、改善環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)資源高效利用等方面必須嚴(yán)格保護(hù)的最小空間范圍與最高或最低數(shù)量限值。它與18億畝耕地紅線、水資源三條紅線等共同構(gòu)成了國(guó)家層面的生命紅線。

“隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境資源需求的日益增加，我國(guó)的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，整體上呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性解體和功能性紊亂的發(fā)展態(tài)勢(shì)?！倍臏Y以云南為例分析說，目前，云南以滇池、星云湖、杞麓湖、異龍湖為代表的九大高原湖泊污染嚴(yán)重，整體生態(tài)服務(wù)功能低下，亟需治理和改善。同時(shí)，滇中、滇東北地區(qū)沼澤化草甸和淡水泉濕地，在過去20年間退化面積超過40%，超過50%的沼澤和沼澤化草甸濕地過度放牧，近18%的濕地存在無序旅游和不規(guī)范開發(fā)。

由此，號(hào)稱“動(dòng)植物王國(guó)”的云南的生物多樣性正受到嚴(yán)重威脅：遺傳種質(zhì)資源流失嚴(yán)重、外來入侵物種威脅加劇。“全省普通野生稻26個(gè)分布點(diǎn)已經(jīng)消失24個(gè)；172個(gè)地方畜禽品種中，有92個(gè)品種個(gè)體數(shù)量下降。大普吉豬、草海鵝、文山鵝、思茅鵝、曲靖兔 5個(gè)品種消失，怒江獨(dú)龍牛、西雙版納馬、紅河黑綿羊等 11個(gè)品種瀕危?！?/p>

面對(duì)如此嚴(yán)峻的形勢(shì)，只有按照生態(tài)系統(tǒng)完整性原則和主體功能區(qū)定位，及時(shí)劃定生態(tài)保護(hù)紅線、恢復(fù)退化生態(tài)系統(tǒng)，才能應(yīng)對(duì)不斷惡化的生態(tài)環(huán)境，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全。

他認(rèn)為，自然資源短缺已成為限制我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要制約因素之一。只有劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線，才能從源頭上緩解生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)，保障人民生產(chǎn)生活條件；如此也有利于優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局，促進(jìn)資源與能源的高效利用，解決好發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾，才能提高國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)力。

“就云南來說，生態(tài)保護(hù)紅線劃定要與生物多樣性保護(hù)工作有機(jī)結(jié)合，搶救和保護(hù)生物多樣性?！彼M(jìn)一步分析說，比如滇中高原地區(qū)的撫仙湖、星云湖、杞麓湖、異龍湖、陽(yáng)宗海等高原湖泊濕地，以及瀾滄江、金沙江、紅河、怒江、南盤江和伊洛瓦底江等河流濕地，原先尚未列為保護(hù)地。紅線應(yīng)劃定特殊物種保護(hù)區(qū)，將已被列入各級(jí)保護(hù)物種名錄但因未被保護(hù)地體系覆蓋而處于保護(hù)空缺的動(dòng)植物，如水松、紫檀、柔毛油杉、棕尾虹雉、白腹鷂、斑嘴鵜、云南閉殼龜?shù)燃{入保護(hù)范圍。

一致性、重疊性、戰(zhàn)略性來定義紅線

據(jù)董文淵介紹，生態(tài)保護(hù)紅線劃定與云南生物多樣性保護(hù)的目標(biāo)一致；生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域與云南生物多樣性重點(diǎn)地區(qū)的重疊性；劃定紅線將更加突出云南生物多樣性保護(hù)目的的戰(zhàn)略性。

云南省生物多樣性保護(hù)分為三個(gè)目標(biāo)階段：近期——努力使保護(hù)優(yōu)先區(qū)域的生物多樣性下降趨勢(shì)得到遏制；中期——使生物多樣性的喪失與流失得到基本控制；遠(yuǎn)期——使全省的生物多樣性得到切實(shí)保護(hù)，形成類型齊全、布局合理、功能完善、效益明顯的自然保護(hù)地網(wǎng)絡(luò)體系?！吧鷳B(tài)保護(hù)紅線的劃定與生物多樣性保護(hù)，都是為了保護(hù)特有的自然生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳資源，維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的完整性、物種的豐富性和遺傳資源的多樣性，鞏固和提高全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生態(tài)基礎(chǔ)?！?/p>

生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍主要包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)三部分。其范圍應(yīng)包括：滇西北森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)；南部邊境森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)；哀牢山、無量山森林及生物多樣性生態(tài)功能區(qū)；橫斷山生物多樣性保護(hù)重要區(qū)；西雙版納熱帶雨林季雨林生物多樣性保護(hù)重要區(qū)及各自然保護(hù)區(qū)等?！吧鲜錾鷳B(tài)保護(hù)紅線劃定區(qū)域包括了云南生物多樣性保護(hù)的重點(diǎn)與熱點(diǎn)區(qū)域，有利于區(qū)域內(nèi)的生物多樣性保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展?！?/p>

云南省自然保護(hù)區(qū)總面積約283萬平方百米，占全省國(guó)土面積的7.2%；《云南生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃》中提出的全省生物多樣性保護(hù)6個(gè)一級(jí)優(yōu)先區(qū)域和18個(gè)二級(jí)優(yōu)先區(qū)域，總面積約9.5萬平方公里，占云南國(guó)土面積的23.8%；《云南省主體功能區(qū)規(guī)劃》中提出的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，總面積為14.93萬平方公里，占全省國(guó)土面積的37.9%?！吧鲜鰩最惔蟪叨壬蟿澐值纳鷳B(tài)保護(hù)區(qū)域，存在著嚴(yán)重的交叉重疊現(xiàn)象，有明顯的地域特征和不平衡性。生態(tài)保護(hù)紅線的劃定可以將不同類別的生態(tài)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行有機(jī)整合，統(tǒng)一劃定、統(tǒng)一管理，優(yōu)化國(guó)土空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。”

處置保護(hù)與發(fā)展矛盾是核心

近年來如何協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生物多樣保護(hù)的關(guān)系，已成為云南可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要議題，也是非常突出的矛盾。在云南偏遠(yuǎn)山區(qū)與少數(shù)民族地區(qū)，這一矛盾表現(xiàn)得尤為突出。董文淵說：“與紅線劃定相對(duì)應(yīng)的，是建立合理的空間管控與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，運(yùn)用行政、經(jīng)濟(jì) 、法律等手段進(jìn)行調(diào)控，科學(xué)處理保護(hù)與發(fā)展的矛盾?！?/p>

他認(rèn)為，生態(tài)保護(hù)紅線應(yīng)對(duì)保護(hù)區(qū)域進(jìn)行分級(jí)管控。一級(jí)管控區(qū)域是生態(tài)保護(hù)紅線的核心，必須實(shí)行最嚴(yán)格的管控措施，嚴(yán)禁進(jìn)行任何生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。二級(jí)管控區(qū)域以生態(tài)保護(hù)為重點(diǎn)，可實(shí)行差別化的管控措施，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展預(yù)留空間。對(duì)具體保護(hù)地區(qū)，在加強(qiáng)政府多級(jí)管控的同時(shí)，還應(yīng)按照“誰(shuí)開發(fā)、誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)破壞、誰(shuí)恢復(fù)、誰(shuí)受益、誰(shuí)補(bǔ)償、誰(shuí)污染、誰(shuí)付費(fèi)”的原則建立完善的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。

2014年，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第29條明確規(guī)定國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)，進(jìn)一步將生態(tài)保護(hù)紅線的劃定上升至國(guó)家立法層面?！霸诤罄m(xù)生物多樣性保護(hù)工作開展的過程中，若遇到保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾、開發(fā)建設(shè)與保護(hù)兩難的局面時(shí)，就能做到有理可據(jù)、有法可依?！?/p>

董文淵強(qiáng)調(diào)，通過劃定全省生態(tài)保護(hù)紅線，可以優(yōu)化生物多樣性保護(hù)的空間分布格局，填補(bǔ)珍稀瀕危物種保護(hù)與監(jiān)管的空缺，為生物多樣性保護(hù)工作提供法律支撐與行政保障。更重要的是，通過生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作的全面實(shí)施，可以讓生物多樣性保護(hù)理念深入人心，樹立“尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然”的“三個(gè)自然”生態(tài)文明理念，將生態(tài)文明建設(shè)落到實(shí)處。

新聞回顧

改革開放30多年來，我國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面取得了舉世矚目的偉大成就，但伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)資源需求持續(xù)增大、環(huán)境污染日趨嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)逐步退化，國(guó)家生態(tài)安全面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

2012年3月，環(huán)境保護(hù)部組織召開全國(guó)生態(tài)紅線劃定技術(shù)研討會(huì)，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)知名專家和主要省份環(huán)保廳（局）管理者對(duì)生態(tài)紅線的概念、內(nèi)涵、劃定技術(shù)與方法進(jìn)行了深入研討和交流，并對(duì)全國(guó)生態(tài)紅線劃定工作進(jìn)行了總體部署。

2014年1月，環(huán)保部印發(fā)了《國(guó)家生態(tài)保護(hù)紅線—生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》，成為中國(guó)首個(gè)生態(tài)保護(hù)紅線劃定的綱領(lǐng)性技術(shù)指導(dǎo)文件；將內(nèi)蒙古、江西、湖北、廣西等地列為生態(tài)紅線劃定試點(diǎn)，但尚未提出大中型城市劃分生態(tài)紅線的指導(dǎo)和要求。

早在2011年10月20日，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》時(shí)明確提出，在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線。中共中央總書記習(xí)近平在中共中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，要牢固樹立生態(tài)紅線的觀念，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)該受到懲罰。