2015年8月，中共甘肅省委加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作的意見中，提出了“推行人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)年度清單制度”，要求政府每年年底“研究提出下一年度擬提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的建議清單，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)征求意見，由政府修改完善并報(bào)本級(jí)黨委研究同意后，列入人大常委會(huì)和政府年度工作要點(diǎn)”。這一旨在加強(qiáng)人大職能、促進(jìn)人大重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的規(guī)定，是對(duì)憲法法律有關(guān)“人大討論決定轄區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)”規(guī)定的具體化，是落實(shí)十八屆三中全會(huì)決議中有關(guān)“政府重大決策出臺(tái)前向人大報(bào)告”要求的一次探索，也是對(duì)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的新的嘗試。

一、重大事項(xiàng)“年度清單”制度課題研究的目的

重大事項(xiàng)決定權(quán)是憲法和法律賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)，但長(zhǎng)期以來，人大重大事項(xiàng)決定權(quán)在實(shí)踐中發(fā)揮作用有限，離憲法法律規(guī)定目標(biāo)尚有一定距離。各級(jí)人大及其常委會(huì)在憲法、法律框架內(nèi)，圍繞重大事項(xiàng)決定權(quán)這一重要權(quán)力的行使，進(jìn)行了不斷的探索和實(shí)踐，制定和出臺(tái)了許多法規(guī)、決定及條例，但總的來看探索討論多于有效實(shí)踐。目前，困惑和焦點(diǎn)主要聚集在三方面：一是重大事項(xiàng)的范圍有哪些？二是如何啟動(dòng)重大事項(xiàng)決定權(quán)？政府哪些事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人大審議？政府選擇提請(qǐng)審議的重大事項(xiàng)的原則和標(biāo)準(zhǔn)是什么？如何向本級(jí)人大報(bào)告？三是重大事項(xiàng)決策失誤應(yīng)承擔(dān)什么責(zé)任？如何追究責(zé)任？

政府提交重大事項(xiàng)“年度清單”制度，是甘肅省人大常委會(huì)通過反復(fù)調(diào)研論證和各種途徑征求意見建議后，提出的一項(xiàng)重要制度。“年度清單”制度列入省委人大工作會(huì)議決定內(nèi)容后，獲得全省上下的好評(píng)?！澳甓惹鍐巍敝贫饶康木褪且鞔_政府提交重大事項(xiàng)清單的原則及具體事項(xiàng)、人大受理政府提交重大事項(xiàng)清單的原則及辦理程序，從而使人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)能夠而且必須啟動(dòng)起來。由于這項(xiàng)工作剛剛啟動(dòng)，既存在一些認(rèn)識(shí)問題，又有些具體工作困難，運(yùn)行程序不明確，思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。本文就政府對(duì)提交重大事項(xiàng)清單及其認(rèn)識(shí)、分類、原則，以及人大怎么依程序決定好重大事項(xiàng)，進(jìn)行研究，提出建議。

二、重大事項(xiàng)“年度清單”制度的含義及其意義

重大事項(xiàng)“年度清單”制度，從政府方面來說，就是對(duì)政府向人大及其常委會(huì)提交的重大事項(xiàng)和人大及其常委會(huì)受理討論決定重大事項(xiàng)的范圍邊界、選擇原則、具體事項(xiàng)、受理原則、標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)、運(yùn)行程序、方法步驟以及責(zé)任追究等作出清晰、詳細(xì)、嚴(yán)格的規(guī)定，規(guī)范和明確重大事項(xiàng)決定權(quán)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)、過程責(zé)任，依法做到重大事項(xiàng)可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)，并向社會(huì)公開的制度。從人大方面來說，就是對(duì)過去行使重大事項(xiàng)決定權(quán)中，人大認(rèn)為事項(xiàng)重大、政府認(rèn)可，就作決定，或者政府建議決定，人大依法決定的被動(dòng)、無(wú)責(zé)任模式，轉(zhuǎn)為人大事先明確政府必須提交的重大事項(xiàng)及范圍，責(zé)成政府提交，清單提請(qǐng)人大后，人大常委會(huì)視情況有選擇地決定。這樣，人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，就是一套完整、有序的運(yùn)行機(jī)制體制。做好重大事項(xiàng)“年度清單”制度，應(yīng)著重把握好以下幾個(gè)問題。

首先，決定什么——科學(xué)界定重大事項(xiàng)范圍。從實(shí)踐來看，地方人大常委會(huì)對(duì)重大事項(xiàng)的界定一般采取具體列舉、原則規(guī)定、兜底條款等相結(jié)合的辦法?！兑庖姟穼?duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)范圍的界定采用具體列舉的方法：“一是編制或變更國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算決算；二是編制或修改城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃、國(guó)土資源規(guī)劃；三是本級(jí)政府重大投資、重大專項(xiàng)資金的安排和重大國(guó)有資產(chǎn)處置事項(xiàng)；四是環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)和自然資源的開發(fā)利用方面的重大事項(xiàng)；五是制定或修改關(guān)系本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、國(guó)計(jì)民生、民主法治建設(shè)和群眾切身利益的重大政策措施和決策措施等?！笔聦?shí)上，這些重大事項(xiàng)都是政府的重要工作和重點(diǎn)工作，政府對(duì)這些方面的事項(xiàng)更熟悉，人大決定這些方面重大事項(xiàng)，一般來說，需要政府提供相應(yīng)的信息，由政府提出需人大決定的重大事項(xiàng)清單，是可行的和現(xiàn)實(shí)的。如此，人大的重大事項(xiàng)決定權(quán)的落實(shí)，很大程度上取決于政府對(duì)清單的把握和提交的主動(dòng)性、自覺性。

其次，怎么決定——規(guī)范決定的程序。為了保證重大事項(xiàng)決定權(quán)的落實(shí)，必須有健全的制度、嚴(yán)格的程序和方法步驟作為保障?！兑庖姟纷鞒鰧?shí)施“年度清單”的規(guī)定，即“每年底政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，研究提出下一年度擬提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)討論決定重大事項(xiàng)的建議清單，報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)征求意見，由政府修改完善并報(bào)本級(jí)黨委研究同意后，列入人大常委會(huì)和政府的年度工作要點(diǎn)”。

再次，決定之后——嚴(yán)格責(zé)任追究?！兑庖姟访鞔_了重大決策的責(zé)任追究制度，即“政府凡越權(quán)或非經(jīng)法定程序作出的重大決策，本級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)依法撤銷；造成失誤的，依法依紀(jì)追究責(zé)任”。

但從現(xiàn)實(shí)來看，政府的工作量大面廣，涉及的領(lǐng)域和范圍都很大，哪些屬于政府應(yīng)當(dāng)提交的具體重大事項(xiàng)，哪些應(yīng)當(dāng)報(bào)告人大決議決定，人大應(yīng)當(dāng)如何受理政府提交的重大事項(xiàng)清單等等，還缺少規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)和便于操作的程序。因此，重大事項(xiàng)“年度清單”制度研究的重點(diǎn)在于：（1）重大事項(xiàng)“年度清單”的原則和標(biāo)準(zhǔn)，即政府向人大提交重大事項(xiàng)“年度清單”選擇的原則是什么、提交重大事項(xiàng)的標(biāo)準(zhǔn)有哪些；人大受理政府提交的重大事項(xiàng)清單應(yīng)堅(jiān)持什么原則、按照什么標(biāo)準(zhǔn)受理？對(duì)“年度清單”的原則和標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)有嚴(yán)格和詳細(xì)的規(guī)定，使之在實(shí)踐中便于操作。（2）程序和方法步驟，即政府按什么程序確定重大事項(xiàng)清單、怎么向人大及其常委會(huì)提交清單、政府重大決策出臺(tái)前如何向人大報(bào)告；政府提交的重大事項(xiàng)清單人大應(yīng)按照什么程序受理、受理的方法步驟有哪些；重大事項(xiàng)決策失誤應(yīng)追究什么責(zé)任、按什么程序追究責(zé)任？必須通過嚴(yán)格規(guī)范重大事項(xiàng)“年度清單”的程序和方法步驟，從法定權(quán)限和法定程序上對(duì)重大事項(xiàng)“年度清單”的具體運(yùn)作作出清晰的設(shè)計(jì)，從而推進(jìn)重大決策的科學(xué)化、民主化、法治化，保證重大事項(xiàng)正確決策、有效執(zhí)行、依法行使。

長(zhǎng)期以來，人們往往習(xí)慣于采取黨委決策、政府執(zhí)行或黨政聯(lián)合決策的方式，該由人大討論決定的重大事項(xiàng)也不依法提交。在一些地方，重大事項(xiàng)很多都由政府做了，人大事后才知道。另一方面，不少地方人大常委會(huì)擔(dān)心“越權(quán)”“過界”，怕重大事項(xiàng)討論決定多了，會(huì)被誤解是向黨委要權(quán)，和政府爭(zhēng)權(quán)，把握不好分寸會(huì)越權(quán)，存在多一事不如少一事的想法，一些重大事項(xiàng)審議表決程序成了走過場(chǎng)。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策。”任何一項(xiàng)權(quán)力的實(shí)施，必須依靠有效的制度作為保障。“年度清單”制度明確了以下方面的事項(xiàng)：一是人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不去越權(quán)行使屬于黨委決策的職權(quán)，而是善于將黨委的決策主張通過法定程序變?yōu)楸拘姓^(qū)域意志。二是政府應(yīng)按照突出重點(diǎn)工作、自主決定、把握大事、嚴(yán)格法律法規(guī)規(guī)定、社會(huì)熱點(diǎn)和群眾關(guān)注度高、協(xié)商提出并報(bào)黨委同意等原則選擇重大事項(xiàng)清單向人大提交并報(bào)告，同時(shí)還對(duì)政府提交重大事項(xiàng)清單的具體事項(xiàng)作出了明確詳細(xì)的規(guī)定。三是人大及其常委會(huì)要尊重政府依法行使行政權(quán)，明確規(guī)定了人大及其常委會(huì)受理政府提交重大事項(xiàng)清單的原則及具體辦理程序、方法，不能越俎代庖，干預(yù)政府的工作，不能去管那些不該管、管不了、實(shí)際上也管不好的事情。“年度清單”制度通過建立有效的制度作為保障，明確了人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)時(shí)該做什么，不該做什么，進(jìn)一步明確了黨委、人大、政府的根本目標(biāo)是一致的，只是職責(zé)分工不同。“年度清單”制度通過制度機(jī)制的創(chuàng)新，解決了重大事項(xiàng)決定權(quán)行使在現(xiàn)實(shí)中存在的困難和問題，理順了人大與黨委、政府之間的關(guān)系，是對(duì)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)化，保證了國(guó)家機(jī)關(guān)做到各司其職，協(xié)調(diào)配合，高效運(yùn)轉(zhuǎn)。

建立“年度清單”制度，既是圍繞中心、服務(wù)大局的職責(zé)所在，也是強(qiáng)化人大討論、決定重大事項(xiàng)的生動(dòng)實(shí)踐，充分體現(xiàn)了甘肅省人大及其常委會(huì)的積極作為、主動(dòng)作為，也為地方人大及其常委會(huì)依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供了新方法、新途徑。比如，人大及其常委會(huì)在受理政府提交重大事項(xiàng)清單及辦理程序過程中，可以通過執(zhí)法檢查、視察等監(jiān)督方式，使人大常委會(huì)有針對(duì)性地聽取審議政府重大事項(xiàng)清單的報(bào)告，并作出相關(guān)的決議決定，從而大大提高行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的主動(dòng)性。又比如，“年度清單”制度明確規(guī)定了責(zé)任追究制度，在實(shí)踐中就要加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，保證重大事項(xiàng)決定權(quán)的落實(shí)。如若政府越權(quán)或非經(jīng)法定程序作出重大決策甚至造成失誤的，就要按照法律法規(guī)啟動(dòng)相關(guān)程序，通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職、罷免等，依法依紀(jì)追究責(zé)任?！澳甓惹鍐巍敝贫韧ㄟ^完善的制度設(shè)計(jì)，使討論、決定的重大事項(xiàng)都屬于人大及其常委會(huì)的職權(quán)范圍，不越權(quán)；重大事項(xiàng)決議、決定的內(nèi)容符合憲法法律規(guī)定，不與上位法相抵觸；重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使按照法定程序進(jìn)行，做到“行之有規(guī)，錯(cuò)之有責(zé)”?？梢?，“年度清單”制度為依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)探索了道路、作出了示范、打開了空間。

三、政府提交“重大事項(xiàng)清單”應(yīng)當(dāng)做好的工作

各級(jí)政府要把向本屆人大提交重大事項(xiàng)清單當(dāng)作一項(xiàng)全新的工作，從思想認(rèn)識(shí)、工作責(zé)任、事項(xiàng)分類、選擇原則、提交內(nèi)容等，都要有明確、規(guī)范的工作和程序要求，。

（一）加強(qiáng)對(duì)提交重大事項(xiàng)清單的認(rèn)識(shí)及分類

1.高度重視重大事項(xiàng)清單提交工作。一是作為國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)的各級(jí)政府，要把提交重大事項(xiàng)清單工作提到貫徹憲法法律、落實(shí)中央和省委重要決議精神的高度去認(rèn)識(shí)，講政治、講大局、講法治。二是明確這是法定工作職責(zé)，體現(xiàn)的是向人民、向權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，是實(shí)施依法治省的重要內(nèi)容，是政府必須做好的工作。三是要嚴(yán)格工作程序，精心安排部署，認(rèn)真研究選擇，杜絕一切形式主義和“走過場(chǎng)”。清單內(nèi)容既是政府年度重大事項(xiàng)，又要利于辦理，科學(xué)可行。

2.立足政府日常工作選擇重大事項(xiàng)。提交重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)從政府年度重點(diǎn)工作安排這一實(shí)際出發(fā)，立足日常和當(dāng)年重大事項(xiàng)，確定選擇范圍，設(shè)定選擇程序，規(guī)定選擇原則及必要的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)充分考慮地方國(guó)家機(jī)關(guān)體制機(jī)制和運(yùn)行模式，也就是人大的工作力量和條件所能及和可以完成的，太多、太復(fù)雜的和具體項(xiàng)目工程、技術(shù)事項(xiàng)應(yīng)盡可能避免，努力實(shí)現(xiàn)與本級(jí)人大工作的協(xié)調(diào)一致，促進(jìn)重大事項(xiàng)清單提交與高效有序推進(jìn)相銜接。

3.建立符合規(guī)定的重大事項(xiàng)清單分類。根據(jù)省政府對(duì)年度政府工作報(bào)告和五年發(fā)展規(guī)劃任務(wù)分解、落實(shí)省委重大決策部署和其他重要工作任務(wù)分解的情況，結(jié)合人大對(duì)重大事項(xiàng)提交的工作要求，重大事項(xiàng)清單可分為三類。一是向人大通報(bào)、知情類。也就是對(duì)轄區(qū)內(nèi)一般重大事項(xiàng)，報(bào)請(qǐng)人大知道，體現(xiàn)人民知情。二是依法提交人大審議聽取意見建議類。也就是對(duì)提交清單的部分議題，通過常委會(huì)會(huì)議聽取工作匯報(bào)，審議并提出意見建議，促進(jìn)決策事項(xiàng)更加科學(xué)可行，充分體現(xiàn)人民民主。三是依法審議決議決定類。也就是對(duì)確屬重大又必經(jīng)人大會(huì)議決定的，由人大嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行審議，提出意見并作出決議決定。類別不同，重大程度和提交目的不同，人大對(duì)其的研究處理方法不同。

（二）政府選擇重大事項(xiàng)的原則

1.突出政府重點(diǎn)工作原則。是指政府工作報(bào)告明確突出抓好事關(guān)改革發(fā)展和全局的年度重點(diǎn)工作，如經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)任務(wù)、城建國(guó)土環(huán)保規(guī)劃、重要產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、重點(diǎn)民生工程、扶貧攻堅(jiān)、科教事業(yè)及社保醫(yī)保、依法治理等重要措施，這些面廣量大，項(xiàng)項(xiàng)都很重要，社會(huì)關(guān)注，選擇時(shí)，要重點(diǎn)中選重點(diǎn)。

2.自主決定原則。是指政府能夠主導(dǎo)、自己確定的事項(xiàng)。凡提交人大的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)是同級(jí)黨委決定、由政府落實(shí)或具體組織實(shí)施的項(xiàng)目任務(wù)，也就是主導(dǎo)權(quán)在地方。如果相關(guān)落實(shí)措施受國(guó)家有關(guān)政策規(guī)定或客觀因素限制多，需上報(bào)批準(zhǔn)和研究決定且一時(shí)難以獲批，不確定性大，黨委政府在重要工作環(huán)節(jié)上難以主導(dǎo)，雖然是重大事項(xiàng)，但可作為人大知情事項(xiàng)提交。

3.把握大事原則。是指涉及資金、項(xiàng)目的重大事項(xiàng)。由于它屬于財(cái)經(jīng)權(quán)力，報(bào)告人大審議討論決定，會(huì)引入敏感話題，如“分權(quán)爭(zhēng)權(quán)”“人大多管事”等，實(shí)踐中對(duì)此認(rèn)識(shí)和看法不一，但又不得不面對(duì)。作為重大事項(xiàng)，可從使用財(cái)政資金及項(xiàng)目規(guī)模上劃分，即一部分為財(cái)政預(yù)算內(nèi)安排的用于重點(diǎn)工作事務(wù)支出且額度較大需報(bào)告人大的，可設(shè)定占本級(jí)上年度總支出的3%。另一部分為實(shí)施重點(diǎn)工程項(xiàng)目支出需報(bào)告人大的，可設(shè)定占本級(jí)上年度總支出的10%。各級(jí)各地財(cái)政情況不同，應(yīng)以實(shí)際確定。

4.嚴(yán)格法律法規(guī)規(guī)定原則。是指按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定和人代會(huì)主席團(tuán)明確要求，應(yīng)當(dāng)報(bào)告人大的事項(xiàng)，包括政府工作報(bào)告、計(jì)劃和財(cái)政報(bào)告、五年發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃預(yù)算及其調(diào)整變更、債券發(fā)行、機(jī)構(gòu)改革、行政區(qū)劃調(diào)整等法定事項(xiàng)，以及本級(jí)人大在依法審議上述報(bào)告時(shí)提出的重要意見，并責(zé)成或要求報(bào)告的事項(xiàng)。

5.社會(huì)熱點(diǎn)、群眾關(guān)注度高原則。是指政府工作報(bào)告中與民生事項(xiàng)關(guān)系緊密、關(guān)注度高的事項(xiàng)，由政府每年年底單列提出，通過聽取人大意見并協(xié)商一致，由人大專門作出決議。如政府工作報(bào)告每年都承諾為人民群眾辦幾件乃至十件實(shí)事，所列重要工程項(xiàng)目立項(xiàng)建議、城市規(guī)劃調(diào)整、最低工資及社保資金標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整，以及其他民生改善的重要舉措等，上述內(nèi)容包含在政府工作報(bào)告中，人代會(huì)審議后，連同報(bào)告一并通過。雖經(jīng)人大審議批準(zhǔn)，但由于會(huì)期短，人大關(guān)注但研究不夠，會(huì)議期間增加或變動(dòng)客觀上不允許。這些作為重要民生事項(xiàng)，政府應(yīng)當(dāng)從中選擇重大事項(xiàng)作為重點(diǎn)列入清單。

6.協(xié)商提出并報(bào)請(qǐng)黨委同意原則。這是必須堅(jiān)持的程序。由于提交的是轄區(qū)內(nèi)重大事項(xiàng)，有一些提交到人大討論后，還要視情況作出決議決定，各方協(xié)商后報(bào)告黨委同意是必經(jīng)程序。政府應(yīng)當(dāng)于每年年底前提出提交人大重大事項(xiàng)清單目錄征求意見稿，進(jìn)行溝通協(xié)商，達(dá)成一致意見后，由政府報(bào)請(qǐng)黨委同意，之后再依法提交人大。