肖林生，　陳思敏

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·社會(huì)因素與健康·

茂名市電白區(qū)農(nóng)村五保戶供養(yǎng)現(xiàn)狀調(diào)查分析

肖林生，陳思敏

目的探索五保供養(yǎng)對(duì)象生存現(xiàn)狀及存在的問題。方法采用問卷調(diào)查和訪談方式，對(duì)茂名市電白區(qū)某鎮(zhèn)128名五保供養(yǎng)對(duì)象進(jìn)行調(diào)查。結(jié)果五保戶的吃、穿問題已基本解決，但難以全面落實(shí)五保供養(yǎng)內(nèi)容，其中住房、醫(yī)療問題較為突出。此外存在集中供養(yǎng)率不高、敬老院處境艱難、救助資金發(fā)放渠道不合理等問題。結(jié)論政府應(yīng)加強(qiáng)敬老院建設(shè)，提升五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，完善五保資金發(fā)放方式以提升五保供養(yǎng)制度保障能力。

五保供養(yǎng)；現(xiàn)狀及問題；調(diào)查分析

農(nóng)村五保供養(yǎng)，是指針對(duì)農(nóng)村的“三無”人員(無生活來源、無勞動(dòng)能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人，主要包括鰥寡孤獨(dú)殘疾人員)，在吃、穿、住、醫(yī)、葬(兒童為教)等方面給予農(nóng)村居民的生活照顧和物質(zhì)幫助。五保供養(yǎng)制度由于其救助對(duì)象的特殊性和救助內(nèi)容的全面性，通常被認(rèn)為是中國社會(huì)救助領(lǐng)域的一項(xiàng)創(chuàng)新和特色[1]。我國的農(nóng)村五保供養(yǎng)制度建立于1956年，并在1994年以國家立法形式予以確定。2006年新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》的實(shí)施，標(biāo)志著五保供養(yǎng)實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民集體內(nèi)部的互助共濟(jì)體制，向國家財(cái)政供養(yǎng)為主的現(xiàn)代社會(huì)保障體制的轉(zhuǎn)變[2]。盡管國家在五保供養(yǎng)工作中承擔(dān)起主要的財(cái)政和管理責(zé)任，但是作為一項(xiàng)社會(huì)政策，五保供養(yǎng)制度在實(shí)施過程中容易受到諸多因素的影響，五保供養(yǎng)制度的執(zhí)行效果也難免出現(xiàn)偏差[3]。為了解新條例在農(nóng)村的落實(shí)情況，筆者于2014年1月對(duì)茂名市電白區(qū)某鎮(zhèn)的五保供養(yǎng)狀況進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，以發(fā)現(xiàn)五保供養(yǎng)發(fā)展過程中存在的問題，并探尋五保供養(yǎng)工作的完善策略。

1　對(duì)象與方法

1.1研究對(duì)象

以茂名市電白區(qū)某鎮(zhèn)五保人口為調(diào)查對(duì)象，本文主要針對(duì)五保戶保吃、保住、保醫(yī)、保穿現(xiàn)狀及其滿意度進(jìn)行調(diào)查，同時(shí)發(fā)現(xiàn)五保供養(yǎng)制度實(shí)施過程中亟待改善的問題。

1.2調(diào)查方法

本研究主要采用問卷調(diào)查法和訪談法收集數(shù)據(jù)。首先，設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，并于2014年1月對(duì)該鎮(zhèn)發(fā)放問卷。問卷發(fā)放采用隨機(jī)抽樣的方法，從而確保樣本的代表性。本次調(diào)查歷時(shí)約3周，共發(fā)出140份問卷，回收有效問卷128份，有效率約為91.4%。

同時(shí)，本文還采用了訪談法。首先，與區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)民政部門五保工作相關(guān)人員分別進(jìn)行訪談，以了解當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和五保戶供養(yǎng)工作狀況，主要包括當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)、農(nóng)業(yè)人口、年人均純收入、消費(fèi)水平、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、供養(yǎng)總數(shù)、集中和分散供養(yǎng)人數(shù)、供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)等；其次，與2家鎮(zhèn)敬老院的管理人員和供養(yǎng)對(duì)象進(jìn)行交流，了解集中供養(yǎng)方式的現(xiàn)實(shí)狀況。同時(shí)，在該鎮(zhèn)的各個(gè)村落深入訪談5～10戶五保戶，以了解他們的生存狀態(tài)與供養(yǎng)現(xiàn)狀滿意度。

2　結(jié)果

2.1該鎮(zhèn)五保供養(yǎng)發(fā)展總體情況

根據(jù)電白區(qū)民政局提供的資料，2012年該鎮(zhèn)共有五保家庭248戶，總?cè)藬?shù)達(dá)267人。從年齡分布看，五保供養(yǎng)對(duì)象以60歲以上老人為主，約占五保供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的93%，其中60～70歲、71～80歲和80歲以上這3個(gè)年齡段的老人分別占總?cè)藬?shù)的36.7%、29.2%和28.5%。從性別來看，男女性別比例懸殊，男性五保對(duì)象占總?cè)藬?shù)的85%。在五保供養(yǎng)對(duì)象中，殘疾人占總?cè)藬?shù)的3%；孤兒占總?cè)藬?shù)的3%。見表1。

表1　五保供養(yǎng)對(duì)象基本情況　n，%

注：資料來源于電白區(qū)民政局

該鎮(zhèn)五保戶主要采取分散供養(yǎng)方式，其人數(shù)達(dá)252人，占五保戶總?cè)藬?shù)的92.5%。集中供養(yǎng)方面，該鎮(zhèn)現(xiàn)有鎮(zhèn)辦敬老院2家，集中供養(yǎng)人數(shù)只有20人，集中供養(yǎng)率為7.5%。2家敬老院共有床位83張，但僅有20名五保戶入住，入住率不到25%。供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)方面，2013年茂名市集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為3 395元/年，低于廣東省平均水平，分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)為2 654元/年，高于全省平均水平。但無論集中供養(yǎng)還是分散供養(yǎng)，其標(biāo)準(zhǔn)與省內(nèi)一線地區(qū)相比都有較大差距。見表2。

表2　 2012年廣東省部分地區(qū)供養(yǎng)年標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比　元

資料來源：茂名市發(fā)展研究中心

2014年，茂名市五保戶供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)首次實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一，即不管集中供養(yǎng)還是分散供養(yǎng)，均為5 705元/年，供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和大幅度提高為保障五保戶的生活質(zhì)量提供了更堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2.2調(diào)查數(shù)據(jù)分析

2.2.1調(diào)查對(duì)象基本情況本次調(diào)查的樣本量接近該鎮(zhèn)五保戶人數(shù)的一半。被調(diào)查對(duì)象中，113人為男性，15人為女性，分別占樣本量的88.0%和12.0%。從年齡來看，將近2/3的人在60～70歲之間。從供養(yǎng)方式看，20人為集中供養(yǎng)，即在鎮(zhèn)敬老院接受供養(yǎng)，108人為分散供養(yǎng)。在收入方面，由于該鎮(zhèn)大部分五保戶是按“60歲以上農(nóng)村沒有兒子的老人”的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)定的，因此，除依靠五保供養(yǎng)資金和每月55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金外，部分擁有勞動(dòng)能力的五保戶還擁有少量勞動(dòng)收入；此外，還有親戚的接濟(jì)。見表3。

表3　調(diào)查對(duì)象基本情況　n(%)

從供養(yǎng)方式對(duì)基本生活保障的程度來看，調(diào)查顯示，有90.0%的集中供養(yǎng)者認(rèn)為基本生活能得到有效保障，而有44.4%的分散供養(yǎng)者認(rèn)為基本生活得不到保障。見表4。

表4　基本生活保障效果　n(%)

2.2.2保吃和保穿情況保吃方面，五保戶平時(shí)的蔬菜油鹽都是由政府定期供給。部分有勞動(dòng)能力的五保戶通常都會(huì)在院子里種植蔬菜來減少生活支出，雖然并不是每天都有葷，但在溫飽方面基本可以滿足。保穿方面，政府能定期提供并發(fā)放新的衣物被褥。大部分五保戶認(rèn)為政府衣物被褥的供給基本都滿足日常需要，基本能解決穿、睡的問題。但仍有部分分散供養(yǎng)五保戶認(rèn)為政府衣被的供給不能滿足需求。見表5。

表5　保吃和保穿基本情況　n(%)

2.2.3保住情況在住房方面，集中供養(yǎng)五保戶以住樓房與鋼筋水泥房為主，分散供養(yǎng)五保戶則以平房和樓房居多。見表6。五保戶對(duì)不同住房類型的評(píng)價(jià)有較大差異。調(diào)查表明，樓房、鋼筋水泥房、“借住”住房的評(píng)價(jià)最高，而磚瓦平房的評(píng)價(jià)最低，認(rèn)為較差的比率達(dá)到58.0%。在訪談中發(fā)現(xiàn)，集中供養(yǎng)五保戶對(duì)敬老院的基礎(chǔ)設(shè)施感覺尚可，能防風(fēng)保暖；而平房的居住條件相對(duì)較差，所以評(píng)價(jià)較低。而“借住”住房的分散供養(yǎng)五保戶認(rèn)為借住的環(huán)境良好，良好率達(dá)到了86.4%。

表6　保住基本情況　n(%)

2.2.4保醫(yī)情況由于五保戶收入來源單一，經(jīng)濟(jì)困難且無勞動(dòng)能力，其醫(yī)療費(fèi)用一般由區(qū)(縣)財(cái)政實(shí)現(xiàn)全部減免，有時(shí)也會(huì)視當(dāng)?shù)鼗鶎诱呢?cái)政能力共同分擔(dān)。據(jù)了解，茂名市農(nóng)村五保戶都參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療，每人每年30元的參保費(fèi)用都由區(qū)級(jí)財(cái)政承擔(dān)。有時(shí)五保戶重病住院可能是在區(qū)(縣)以上定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)進(jìn)行治療的，這種情況則由定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)對(duì)其住院總費(fèi)用給予10%的減免，減免部分在合作醫(yī)療結(jié)算時(shí)應(yīng)全部按自付項(xiàng)目費(fèi)用核銷。調(diào)查中，有56%的五保戶認(rèn)為報(bào)銷費(fèi)用“不足”，據(jù)了解，這部分五保戶的身體狀況較差，是患糖尿病、冠心病、高血壓、心臟病的高危人群，因?yàn)橹挥腥^(qū)(縣)級(jí)以上的醫(yī)院治療才需要自費(fèi)10%的費(fèi)用。

2.2.5保葬和保教五保戶的喪葬費(fèi)用主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政超過部分則由民政補(bǔ)助，基本上都能解決“保葬”問題。而未成年人的“保教”問題，一般有政策保護(hù)和社會(huì)資助，加上九年義務(wù)教育的政策，確保了未成年人接受教育的權(quán)利。

2.2.6五保標(biāo)準(zhǔn)與資金發(fā)放情況由于本次問卷調(diào)查在2014年1月進(jìn)行，而當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)胤稚⒐B(yǎng)五保戶的年供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)雖然提高至5 705元，但調(diào)查時(shí)他們并未實(shí)際享受這一新標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是，不管是分散供養(yǎng)還是集中供養(yǎng)，其供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)長期偏低是不爭的事實(shí)。

訪談過程中，該鎮(zhèn)敬老院的老年人反映，敬老院工作人員有時(shí)未能按時(shí)發(fā)放供養(yǎng)費(fèi)。而對(duì)于分散供養(yǎng)的五保戶來說，其五保救助金直接打卡到賬。老年人認(rèn)為去銀行查賬手續(xù)麻煩，所以對(duì)于發(fā)放款項(xiàng)的跟進(jìn)積極性不高，也不能確定到賬的數(shù)目是否準(zhǔn)確。當(dāng)然，在他們看來也不排除供養(yǎng)資金會(huì)被部分挪用。這就導(dǎo)致該鎮(zhèn)的五保老人時(shí)有怨言，對(duì)五保供養(yǎng)金的發(fā)放不滿也是無可厚非的。

2.2.7總體滿意度表7顯示的是本次調(diào)查對(duì)象對(duì)五保供養(yǎng)現(xiàn)狀及五保供養(yǎng)制度的總體滿意度。可以看到，對(duì)于五保供養(yǎng)感到滿意的僅有8人，將近一半的人表示一般，約45%的人感到不滿意和很不滿意。見表7。

表7　總體滿意度　n(%)

3　討論

通過問卷調(diào)查和深入訪談，本文對(duì)茂名市電白區(qū)某鎮(zhèn)五保供養(yǎng)狀況進(jìn)行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)五保戶主要以老年人為主，且絕大部分都是分散供養(yǎng)；該地區(qū)五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不斷提高，有效保障了五保戶的基本生活。從保障的具體方面來看，保吃、保穿、保葬、保教方面做得比較好；保住方面呈現(xiàn)出較大的差異性，集中供養(yǎng)的住房條件較好；保醫(yī)方面，政府也提供了基本醫(yī)療保障。

首先，該鎮(zhèn)五保供養(yǎng)以60歲以上老人為主，且男性占絕大多數(shù)。該鎮(zhèn)五保戶主要采用分散供養(yǎng)方式，分散供養(yǎng)人數(shù)占總?cè)藬?shù)的90%以上。其次，從五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)來看，該地區(qū)供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)在逐步提高，尤其從2014年開始，集中供養(yǎng)和分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了統(tǒng)一。但通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，兩種供養(yǎng)方式的保障效果有明顯差異，其中集中供養(yǎng)效果較好。再次，從具體保障項(xiàng)目來看，絕大部分五保對(duì)象的溫飽和衣著需求都能得到滿足；保葬和保教的問題也都得到較好解決。在住房方面，集中供養(yǎng)五保戶以樓房為主，分散供養(yǎng)者以平房為主，居住房屋類型的差異較為明顯。五保戶的醫(yī)療需求大體能得到妥善解決，但對(duì)于患有慢性病或重病的五保戶來說，面臨較重的醫(yī)療支付壓力。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，雖然茂名市電白區(qū)該鎮(zhèn)的五保供養(yǎng)發(fā)展取得一定的成績，但也存在以下較為突出的問題。

一是該地五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)偏低。五保供養(yǎng)水平偏低是眾所周知卻難以解決的問題，大部分的欠發(fā)達(dá)市、縣、區(qū)的供應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)往往都不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。我國2006年發(fā)布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》規(guī)定，農(nóng)村五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕竦钠骄钏?，并根?jù)當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏降奶岣咦鞒鲞m當(dāng)?shù)恼{(diào)整。雖然該地區(qū)于2014年大幅度提高五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，但與當(dāng)?shù)卮迕竦纳钏较啾冗€是有一定差距。從實(shí)際情況看，目前農(nóng)村分散供養(yǎng)的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)普遍較低，“五保”供養(yǎng)內(nèi)容主要表現(xiàn)為解決溫飽；另一方面，由于物價(jià)的上漲，生活費(fèi)用的上升，導(dǎo)致供養(yǎng)對(duì)象生活質(zhì)量不升反降。由于農(nóng)村各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，《供養(yǎng)條例》要求的“適時(shí)調(diào)整”供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中難以做到。

二是發(fā)現(xiàn)該地區(qū)集中供養(yǎng)率低，敬老院處境艱難。該鎮(zhèn)2家敬老院共有工作人員24人，其中管理護(hù)理人員有16人，與集中供養(yǎng)人員的比例約為1：1.25，意味著1個(gè)五保老人就有一個(gè)護(hù)理人員陪護(hù)。但由于五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)來源渠道較單一，加上該鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)于社會(huì)保障事業(yè)的投入較少，敬老院辦公經(jīng)費(fèi)及護(hù)理人員工資沒有納入財(cái)政預(yù)算，直接導(dǎo)致了敬老院的護(hù)理員工流動(dòng)率極高。據(jù)了解，這2家敬老院的護(hù)理人員平均每2個(gè)月就會(huì)有1名員工離職，這也可以解釋敬老院的專業(yè)護(hù)理質(zhì)量為什么比較低下，加上敬老院在運(yùn)營管理上又不規(guī)范，且選址較為偏僻，交通不便，所以盡管該鎮(zhèn)敬老院硬件條件良好，但是選擇集中供養(yǎng)的五保戶增幅緩慢，這也是分散供養(yǎng)五保戶不愿入住的一個(gè)原因。

三是五保供養(yǎng)資金下?lián)芮啦豢茖W(xué)。調(diào)查顯示，將近5成的五保戶對(duì)五保資金發(fā)放不滿意。從五保老人口中得知，集中供養(yǎng)的五保老人都是通過現(xiàn)金發(fā)放，通過區(qū)政府發(fā)放到鎮(zhèn)里，然后再轉(zhuǎn)手到敬老院管理人員手中，最后才交給五保對(duì)象。這種發(fā)放方式雖然相對(duì)來說較透明，但是效率低、耗時(shí)長。對(duì)于大部分分散供養(yǎng)的五保戶采取的則是統(tǒng)一賬戶由鎮(zhèn)政府發(fā)放，該鎮(zhèn)的五保戶用五保證辦理郵政儲(chǔ)蓄存折，每次發(fā)放的資金都直接電子到賬。但對(duì)于五保老人來說，不太清楚每次的到賬的資金額度是否正確，加上五保老人普遍受教育程度較低，所以即使有政策改變也不得而知，從而形成了盲點(diǎn)。

以上問題不僅該地區(qū)存在，實(shí)際上也具有一定的普遍性。本研究認(rèn)為可以通過以下幾個(gè)方面加強(qiáng)和完善五保供養(yǎng)工作。

一是加強(qiáng)農(nóng)村敬老院等五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，包括加強(qiáng)生活設(shè)施建設(shè)、管理服務(wù)建設(shè)，這有利于提高五保戶集中供養(yǎng)的比率并且能改善五保戶的生活質(zhì)量。同時(shí)，農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)還應(yīng)積極發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)。近幾年來，許多敬老院都有小種植、小養(yǎng)殖、小加工等經(jīng)營項(xiàng)目，通過勞逸結(jié)合的方式為敬老院發(fā)展提供更多的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充的同時(shí)，更通過強(qiáng)有力的院辦經(jīng)濟(jì)與愉快輕松的住院氛圍吸引更多的五保供養(yǎng)對(duì)象入住[4]。五保供養(yǎng)對(duì)象集中在敬老院共同生活，不僅在生活起居上可以互相照料，也可排解老人內(nèi)心的孤獨(dú)感。

二是要提升五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，改善五保對(duì)象生活質(zhì)量。首先，要加大資金投入，切實(shí)落實(shí)好社會(huì)救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價(jià)上漲掛鉤的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，充分發(fā)揮聯(lián)動(dòng)機(jī)制在化解物價(jià)上漲影響、保障救助對(duì)象基本生活方面的積極作用[5]。除了財(cái)政支出，還應(yīng)積極爭取社會(huì)力量的支持。這可以借鑒廣西“五保村”的經(jīng)驗(yàn)，包括大力促進(jìn)全民出錢出力，同時(shí)對(duì)各部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，在醫(yī)療、供電、供水、廣電、電信等方面給予五保對(duì)象一定的幫扶，此外還可發(fā)動(dòng)本地外出老板捐款捐物進(jìn)行幫扶[6]。第三，為了提升五保對(duì)象生活質(zhì)量，需要推進(jìn)五保供養(yǎng)服務(wù)社會(huì)化進(jìn)程。比如，倡導(dǎo)學(xué)校學(xué)生平日里去敬老院探訪，過年過節(jié)組織活動(dòng)表演節(jié)目，給予老人們以心靈上的慰藉[7]。

三是完善供養(yǎng)資金監(jiān)督機(jī)制與資金發(fā)放方式。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，許多五保戶擔(dān)心自己的供養(yǎng)資金會(huì)被發(fā)放單位挪用，并擔(dān)心資金發(fā)放延時(shí)而導(dǎo)致生活窘迫。為解決這一問題，首先，在農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)，完善內(nèi)部民主管理和服務(wù)管理制度。做到工作有依據(jù)，服務(wù)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。其次，建立健全五保供養(yǎng)資金專項(xiàng)預(yù)算、專戶管理、?？顚Ｓ弥贫龋乐够鶎优沧魉?，確保資金規(guī)范使用。第三，公開供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，以利于五保戶及群眾對(duì)救助資金進(jìn)行監(jiān)督，避免五保供養(yǎng)資金出現(xiàn)拖欠克扣與挪用貪污現(xiàn)象。

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An Analysis of the Five Guarantees' Circumstances in Rural Areas ofDianbai District in Maoming City

XIAO Linsheng，CHEN Simin.

BusinessSchool，BeijingInstituteofTechnology，Zhuhai，519088，China

ObjectivesTo explore the survival status and the problems of subjects supported by the five guarantees in rural areas.Methods128 beneficiaries of Atown，Dianbaidistrict in Maomingcity were investigated by questionnaires and interviews.ResultsTheeating and wearing problems of the beneficiaries were solved basically，while theexisting housing and medical problems were difficult to fully implement.In addition，some other problems still existed，such as low intensive support rate，difficult situations of gerocomium and unreasonable relief funds distribution channels，and so on.ConclusionsThe government should strengthen the construction of gerocomium，improve the five guarantee fund standards as well as its payment methods to enhance the support ability of the five guaranteesystem.【Key words】The five guarantees；Current situation and problems；Investigation and analysis

北京理工大學(xué)珠海學(xué)院科研發(fā)展基金項(xiàng)目(XK-2015-28)

北京理工大學(xué)珠海學(xué)院，廣東珠海，519088

R212.7

A

10.3969/j.issn.1673-5625.2016.04.015

2015-09-28)(本文編輯王芳)