◇李儀

PPP模式在我國基礎設施建設中應用問題研究

◇李儀

近年來我國財政收入增速緩慢，再加上地方政府性債務規(guī)模不斷擴大，這使得以往由政府包干基礎設施建設的傳統(tǒng)模式難以為繼。本文對我國基礎設施建設中PPP模式的現狀作了適當闡述，并深入分析了在此過程中存在的問題，結合我國的具體國情，提出了進一步完善基礎設施建設中PPP模式的對策及建議，旨在進一步推動我國基礎設施建設，為全面建成社會主義小康社會提供強有力的保障。

基礎設施；政府與社會資本合作；問題研究

10.13999/j.cnki.scyj.2016.08.002

長期以來，我國基礎設施建設基本上都是依賴于“土地征收——土地出讓金收入——地方政府融資平臺債務——城區(qū)規(guī)劃建設——土地增值——進一步的土地征收和出讓”，也就是我們通常所說的“土地財政”。在這種模式下，地方政府在進行基礎設施建設時，也積累了大量的政府債務，政府已無力為基礎設施建設提供充足的資金支持，政府與社會資本合作模式的推廣顯得迫在眉睫。大力推廣政府與社會資本合作模式能夠有力推動產業(yè)結構升級，實現經濟發(fā)展模式全面轉型；政府與社會資本合作模式的推廣，能夠加快政府職能轉變，提升國家治理能力；大力推廣政府與社會資本合作模式，是進一步深化財稅體制改革的必然要求，同時也是現代財稅制度的重要內容之一。

一、政府與社會資本合作模式

政府與社會資本合作模式，又稱為PPP模式，是指為了滿足社會公眾的公共需求，政府部門與私人部門之間以契約形式，對雙方在此過程中應承擔的風險、利益的分配進行約束，建立起來的長期合作伙伴關系。PPP模式的實質是政府部門為了更好地履行公共職能，鼓勵私人部門參與到公共產品與服務的提供中，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，實現資源的優(yōu)化配置。

PPP模式主要有以下三個特征：伙伴關系、風險分擔、利益共享。只有政府與私人部門之間確立了合作伙伴關系，才能夠充分發(fā)揮雙方的優(yōu)勢，實現資源的優(yōu)化配置，形成互惠共贏的局面。風險分擔指的是在PPP模式下，政府與私人部門需要共同承擔風險，并進行合理分配。利益共享指的是政府與私人部門需要共享由PPP項目所帶來的投資回報，但這里所說的利益共享并不能單純的理解成利潤的共享。

二、PPP模式在我國基礎設施建設中的發(fā)展現狀

黨在十八屆五中全會中提到，政府要加大財政投入，同時加大投融資、價格體制改革，與社會資本合作采用PPP模式，實現建設共擔、利益共享。目前，我國基礎設施建設中PPP模式的發(fā)展主要呈現出以下幾點特征：

第一，地方PPP項目投資資金數額較大。自2014年9月以來，黑龍江、湖南、青海、重慶、福建等10個省級行政單位，以及昆明、南昌兩個省會城市完成了對首批PPP項目的篩選工作，并開始實施項目推介，據有關數據統(tǒng)計顯示，這批推介項目計劃投資資金高達1.2億萬元。除了四川和重慶已經簽署了部門項目的合作協(xié)議之外，其他省市的PPP項目均處于推介與洽談期。

第二，PPP推介的基礎設施建設項目中，大多數項目都是交通設施建設以及污水處理行業(yè)。據有關數據統(tǒng)計顯示，江蘇、安徽、湖南、福建、河南、黑龍江6個省在PPP項目上計劃投資4343億元，項目總數為143個。其中，投資在交通領域的資金達到了計劃投資總金額的72.02%，為3128億元。

第三，PPP項目周期性較長，且投資金額數目較大。為此，PPP項目對于那些大規(guī)模低成本的長期限資金有著較大的需求，但是這類資金并不愿意投入到PPP項目中。為了解決這一困境，政府部門采取了一系列措施引導社會資本涌入PPP項目，如國務院鼓勵創(chuàng)新投融資機制；央行對《應收賬款質押登記辦法》進行重新修改，意味著PPP項目在今后利用項目收益權進行質押融資將會變得更加便利；對于PPP項目中的付費支持以合同的方式進行規(guī)定，逐步走向規(guī)范化管理。

三、PPP模式在我國基礎設施建設中存在的問題

目前我國沒有一部專門關于政府和社會資本合作模式的法律法規(guī)，一方面現行法律規(guī)范法律地位較低、效力不強、內容較少，存在立法空白，另一方面現行法規(guī)的一些內容在實際運行中阻礙了政府的扶持和民間資本的參與，不利于該模式的推廣。此外，一些社會資本、專家學者和一部分政府部門都把PPP單純地詮釋為一種新的城鄉(xiāng)基建融資模式。政府在PPP模式中，依然是大包大攬，即充當運動員又充當裁判員，依然習慣性地利用行政權力對PPP模式進行過度干預。

我國現在實施的一些PPP項目，它們的運營周期大部分都是3~5年，由于運營周期很短，不僅未能有效解決政府財政融資的問題，還會變相地增加企業(yè)的投資成本。目前我國所進行的PPP項目，很多項目都有專門的財政補貼，并未對經營風險進行有效轉移，政府在此過程中還承擔了大部分風險，而企業(yè)獲利較多。國有銀行對民間資本的貸款條件苛刻，為民營資本借貸設立多項復雜的申請審批程序，訂立苛刻的條件，致使融資金額遠達不到實際需求量。

當前我國政府部門在機構設置上，并未設置專門的部門對PPP項目進行統(tǒng)計分析、政策制訂等，對于PPP項目的決策通常情況下都是采取一事一議的狀態(tài)，缺乏從長遠考慮以及總體規(guī)劃。如何策劃PPP項目采購前的實施方案、如何預先制訂采購文件中的各類合同草案等，都需要具有既懂工程又懂法律、既懂金融又懂運營管理的復合型人才或團隊來完成。

四、完善PPP模式在我國基礎設施建設中應用的對策

在完善法律法規(guī)制度方面，立法機關在立法制訂PPP市場秩序時，應明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺、市場唱戲，政府與社會資本基于權責對稱行使各自職責，盡可能避免在規(guī)則制訂上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導地位。

在轉變政府職能方面，政府在PPP項目中要發(fā)揮服務型作用，制訂城市公共基礎設施建設的總體規(guī)劃，并制訂相應的政策以防止因領導的變動而產生政策的隨意性。政府作為企業(yè)和公眾利益的協(xié)調者，協(xié)調的關鍵是如何完善公共基礎設施產品和服務的定價機制，為市場化運作奠定良好的基礎。

在拓寬融資渠道方面，國有銀行應積極轉變觀念，簡化審批程序，為公共基礎設施建設貸款提供便利；加快建立為社會資本提供貸款的地方商業(yè)性銀行；進一步完善風險資本市場，支持符合條件的投資者通過發(fā)行股票、債券等方式進行融資。

在完善風險分擔機制方面，在PPP項目的實際運作中，財政部門以及審計部門等應參與其中，依托國家PPP綜合服務平臺，對PPP項目運作的整個過程進行監(jiān)管，同時還可委托專業(yè)性的中介機構進行監(jiān)管，加強績效考評，逐步建立起完善的退出機制以及風險管控機制。

在加強人才培養(yǎng)方面，需要重點培養(yǎng)懂經濟、法律、合同管理、財務等的專業(yè)性人才，積極培養(yǎng)開拓型人才、復合型人才，從而為PPP項目的順利實施提供人才保障。在國家PPP綜合服務平臺基礎上，引入權威的第三方機構，科學設計PPP項目方案，可引導高校、科研機構分行業(yè)和領域，組建PPP項目規(guī)劃編制隊伍。

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［3］孫學工，劉國艷，杜飛輪等.我國PPP模式發(fā)展的現狀、問題與對策［J］.宏觀經濟管理，2015（02）.

［5］劉薇.PPP模式理論闡釋及其現實例證［J］.改革，2015（01）.

（作者單位：江西財經大學）