高志宏

(南京航空航天大學 人文與社會科學學院， 江蘇 南京 211106)

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民航氣象立法梳理、學理反思與制度優(yōu)化

高志宏

(南京航空航天大學 人文與社會科學學院， 江蘇 南京 211106)

民航氣象對飛行安全有著直接影響，對民航業(yè)的營運效益有著重要作用。在世界民航氣象迅速發(fā)展、中國建設(shè)民航強國以及全面推進依法治國的時代背景下，中國民航氣象面臨著氣象利益訴求日益多元化、氣象服務(wù)性質(zhì)日益商業(yè)化、氣象服務(wù)產(chǎn)品日益多樣化、氣象服務(wù)方式更加主動化等挑戰(zhàn)。民航氣象事業(yè)的健康發(fā)展，離不開法律的規(guī)范、約束和保障。中國民航氣象法律體系已初步形成，民航氣象工作已進入法治化軌道。但作為一個新興的交叉的法律部門，中國民航氣象立法還存在立法層次過低、價值目標局限、調(diào)整范圍狹窄、體系結(jié)構(gòu)失衡等不足。應通過修改《氣象法》和《民用航空法》，以及制定《民航氣象法》或《民航氣象服務(wù)管理條例》，健全民航氣象準入機制，引入合理市場競爭機制，完善民航氣象業(yè)務(wù)質(zhì)量管理體系，改革民航氣象管理體制和財政體制，建立民航氣象產(chǎn)品和服務(wù)制度。

民航氣象法； 社會法； 公益氣象； 商業(yè)氣象； 氣象服務(wù)產(chǎn)品化

一、問題的提出

氣象事業(yè)是事關(guān)防災減災、經(jīng)濟發(fā)展、居民生活、國防建設(shè)的基礎(chǔ)性社會事業(yè)。對于民航而言，氣象服務(wù)的重要性更是不言而喻。氣象資料是否齊備、天氣條件是否適航對民航飛行安全有著直接影響，對飛機載油量、飛機配載、備降場選擇有著重要意義，對提升民航經(jīng)濟效益有著重要作用，也是民航重大事件與項目決策的重要參考因素。在中國民航事業(yè)蓬勃發(fā)展的今天，氣象服務(wù)產(chǎn)品的品種、質(zhì)量，氣象信息服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的水平，已明顯落后于民航業(yè)務(wù)的發(fā)展，不能滿足民航發(fā)展的需求。另外，隨著氣象業(yè)的發(fā)展，氣象利益訴求日益多元化，氣象服務(wù)產(chǎn)品日益多樣化，這與傳統(tǒng)氣象法公益性的立法理念產(chǎn)生了一定沖突。

在建設(shè)民航強國和全民推進依法治國的時代背景下，民航氣象事業(yè)的健康發(fā)展，離不開法律的規(guī)范、約束和保障。如何正確定位民航氣象，如何更好更有效地發(fā)揮專業(yè)氣象的服務(wù)作用，提高民航氣象的準確性、及時性、權(quán)威性，值得研究。因此，有必要對中國現(xiàn)有民航氣象立法進行梳理和質(zhì)量評價，對中國民航氣象服務(wù)產(chǎn)品化、多樣化進行深入分析，提出法律回應建議。

正基于此，采用統(tǒng)計分析法、文本分析法、走訪座談等研究方法，對中國航空氣象規(guī)章體系進行梳理，對規(guī)章、規(guī)范、標準等結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、質(zhì)量加以分析，并在此基礎(chǔ)上提出中國民航氣象規(guī)章體系的完善建議。其目的在于通過完善民航氣象立法為民航氣象主管機構(gòu)、民航氣象行業(yè)以及其他相關(guān)社會主體民航氣象活動提供重要依據(jù)，促進民航氣象服務(wù)產(chǎn)品化、多樣化、品牌化發(fā)展，推動中國民航強國建設(shè)進程。

二、中國民航氣象法律法規(guī)相關(guān)內(nèi)容梳理

(一)民航氣象法律法規(guī)統(tǒng)計

氣象事業(yè)的發(fā)展水平被認為是衡量一個國家現(xiàn)代化水平高低的重要標志，健全立法被認為是氣象發(fā)展的重要保障。 據(jù)筆者統(tǒng)計，中國關(guān)于民航氣象方面的法律法規(guī)及規(guī)范性文件共有22部，現(xiàn)行有效21部。其中法律2部，部門規(guī)章4部，規(guī)范性文件15件，行業(yè)標準1部。

另外，國務(wù)院印發(fā)的《“十二五”國家自主創(chuàng)新能力建設(shè)規(guī)劃》(國發(fā)[2013]4號 、2013年1月15日發(fā)布實施)、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《促進民航業(yè)發(fā)展重點工作分工方案》(國辦函[2013]4號、2013年1月14日發(fā)布實施)、國務(wù)院頒布的《關(guān)于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2012]24號、2012年7月8日發(fā)布實施)、《關(guān)于加快氣象事業(yè)發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2006]3號，2006年1月12日發(fā)布實施)、《國務(wù)院批轉(zhuǎn)中國民用航空局關(guān)于加強民用航空安全管理意見的通知》(1993年1月12日發(fā)布實施)以及國務(wù)院批準的《中國氣象事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》(2005—2020)、工業(yè)和信息化部印發(fā)的《民用航空工業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》(2013年5月發(fā)布)等政策法規(guī)中也有部分民航氣象的相關(guān)規(guī)定。

從民航氣象法律體系縱向結(jié)構(gòu)看，中國民航氣象方面的法律規(guī)范包括法律、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、行業(yè)標準等多個層次，并且以部門規(guī)章和規(guī)范性文件為主。從民航氣象法律體系橫向結(jié)構(gòu)看，中國民航氣象方面的法律規(guī)范涵蓋民航氣象設(shè)施建設(shè)、民航氣象人員管理、民航氣象工作規(guī)程、民航氣象標準、民航氣象服務(wù)管理、民航氣象情報發(fā)布與交換、民航氣象技術(shù)等方面。

(二)民航氣象服務(wù)特性

民航氣象法以民航氣象服務(wù)為主要調(diào)整對象。與其他氣象服務(wù)相比，民航氣象服務(wù)具有專業(yè)性、準確性、時效性、權(quán)威性等特性，或者說，民航氣象服務(wù)的這些特性表現(xiàn)得更為明顯。

1.氣象服務(wù)的專業(yè)性

氣象服務(wù)是一項十分復雜的專業(yè)技術(shù)活動，與公共氣象服務(wù)相比，專門為機場、航空公司和飛行人員服務(wù)的航空氣象服務(wù)更加專業(yè)。尤其是包括機場預報和高空預報在內(nèi)的民航氣象預報活動，在國際上通常有特定的格式、編碼和解碼，需要經(jīng)過特殊訓練的人員才能理解運用。對于一些系統(tǒng)性的天氣現(xiàn)象，諸如臺風、槽線、鋒面等預測相對容易，但對于一些比較特殊的危險天氣現(xiàn)象，諸如風切變、積冰、顛簸等預測技術(shù)要求更高。

2.氣象服務(wù)的準確性

民航飛行對氣象信息的準確性要求較高，許多航空事故都與氣象有關(guān)。據(jù)統(tǒng)計，全球有43%的飛行安全事故與天氣因素有關(guān)，美國75%的航班延誤與天氣因素有關(guān)。[1]尤其是低空風切變、晴空湍流、中小尺度天氣、惡劣能見度、雷暴等始終是影響飛行安全的重要因素。

3.氣象服務(wù)的時效性

現(xiàn)代高速飛機的出現(xiàn)、遠程飛行的成功以及航空運輸量的驟增，對民航氣象服務(wù)的時效性要求越來越高，需要連續(xù)不斷地提供全球范圍內(nèi)的氣象情報。實際上，航空氣象探測也實現(xiàn)了從氣象探空站、探空火箭站到氣象雷達站、氣象衛(wèi)星再到電視信道、跑道視程、數(shù)值預報系統(tǒng)等航空氣象自動化、系統(tǒng)化階段。

4.氣象服務(wù)的權(quán)威性

民航氣象預報要求比公共氣象預報更高，通常要實現(xiàn)定點(如機場)、定時(如起飛和降落時間)、定量(如強度預報準確具體)。飛機在起飛之前，需要多種飛行文件，其中包括機場觀測報告、機場預報、高空預報圖以及航路警報在內(nèi)的天氣預報文件，并以此為重要因素決定飛行的路線、運載的燃油以及載貨的重量。

5.民航氣象的同質(zhì)性

民航氣象規(guī)律的同一性決定了，民航氣象學的基本原理、基本概念及規(guī)律存在同質(zhì)性。各國氣象科技雖有先進后進之分，卻無本質(zhì)屬性的區(qū)別，不同國家和地區(qū)的民航氣象具有同質(zhì)性。

(三)民航氣象法特征

民用航空法、氣象法都屬于新興法律部門，民航氣象法作為民用航空法與氣象法的交叉子部門法，更是呈現(xiàn)出許多區(qū)別于傳統(tǒng)法律部門的特征。

首先，民航氣象法兼具技術(shù)性與專業(yè)性，屬于科技型法。這體現(xiàn)在民航氣象法的構(gòu)成除卻法律概念與原則外，還包括大量的專門性的民航氣象學概念、術(shù)語，尤其是包含一些不直接設(shè)定權(quán)利義務(wù)的技術(shù)性規(guī)則。其次，民航氣象法兼具實體法與程序法性質(zhì)，屬于綜合型法。民航氣象法不但規(guī)定和確認民航氣象權(quán)利、義務(wù)以及職權(quán)、責任，同時還涉及這些義務(wù)和責任得以履行的程序內(nèi)容的氣象法律規(guī)范。再次，民航氣象法兼具國內(nèi)法與國際法性質(zhì)，屬于復合型法。民航氣象法主要是由一國內(nèi)部制定的，在該國范圍內(nèi)有效。然而，民航氣象問題與環(huán)境問題密不可分，具有全球性，民航氣象需要跨地區(qū)的多國合作乃至全球合作，因此，民航氣象法具有國際屬性。在世界范圍內(nèi)已成立的氣象組織(如世界氣象組織即WMO)、民航組織(如國際民航組織即ICAO)制定的相關(guān)國際法規(guī)范也是國內(nèi)民航氣象立法的重要淵源。另外，民航氣象法的同質(zhì)性和國際性決定了民航氣象法可以而且應當相互借鑒與移植，法制后發(fā)型國家在民航氣象法的制訂過程中，先發(fā)國家在該領(lǐng)域的立法經(jīng)驗與立法成果可以為其提供有益借鑒[2]，西方發(fā)達國家關(guān)于民航氣象方面的立法也可以作為中國相關(guān)立法的重要參考。最后，民航氣象法具有廣泛性和開放性，屬于新型法律部門。民航氣象科技的不斷發(fā)展，令民航氣象服務(wù)領(lǐng)域不斷深化，這必然要求民航氣象法擴展調(diào)整范圍，合理規(guī)制新型民航氣象關(guān)系，避免立法呆板與滯后。

三、中國民航氣象立法質(zhì)量評價

(一)中國民航氣象法律體系初步建立

改革開放后，中國氣象事業(yè)、民航事業(yè)發(fā)展迅速，社會主義法制體系已經(jīng)形成，大量的民航氣象法律法規(guī)出臺，民航氣象法律體系也初步形成。

在氣象法領(lǐng)域，1994年8月18日國務(wù)院發(fā)布實施的《氣象條例》是中國第一部氣象行政法規(guī)，標志著中國氣象工作邁入了依法行政的軌道。1999年10月31日第九屆全國人大常委會通過的《氣象法》是中國第一部規(guī)范全氣象活動的重要法律，標志著中國氣象事業(yè)進入了依法發(fā)展的新的歷史階段。隨后，大量與《氣象法》相配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章等相繼出臺，氣象法律體系已經(jīng)形成。在民用航空法領(lǐng)域，1995年10月30日第八屆全國人大常委會通過，并于2015年4月24日第十二屆全國人大常委會修改的《民用航空法》，是中國民用航空領(lǐng)域的基本法，該法第89條第2款對民航氣象作出了直接規(guī)定，即“國家氣象機構(gòu)應當對民用航空氣象機構(gòu)提供必要的氣象資料”。在《民用航空法》的指導下，大量民航行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī)也相繼出臺。氣象法和民用航空法對民航氣象活動也具有約束力，這些法律法規(guī)也是民航氣象法的重要淵源。

除此之外，國家也制定了大量的專門性的民航氣象法律法規(guī)。這些法律法規(guī)涵蓋民航氣象工作規(guī)則、探測環(huán)境管理、氣象情報管理、氣象設(shè)施管理、氣象人員管理、氣象活動管理、氣象服務(wù)管理、氣象技術(shù)管理、氣象資料管理等內(nèi)容。其中，由中國民航局于2013年5年17日發(fā)布，自2014年1月1日起實施的《中國民用航空氣象工作規(guī)則》，以及由民航總局空管局于2007年5月10日發(fā)布實施的《民用航空氣象服務(wù)管理辦法》是中國民航氣象領(lǐng)域最重要的兩個法律文件。這些法律規(guī)范的貫徹實施，標志著中國民航氣象監(jiān)測、預報、預警和服務(wù)體系已經(jīng)基本形成，民航氣象工作納入了法治化軌道。

(二)中國民航氣象面臨新挑戰(zhàn)

隨著氣候變化的加劇、環(huán)境污染的惡化以及民用航空的快速發(fā)展，民航氣象的重要性更加凸顯，民航業(yè)對氣象工作的要求越來越高、需求也越來越多，民航氣象事業(yè)發(fā)展機遇與挑戰(zhàn)并存。尤其是近年來，空中交通管制、航空公司、機場等氣象用戶對氣象服務(wù)產(chǎn)品的內(nèi)容要求越來越多、質(zhì)量要求越來越高、需求也越來越個性化。民航氣象業(yè)務(wù)受運行管理體制和技術(shù)水平限制，發(fā)展相對滯后，難以滿足用戶日益增長的潛在需求。改進氣象保障服務(wù)水平，需要加強民航氣象業(yè)務(wù)發(fā)展的規(guī)律性研究，積極探索適合中國民航氣象發(fā)展的道路，針對未來民航氣象業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢，中國民航氣象立法應當有所作為，作出回應。[3]34—35

從世界范圍來看，民航氣象發(fā)展有以下趨勢：其一，民航氣象利益訴求日益多元化。除了傳統(tǒng)的基礎(chǔ)性、公共性的民航氣象信息外，還需要更加多元化和人性化的民航氣象服務(wù)。[4]其二，民航氣象服務(wù)商業(yè)化。包括民航氣象在內(nèi)的氣象服務(wù)關(guān)系國計民生，因而各國長期以來都將其視為基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品而由政府來保障供給，即定位為公益氣象。然而，由于公益氣象服務(wù)指向單一、服務(wù)深度不足、服務(wù)效率有限，已經(jīng)遠遠不能適應高速發(fā)展的社會現(xiàn)實[5]61—67，市場化的商業(yè)氣象是順應民航業(yè)未來發(fā)展的趨勢。其三，民航氣象服務(wù)內(nèi)容日益專業(yè)化、精確化。民航業(yè)受氣候影響較為明顯，民航對氣象條件變化的反應更敏感，需要更加專業(yè)性和預見性的氣象服務(wù)及應對措施。其四，民航氣象服務(wù)產(chǎn)品日益多樣化。隨著航空氣象探測設(shè)備不斷更新，民航氣象監(jiān)測能力進一步增強，民航氣象服務(wù)產(chǎn)品更加多樣化。除了傳統(tǒng)的本場實況報、本場預報、實況要素、氣象雷達圖、衛(wèi)星云圖等氣象信息，諸多個性化氣象服務(wù)產(chǎn)品，如風切變警報、航空器特殊觀測報告、低空氣象情報等不斷面世。[6]與此同時，民航氣象服務(wù)內(nèi)容不斷拓展[7]，民航氣象服務(wù)方式更加主動化、自動化。[3]34—35其五，民航氣象管理日益規(guī)范化。民航氣象服務(wù)目標的實現(xiàn)，需要完善的民航氣象服務(wù)質(zhì)量管理體系和健全的民航氣象法律法規(guī)作為保障，規(guī)范化、制度化、法治化管理是世界民航氣象發(fā)展的另一重要趨勢。

雖然中國民航氣象事業(yè)起步較晚，但發(fā)展迅速，多普勒雷達等現(xiàn)代化航空氣象設(shè)備逐漸普及，氣象衛(wèi)星等現(xiàn)代大氣探測技術(shù)廣泛使用。但隨著現(xiàn)代大型飛機的增多，飛行性能不斷提高，飛行密度不斷增大，航空業(yè)對氣象服務(wù)產(chǎn)品有了更高的要求。從法制建設(shè)環(huán)境的角度而言，中國民航氣象服務(wù)主要面臨以下問題：

首先，民航氣象服務(wù)商業(yè)化程度極低。中國民航氣象服務(wù)始終定位在公益氣象方面，在民航業(yè)發(fā)展的初期這種定位是合適的，但在民航氣象需求日益多樣的今天，公益氣象由于在競爭中缺乏競爭力而往往處于劣勢，有針對性的、有償?shù)?、專業(yè)的民航氣象服務(wù)發(fā)展緩慢，民航氣象商品市場并未有效形成，極大地阻礙了民航氣象的發(fā)展。其次，民航氣象服務(wù)產(chǎn)品回報偏低。在現(xiàn)有的民航氣象法律體系下，氣象服務(wù)產(chǎn)品缺乏合理的利益反饋機制，民航氣象服務(wù)的回報往往是象征性的，這反過來必然會阻礙民航氣象產(chǎn)品的研發(fā)和推廣。最后，民航氣象服務(wù)整體水平較低。與前述民航氣象服務(wù)商業(yè)化、產(chǎn)品化程度較低相對應，中國民航氣象服務(wù)整體水平不高，不能完全滿足民航企業(yè)的需要。

(三)中國民航氣象立法存在不足

民航強國的實現(xiàn)需要高效的氣象服務(wù)作保障，民航氣象的法治化是民航氣象健康發(fā)展的重要保障。然而，民航氣象法作為一個新興的交叉法律部門，在立法價值目標、調(diào)整對象、內(nèi)容體系等方面都存在一定缺陷。尤其是，未對公共企業(yè)與專業(yè)氣象作出明確界定，未對公益氣象與商業(yè)氣象作出合理設(shè)計，未對多元化氣象利益訴求作出制度回應。

首先，民航氣象法調(diào)整范圍狹窄。傳統(tǒng)上，氣象服務(wù)被視為典型的公共產(chǎn)品，氣象事業(yè)視為基礎(chǔ)性公益事業(yè)。《氣象法》第3條明確了氣象服務(wù)的公益屬性，這也成為中國民航氣象法的核心立法理念。現(xiàn)代社會對多元氣象服務(wù)需求日益增多，單一的公益氣象服務(wù)已經(jīng)無法滿足社會發(fā)展的現(xiàn)實需要。尤其是在民航氣象等專業(yè)氣象領(lǐng)域，有償氣象理應成為氣象法調(diào)整的重要內(nèi)容。雖然《氣象法》對氣象有償服務(wù)做出了原則性宣示，但由于服務(wù)的范圍、手段、程序等都不明確，難以為專業(yè)氣象服務(wù)提供切實的法律依據(jù)。[8]如果固守氣象法單一的公益氣象立法理念，容易造成氣象服務(wù)畸形發(fā)展和壟斷經(jīng)營，不利于氣象服務(wù)的市場化和多樣化。因此，民航氣象法應對民航商業(yè)化趨勢有所回應。[9]

其次，民航氣象立法層次過低。完善的法律體系應是層次分明、內(nèi)容完備、系統(tǒng)協(xié)調(diào)的法律規(guī)范群。氣象法作為氣象領(lǐng)域的基本法，并沒有直接規(guī)定民航氣象問題；民用航空法作為民航領(lǐng)域的基本法，只有一條原則性規(guī)定，也幾乎沒有直接規(guī)定民航氣象問題；《中國氣象事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略》《關(guān)于加快氣象事業(yè)發(fā)展的若干意見》等國家氣象發(fā)展規(guī)劃中也缺乏民航氣象的專門規(guī)定；現(xiàn)有關(guān)于民航氣象規(guī)則主要是規(guī)范性文件。可見，現(xiàn)有民航氣象立法層次過低，缺乏一部體現(xiàn)民航氣象法基本特點、基本精神、基本理念與基本價值取向的基礎(chǔ)性法律。

再次，民航氣象法體系結(jié)構(gòu)失衡。從現(xiàn)行的民航氣象單行規(guī)章的內(nèi)部關(guān)系看，存在互相沖突、內(nèi)容缺失的情況，以至于未能充分發(fā)揮制度績效。譬如，《中國民用航空氣象工作規(guī)則》與《民用航空氣象服務(wù)管理辦法》在民航氣象服務(wù)方面存在一定的沖突，產(chǎn)生了法律適用問題。再譬如，隨著網(wǎng)絡(luò)在民航氣象部門應用的日益擴展和普及，民航氣象信息的提供變得更加快捷、方便，內(nèi)容也更加豐富，但網(wǎng)絡(luò)安全問題也日益凸現(xiàn)。因此，提高氣象信息網(wǎng)絡(luò)的安全性，對確保氣象信息安全、準確，為飛行提供良好的氣象服務(wù)具有重要意義。[10]然而，現(xiàn)有民航氣象立法尚未對民航氣象網(wǎng)絡(luò)安全問題作出明確規(guī)定。另外，民航氣象法的實施需要與氣象法、民用航空法、環(huán)境保護法等其他部門立法相協(xié)調(diào)，但現(xiàn)有法律部門之間協(xié)調(diào)不暢，導致具體實施中存在困難，尤其是民航氣象法欠缺與氣象法、民用航空法這兩個層面法律協(xié)調(diào)機制的設(shè)計。新興法律部門都會面臨與傳統(tǒng)法律部門的融合問題，民航氣象法也不例外，尤其是在術(shù)語使用、內(nèi)容規(guī)范與基本制度選擇等方面都無法脫離傳統(tǒng)部門法。氣象法與民用航空法作為立法宗旨與目的并不相同的兩個法律部門，在解決相同問題時的側(cè)重點和角度自然有所不同。因此，必須構(gòu)建民航氣象法與傳統(tǒng)法律的協(xié)調(diào)機制，使之順利融入現(xiàn)行法律體系并發(fā)揮積極的作用。

最后，民航氣象服務(wù)產(chǎn)品法律地位缺失。民航氣象部門生產(chǎn)民航氣象科技服務(wù)產(chǎn)品,其中凝聚著無數(shù)民航氣象工作者的心血,作為它的提供者,當然也應擁有相應合法權(quán)益。然而實際情況是，民航氣象科技服務(wù)還未得到社會全面的認可，對民航氣象科技服務(wù)產(chǎn)品法律地位的確定未到位，民航氣象部門制作氣象科技服務(wù)產(chǎn)品回報偏低，民航氣象科技服務(wù)自身還不能完全滿足企業(yè)的要求。

總之，改革開放以來，中國民航氣象科技取得了長足進步。與此同時，日益惡化的自然環(huán)境與頻發(fā)的極端氣候，深刻地影響著民航業(yè)的發(fā)展。中國民航氣象法暴露出立法技術(shù)粗糙、滯后于民航氣象社會關(guān)系需要等缺陷，相較國際先進水平還有相當?shù)牟罹唷?/p>

四、完善民航氣象法律路徑選擇

民航氣象業(yè)的健康發(fā)展，除了提高人員素質(zhì)、開發(fā)新技術(shù)、引進新設(shè)備、加強科學管理之外，更需要完善法律法規(guī)。[11]改革開放以來，中國民航氣象事業(yè)得到了飛速發(fā)展，民航氣象服務(wù)能力大幅提升，民航氣象服務(wù)效益大幅增加，民航氣象現(xiàn)代化建設(shè)水平大幅提高。究其原因，一個重要方面就是氣象法律法規(guī)的保障作用。然而，中國氣象形勢復雜，氣候災害頻發(fā)，要進一步提高民航氣象預報準確率和時效性。面對民航氣象發(fā)展的新形勢、新任務(wù)、新要求，要建立健全民航氣象法律體系，為民航氣象科技服務(wù)發(fā)展提供合理、有效的外部環(huán)境，需要通過法律制度形成中國民航氣象服務(wù)模式，尤其是在全球氣候變化的背景下，民航氣象立法應在在維護本國發(fā)展利益的同時解決氣候變化問題。[12]

(一)將民航氣象法法域定位為社會法

公法與私法的分野起源于古羅馬時期，是傳統(tǒng)兩大法域。古羅馬五大法學家之一烏爾比安在《學說匯纂》中指出：“它們(指法)有的造福于公共利益,有的造福于私人。公法見于宗教事務(wù)、宗教機構(gòu)和國家管理機構(gòu)之中?！盵13]公法是以公權(quán)力的存在為前提的,私法則是以私權(quán)利的存在為前提和以調(diào)整平等主體之間的關(guān)系為基本使命的。[14]公法和私法理論的劃分具有鮮明的時代性，是與當時的社會基礎(chǔ)和利益結(jié)構(gòu)相對應的。隨著社會的發(fā)展、利益的多元，傳統(tǒng)的法律結(jié)構(gòu)已經(jīng)與現(xiàn)實不相符，公法與私法的融合——社會法的產(chǎn)生成為歷史的必然，即出現(xiàn)了以“國家運用行政手段對本屬于私人間的社會關(guān)系予以公的介入”為特點的新型的法律，學者們將之稱為“社會法”,主要包括勞動法、社會保障法、經(jīng)濟法、環(huán)境法等。[15]與這種社會結(jié)構(gòu)和社會基礎(chǔ)相對應的是三元法律結(jié)構(gòu)，即公法—社會法—私法結(jié)構(gòu)。私法以個人為本位，主要調(diào)整私人空間的活動，強調(diào)的是個人權(quán)利、自由、平等，奉行“私法自治”的原則，以民法為代表；公法以國家為本位，主要調(diào)整國家空間的活動，強調(diào)的是國家權(quán)力的分配及其有效實現(xiàn)，奉行“命令與服從”主義，以行政法為代表；社會法以社會為本位，主要調(diào)整社會空間的活動，強調(diào)社會利益的實現(xiàn)，奉行“協(xié)調(diào)、合作”方式，以經(jīng)濟法為代表。

“本位思想”是任何一個法律部門的基本出發(fā)點、基本功能、基本理念，也是一法律部門區(qū)別于另一法律部門的重要標志。如私法奉行個人本位,公法奉行國家本位。應當將民航氣象法的法域目標定位為兼具公法與私法性質(zhì)的社會法范疇。民航氣象法的社會本位，是指民航氣象法在民航氣象關(guān)系的調(diào)整中立足于社會整體，以維護社會公共利益為出發(fā)點和落腳點，具有社會公共性。民航氣象法以利用氣候資源、避免民航氣象災害為己任，以維護社會公共利益為旨歸，因此，民航氣象法首先具有公法的性質(zhì)。民航氣象法在發(fā)韌之初，主要是民航氣象事務(wù)管理法與民航氣象部門組織法，也包括一些民航氣象技術(shù)性規(guī)范?？傮w而言，民航氣象法在萌芽階段凸顯公法色彩，且多表現(xiàn)為民航氣象組織機構(gòu)內(nèi)部的管理與規(guī)范關(guān)系，適用范圍極其狹窄。隨著民航氣象科技的快速發(fā)展，民航氣象技術(shù)已運用到民航事業(yè)的方方面面，民航氣象法也已觸及各種民航商事領(lǐng)域，私法屬性增強。因此，民航氣象法兼具公法與私法特征。在這一法域定位的基礎(chǔ)上，進一步將民航氣象法的價值目標定位為提高民航氣象服務(wù)的專業(yè)性、準確性、系統(tǒng)性、實時性、層次性、權(quán)威性。

前已述及，《氣象法》堅持公共氣象、公益氣象的基本理念，對專業(yè)氣象、有償氣象的關(guān)注不夠。氣象法的基本理念當然地體現(xiàn)在中國民航氣象的立法之中。因此，筆者建議，在民航氣象法立法過程中，應當從以下兩方面更新立法理念：一是旗幟鮮明地將可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明理念寫入民航氣象法[16]，為民航氣象事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展排除障礙[17]。二是將公共氣象與專業(yè)氣象并重，公益氣象與有償氣象并舉。雖然中國從1985 年3 月29 日國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家氣象局《關(guān)于氣象部門開展有償服務(wù)和綜合經(jīng)營的報告》開始嘗試專業(yè)氣象服務(wù)有償收費。[18]然而，在實際操作中，圍繞對哪些氣象信息收費，以及按照什么標準收費等問題一直爭論不休，甚至引發(fā)諸多訴訟案件。在中國民航氣象需求大增的今天，應當將發(fā)展專業(yè)氣象、有償氣象明確寫入民航氣象法之中。難點在于，合理劃分有償氣象與無償氣象之間的界限，尋求二者的平衡。

(二)健全民航氣象法律體系架構(gòu)

隨著社會的進步、問題愈趨復雜，人們對于規(guī)范性社會控制的依賴程度也在加深，法律對社會的控制與調(diào)整亦愈趨提高。[19]民航氣象法就是在民航氣象活動日趨頻繁、廣泛和復雜的背景下應運而生的。

從調(diào)整對象而言，民航氣象法主要規(guī)范民航氣象社會關(guān)系，包括民航氣象機構(gòu)組織關(guān)系、民航氣象設(shè)施的建設(shè)與管理關(guān)系、民航氣象探測、預報與災害性天氣預警關(guān)系、民航氣象行政管理關(guān)系、民航氣象民商事關(guān)系。其中，民航氣象機構(gòu)組織關(guān)系的合理構(gòu)建是有效開展民航氣象活動的前提，因而是民航氣象法調(diào)整的首要內(nèi)容；民航氣象的專業(yè)性、民航氣象設(shè)施的建設(shè)與管理關(guān)系以及民航氣象探測、預報與災害性天氣預警關(guān)系始終是民航氣象法的核心部分；平等的民商事主體在特定的民航氣象活動中，以意思自治、有償服務(wù)合同、權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容的新興的民航氣象民商事關(guān)系必將大量涌現(xiàn)，成為民航氣象法的重要組成部分。

法律體系的基本理論及民航氣象法的調(diào)整對象決定了民航氣象法律體系的構(gòu)成。健全的民航氣象法律體系框架應當是在憲法統(tǒng)領(lǐng)下，以民航氣象法為主導的層次分明、結(jié)構(gòu)完整、內(nèi)容協(xié)調(diào)的制度體系，具體框架如圖1所示。

憲法作為國家的根本法和“母法”，是其他部門法的法律淵源，因此，也應當成為民航氣象法的立法指導。民用航空法作為民用航空領(lǐng)域的基本法，應當對民航氣象作出原則性、宏觀性的規(guī)定；氣象法作為氣象領(lǐng)域的基本法，應當對民航氣象等專業(yè)氣象、有償氣象作出規(guī)定。民航氣象法作為民用航空法和氣象法的交叉子部門法，是民航氣象領(lǐng)域的主要法律規(guī)范，應具備民航氣象基本法的地位和功能。其中，民航氣象機構(gòu)組織法主要規(guī)定民航氣象機構(gòu)的準入與退出、氣象人員的資格、培養(yǎng)和引進等內(nèi)容；民航氣象設(shè)施管理法主要規(guī)定氣象探測設(shè)施、氣象信息專用傳輸設(shè)施、大型氣象專用技術(shù)裝備等重要氣象設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃、布局、保障與實施等內(nèi)容；民航氣象產(chǎn)品與服務(wù)法主要規(guī)定民航氣象探測、氣象預報、氣象預警、氣象災害防御、氣象產(chǎn)品、氣象服務(wù)等內(nèi)容；民航氣象行政管理法主要規(guī)定民航氣象主管機構(gòu)設(shè)置及職能、民航氣象業(yè)務(wù)運行體制、氣象探測環(huán)境保護、氣候資源開發(fā)利用和保護、氣象產(chǎn)品評估與管理等內(nèi)容；民航氣象技術(shù)保障法主要規(guī)定民航氣象新技術(shù)裝備和手段的應用等內(nèi)容。

針對中國民航氣象立法現(xiàn)狀，建議從以下幾個方面完善民航氣象法律制度：第一，建立健全民航氣象準入機制，引入合理市場競爭機制。目前，中國公益氣象服務(wù)和專業(yè)氣象服務(wù)還沒有進入市場，都由氣象部門壟斷提供。由于氣象服務(wù)長期處于壟斷地位，氣象部門的競爭意識相當薄弱[20]，甚至還會在氣象服務(wù)市場形成的過程中利用自身的優(yōu)勢鞏固這種壟斷地位來規(guī)避競爭，不僅不利于氣象服務(wù)市場的建立和氣象事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，還會使氣象部門在未來的市場競爭中喪失競爭能力[21]。氣象部門的壟斷對剛誕生的專業(yè)氣象服務(wù)會起到保護和扶持作用，當專業(yè)氣象服務(wù)產(chǎn)業(yè)有一定發(fā)展的時候，這種壟斷經(jīng)營因不存在競爭，會制約專業(yè)氣象服務(wù)向深層次發(fā)展。[22]民航氣象法應承擔培育民航氣象服務(wù)市場的任務(wù)，利用市場競爭機制來實現(xiàn)民航氣象資源的優(yōu)化供給，構(gòu)筑有序的民航氣象市場競爭機制。[5]61—67因此，民航氣象法應當引入合理市場競爭機制，打破氣象部門的資源和信息壟斷，構(gòu)建民航氣象資源市場供給機制。與此同時，民航氣象服務(wù)是一項專業(yè)性極強的活動，事關(guān)航空安全，只有具備相當專業(yè)知識和技能的人員才能完成。因此，需建立健全民航氣象準入和許可制度。完善的氣象服務(wù)市場需要設(shè)定合理的市場規(guī)則和競爭機制。其中，最為核心的是，制定鼓勵和保障私人投資從事氣象服務(wù)活動的法律制度，建立公平的民航氣象產(chǎn)品市場交易規(guī)則，健全自由的民航氣象市場競爭機制。第二，完善民航氣象業(yè)務(wù)質(zhì)量管理體系。民航氣象服務(wù)引入市場競爭并不意味著放任自流，相反，鑒于民航氣象對民航安全的極其重要性，應當加大對民航氣象業(yè)務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管。尤其是要建立健全民航氣象單位管理評估體系和民航氣象產(chǎn)品質(zhì)量評估體系，加強對民航氣象單位內(nèi)部管理和產(chǎn)品質(zhì)量管理。第三，建立民航氣象產(chǎn)品和服務(wù)制度。為了提高民航氣象服務(wù)的產(chǎn)品化程度，要建立民航氣象產(chǎn)品和服務(wù)制度，對機場區(qū)域產(chǎn)品、航線區(qū)域產(chǎn)品等航空氣象預報產(chǎn)品的范圍和構(gòu)成作出明確規(guī)定，促進民航氣象部門變“被動服務(wù)”為“主動服務(wù)”，積極主動地為飛行、航行等有關(guān)人員提供及時的、正確的、合理的建議和幫助，了解他們的真正需要，及時提供最好的服務(wù)。[23]當然，還要從改革民航氣象管理體制和財政體制、構(gòu)建法律協(xié)調(diào)機制、完善民航氣象法律責任制度等角度健全中國民航氣象立法。

(三)建立健全中國民航氣象法律體系的具體舉措

現(xiàn)行民航氣象法體系較為單一,立法效力層次較低，內(nèi)容可操作性差。[24]因此，應在尊重民航氣象發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，重視民航氣象立法技術(shù)、方法及科學性, 提高民航氣象立法的質(zhì)量，構(gòu)建和完善民航氣象法體系。

首先，要修改《氣象法》和《民用航空法》?！稓庀蠓ā泛汀睹裼煤娇辗ā贩謩e作為氣象領(lǐng)域和民航領(lǐng)域的基本法，理應對民航氣象作出專門的規(guī)定，并指導具體民航氣象專門法和單行法的制定。建議在修改《氣象法》和《民航氣象法》時作出以下規(guī)定：(1)更新立法理念，由側(cè)重“公共氣象”向兼顧“安全氣象”和“資源氣象”發(fā)展。(2)對民航氣象的組織機構(gòu)、技術(shù)設(shè)施、產(chǎn)品服務(wù)、監(jiān)督管理等作出原則性規(guī)定。(3)拓寬調(diào)整范圍，對氣象服務(wù)類型作出明確區(qū)分，合理界定公益氣象與商業(yè)氣象的概念、范圍和界限。(4)構(gòu)建公共氣象服務(wù)扶持和專業(yè)氣象激勵機制。

其次，制定《民航氣象法》或《民航氣象服務(wù)管理條例》。 現(xiàn)有民航氣象相關(guān)規(guī)范層次較低，嚴重影響民航氣象服務(wù)的質(zhì)量和降低氣象執(zhí)法的效率。應在民航氣象法體系建設(shè)過程中應當提高立法層次, 確保民航氣象服務(wù)規(guī)范化、民航氣象執(zhí)法標準化及執(zhí)法效力。為此筆者建議，在《中國民用航空氣象工作規(guī)則》和《民用航空氣象服務(wù)管理辦法》的基礎(chǔ)上由全國人大常委會制定《民航氣象法》或由國務(wù)院制定《民航氣象服務(wù)管理條例》，并作為民航氣象領(lǐng)域內(nèi)的基本法，完善民航氣象的基本范疇和制度。

最后，加強民航氣象法內(nèi)部銜接，民航氣象立法應當遵循法律先立、循序漸進的原則，優(yōu)先制定民航氣象急需的、具有緊迫性的法律法規(guī)，如民航氣象產(chǎn)品評估辦法；提升部分行政法規(guī)的等級，制定《民航氣象法》等；提升部分部門規(guī)章的等級，包括制定《民航氣象探測環(huán)境管理條例》《民用航空氣象觀測條例》《民航氣象服務(wù)條例》等。同時，應當加強民航氣象法內(nèi)部銜接，提高民航氣象立法的針對性、時效性，并實現(xiàn)民航氣象法律體系需與其他法律體系有效、有序銜接。

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Reflection on Legislation, Academic Principles andSystem of Aviation Meteorology

GAOZhihong

(College of Humanities and Social Sciences, Nanjing University of Aeronautics and Astronautics, Nanjing Jiangsu 211106, China)

Civil aviation meteorology has a direct impact on flight safety and operational efficiency of the civil aviation industry. With the rapid development of the civil aviation meteorology worldwide, the determination of building a civil aviation power, and the comprehensive promotion of law-based governance in China, China’s civil aviation meteorology faces many challenges such as an increasingly multi-interest demand and commercialization and thus more active mode of the meteorological service. The healthy development of civil aviation meteorological services is closely related with the standard, constraint and guarantee of aviation law. The civil aviation meteorological legal system in China has taken shape, aviation meteorological work has entered the orbit of ruled by law. But as a new crossed legal department, the civil aviation meteorological legal system in China has such problems as low legislative level, limited value target, narrow scope of adjustment and imbalanced structure and system. The paper suggests thatMeteorologyLawandCivilAviationLawbe modified, andAviationMeteorologyLaworAviationMeteorologicalServicesRegulationsbe legislated to improve the access permission mechanism and the quality of service management system and to introduce a fair market competition mechanism. It is also suggested that the management and financial system of aviation meteorology be reformed and the system of aviation meteorology product and service be established.

AviationMeteorologyLaw; social law; public weather services; commercial weather services;meteorological service products

10.13766/j.bhsk.1008-2204.2015.0352

2015-06-23

2015年中央高校基本科研業(yè)務(wù)費資助項目(NR2015007)；中國法學會2015年度部級法學研究課題(CLS2015C63)

高志宏(1980—)，男，河南商水人，副教授，博士，研究方向為航空航天法、經(jīng)濟法.

DF934

A

1008-2204(2016)04-0037-08