徐菁菁

美國首都華盛頓建立在特殊的政治架構(gòu)之上，這決定了它的“特區(qū)”身份，也決定了它作為單一功能首都的地位。

制度基礎(chǔ)

2015年9月14日，當(dāng)游客在華盛頓紀(jì)念碑前留影時，載著美國總統(tǒng)奧巴馬的海軍一號直升機正劃過天際（右側(cè)一架）

美劇《紙牌屋》的片頭是一部華盛頓風(fēng)光片。片子的第一個鏡頭是在與華盛頓隔河而望的羅斯林的遠眺。在開闊城市里，遠處為紀(jì)念喬治·華盛頓總統(tǒng)而建的方尖碑是最顯眼的建筑。接著，鏡頭劃過賓夕法尼亞大道，通向盡頭的國會山。城中的地標(biāo)建筑悉數(shù)出場：南北戰(zhàn)爭中北方聯(lián)邦軍總司令尤利西斯·辛普森·格蘭特的雕塑就在國會山腳下；最初曾是國家郵政總部的威廉·杰斐遜·克林頓聯(lián)邦大樓現(xiàn)在是美國國家環(huán)保局總部；國民軍聯(lián)盟紀(jì)念碑是為紀(jì)念所有參加過美國內(nèi)戰(zhàn)的老兵修建的；司法廣場上有約翰·馬歇爾的雕像，那是第一位對美國產(chǎn)生了重大影響的首席大法官，他對馬伯利訴麥迪遜案的判決賦予了最高法院憲法解釋權(quán)，確立了“司法獨立”……短短一分多鐘，觀眾們已經(jīng)明了，這里不是紐約，不是舊金山，也不是西雅圖，華盛頓是一座完全屬于政治的城市，這部美劇所要講述的，絕不會是一個浪漫故事。

全世界的首都城市大致可劃分為復(fù)合功能型首都與單一功能型首都兩類。復(fù)核功能型首都既是國家的政治、文化中心，也是全國重要的經(jīng)濟中心，世界上約80%以上國家的首都屬于這一類別，它們往往在現(xiàn)代國家建立之前就具有相當(dāng)?shù)恼谓?jīng)濟地緣優(yōu)勢，是促進國家生成、發(fā)展的地理原點。單一功能型首都則基本形成于特定的歷史背景與社會條件，華盛頓就是非典型中的一個：它并非國家的創(chuàng)造者，相反是聯(lián)邦制國家的產(chǎn)物。

美國建國之初，定都問題引發(fā)了激烈爭論。北方希望將首都定在紐約，南方希望將首都定于南方，最終，為了平衡不同聯(lián)邦成員的利益，首任總統(tǒng)華盛頓確定在當(dāng)時13個州南北分界線附近——弗吉尼亞州和馬里蘭州的交界處，劃定一個100平方英里的菱形區(qū)域，將這片荒野沼澤灌木叢生之地建成“聯(lián)邦特區(qū)”——華盛頓哥倫比亞特區(qū)（Washington，D.C.）。特區(qū)設(shè)立早期，波多馬克河北岸有喬治城鎮(zhèn)、華盛頓市和華盛頓縣三個分開的行政區(qū)劃。根據(jù)1871年的一項立法，上述三個行政區(qū)于1878年合并為華盛頓市，后來逐漸發(fā)展成為華盛頓哥倫比亞特區(qū)的核心城市。華盛頓的建立并不存在國防安全、經(jīng)濟基礎(chǔ)、文化傳統(tǒng)等因素。這座全新城市在規(guī)劃之初就確定了明確的目標(biāo)：它的職能是就安置聯(lián)邦政府部門。

這一點生動地體現(xiàn)在了總體規(guī)劃和設(shè)計師法國人皮埃爾·朗方（Pierre LEnfant）的設(shè)計里。除了漂亮的圈環(huán)形格局、窄長的風(fēng)景帶、開闊的林建綠地、蜿蜒的盤陀路和成對角的大道，朗方用城市體現(xiàn)了美國社會的政治結(jié)構(gòu)。

城市中心區(qū)由一條約35公里長的東西軸線和相對較短的南北軸線構(gòu)成主要框架。三權(quán)分立中最重要的立法機構(gòu)大樓國會大廈被置于全城最高的國會山上，作為中心區(qū)東西軸線的東端。西端則以林肯紀(jì)念堂作為對景。軸線兩側(cè)建有一系列博物館。南北軸線的兩端則分別是杰弗遜紀(jì)念堂和白宮，兩條軸線會聚的交點聳立著華盛頓紀(jì)念碑。城中的主要街道皆以美國各州的名稱命名。連接國會和白宮的是最重要的“賓夕法尼亞大街”。每4年，新總統(tǒng)都要經(jīng)過這里踏入白宮。進入白宮大門前，他會經(jīng)過大道旁陳列著《獨立宣言》《美利堅合眾國憲法》和《人權(quán)法案》的民族檔案館。市中心橫貫東西的大街則以最高法律命名——“憲法大街”把國會和白宮一南一北等距離隔開，正是美國憲法的精神的體現(xiàn)。

不過華盛頓作為獨特的“特區(qū)”首都，并不于它的城市設(shè)計，其根本在于它建立在一系列特殊的政治框架之上。

根據(jù)《美國憲法》第一章以及《哥倫比亞特區(qū)地方自治法》，特區(qū)由民選市長及一個13人組成的特區(qū)委員會（Council of the District of Columbia）負責(zé)打理。它不受任何州的管轄，但必須接受聯(lián)邦政府監(jiān)督。1870年，哥倫比亞特區(qū)的地方政府機構(gòu)成立，但由于當(dāng)時的行政長官過于鋪張浪費，國會在1874年撤銷了該機構(gòu)，對哥倫比亞特區(qū)實施了近一個世紀(jì)的直接管理。在1974年，國會再次將權(quán)力下放給地方政府。特區(qū)議會根據(jù)國會直接授權(quán)，可以行使部分州政府立法機構(gòu)具有的制定法律法規(guī)權(quán)力，但是，美國憲法中有明確規(guī)定，國會對當(dāng)?shù)氐乃辛⒎ǘ加袑彶楹头駴Q權(quán)。

此外，在財稅體制上，美國按照聯(lián)邦、州、地方三級劃分，各級擁有各自的財政收入與支出范圍。下級政府的預(yù)算只需要同級議會的審查通過，并不需要上級政府批準(zhǔn)。相比州和地方政府而言，華盛頓特區(qū)同樣具有獨立的稅收體系和發(fā)行債券的權(quán)限，唯一不同的是沒有預(yù)算自治權(quán)。市長和委員會一起制定當(dāng)?shù)氐亩愂蘸拓斦A(yù)算，也必須提交至國會批準(zhǔn)。市長和委員會一起制定當(dāng)?shù)氐亩愂蘸拓斦A(yù)算，也必須提交至國會批準(zhǔn)。1995年，外界指責(zé)特區(qū)的預(yù)算過大，效率不高。為此國會設(shè)立了哥倫比亞財務(wù)控制委員會，監(jiān)管特區(qū)的資金使用，直到2001年，下一任市長治下預(yù)算出現(xiàn)盈余，國會才將財權(quán)歸還給市政府。

特區(qū)的政治權(quán)利還受到其他限制。1790年的《首都選址法》規(guī)定，特區(qū)作為聯(lián)邦管轄區(qū)不屬于任何州。美國憲法規(guī)定只有州才有民選代表，因此1961年憲法修正案通過之后，哥倫比亞特區(qū)居民才獲得總統(tǒng)選舉權(quán)，目前有兩張選舉人票。

這些特殊的政治設(shè)計并不總能夠保證特區(qū)的順利運轉(zhuǎn)。今年6月，首都特區(qū)和國會鬧得很不愉快。特區(qū)市政委員會不顧以往報經(jīng)國會審議的規(guī)則，獨立通過了134億美元的新年度預(yù)算。民主黨人出身的現(xiàn)任特區(qū)市長梅利爾·鮑瑟爾聲稱要在今年11月份搞市民公決：華盛頓要不要放棄“特區(qū)”身份，成為美國第51個州。7月，特區(qū)政府通過了一項草擬的法案，決定在等到特區(qū)成功實現(xiàn)建州的想法后，正式將州名確立為“新哥倫比亞”。所有源于一點：當(dāng)初北美殖民地發(fā)出了“納稅卻無代表權(quán)”（Taxation without Representation）的抗議，打響了獨立戰(zhàn)爭，但如今這句口號仍適用于華盛頓特區(qū)。目前的首都市民有義務(wù)繳納“聯(lián)邦稅”和“州稅”，卻并不享受與“州”同樣的權(quán)利。市民們的權(quán)利訴求也成為民主黨和共和黨間的政治對抗：民主黨在特區(qū)擁有傳統(tǒng)優(yōu)勢，每當(dāng)共和黨在國會占有實力優(yōu)勢時，首都建州的呼聲就格外高漲。2000年，特區(qū)政府決定，特區(qū)所有車牌上都要印制“繳稅卻無代表權(quán)”的口號。2013年1月，奧巴馬第二個任期的就職典禮上，所有禮賓車輛都印上了這一口號。

華盛頓特區(qū)街景

都市圈

華盛頓立都200余年來，美國的國家實力不斷增強，聯(lián)邦政府機構(gòu)也進一步擴充，對特區(qū)的最初規(guī)劃的容量并沒有完全滿足發(fā)展的要求。1965年才成立的美國交通運輸部長期以來租賃私人修建的辦公樓。直到最近幾年，聯(lián)邦政府才將一個空置的海軍倉庫改造成了現(xiàn)在的交通運輸部大樓。即使如此，由于功能定位明確，行政邊界清晰，華盛頓沒有，也不可能無限制地進行城市擴張。長期以來，特區(qū)人口都基本穩(wěn)定在約60萬人左右。

但無論從經(jīng)濟還是從城市功能的發(fā)揮來看，華盛頓哥倫比亞特區(qū)并不可能獨立存在。這一點從負責(zé)對首都及其周邊地區(qū)提供日常規(guī)劃指導(dǎo)的是國家首都規(guī)劃委員會（National Capital Planning Commission）的組成上就能看出來。這個委員會由12人組成，包括市長、特區(qū)委員會主席、參眾兩院對特區(qū)有決策權(quán)的委員會主席，以及在DC占有較大土地的國防部、內(nèi)政部及總部管理局的負責(zé)人，同時按照法律規(guī)定，這個委員會還必須包括兩名分別來自弗吉尼亞州和馬里蘭州的代表。

隨著城市化、都市區(qū)經(jīng)濟和大都市區(qū)集群的迅速發(fā)展，首都城市規(guī)劃思路也強調(diào)要靠衛(wèi)星城建設(shè)分散中心城市功能。特區(qū)本身主要承擔(dān)政治、文化職能，在公共交通、住宅、環(huán)境治理等則很難依靠自身能力解決。許多在華盛頓工作的美國人都選擇住在鄰近的馬里蘭州和弗尼吉亞州，從而形成“城內(nèi)工作、城外生活”的職住分離現(xiàn)象，很多商業(yè)、住宅都建在郊區(qū)或周邊市縣。城市的商業(yè)、生活、娛樂等功能主要由周邊衛(wèi)星城提供。同時，由此形成的潮汐流對城市交通也帶來巨大壓力。這都使得特區(qū)與馬里蘭州、弗吉尼亞州周邊市縣的政府間關(guān)系日益密切，通過主要的區(qū)域交通走廊與周邊地區(qū)形成了整體發(fā)展?，F(xiàn)在人們說到“華盛頓”，可能指代三個不同的地理概念：華盛頓市、華盛頓哥倫比亞特區(qū)、華盛頓大都市區(qū)。它們的區(qū)劃含義分別相當(dāng)于北京城六區(qū)、北京市和京津冀地區(qū)。為了處理大都市圈內(nèi)的橫向府際關(guān)系，1957年華盛頓大都市政府委員會（MWCOG）應(yīng)運而生。

由于美國政治中地方自治體制的存在，華盛頓大都市政府委員會沒有政府權(quán)威，只是一個具有特殊協(xié)調(diào)功能的半官方、松散型非營利組織。21個參與其中的地方政府可在任何時候以任何理由退出。它也沒有增加收入的能力，其資金主要來源是聯(lián)邦和州政府撥款（占60%）、地方政府會費（占20%）、契約費（占10%）、各類基金和私人部門捐贈（占10%）。

由于權(quán)力和支配的資金有限，華盛頓大都市政府委員會在區(qū)域經(jīng)濟合作上的領(lǐng)導(dǎo)力有限，它發(fā)揮的作用主要有兩點：一是分配聯(lián)邦和州的撥款。為彌補地方自治所帶來的地方高度分化的缺陷，聯(lián)邦法律要求交通、住房和環(huán)境撥款通過區(qū)域組織予以分配，那些不參加這些組織的地方政府沒有資格獲得聯(lián)邦撥款。華盛頓大都市政府委員會每年可直接分配大約25億美元用于道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，以減少交通擁堵。自1960年以來，該委員會在作為特區(qū)邊界的波多瑪克河的治理上貢獻卓著，使污染物減少了90%。此外，委員會能夠為地方政府提供跨地區(qū)的合作，如為政府的交通決策提供專家分析和相關(guān)信息，在公共衛(wèi)生危機等問題上協(xié)調(diào)區(qū)域合作。在委員會的統(tǒng)籌下，地方能夠統(tǒng)一購買石油、天然氣和其他公用設(shè)施，以節(jié)省費用。

2016年4月18日，上千民眾在華盛頓國會山參加“金錢政治”抗議示威，要求國會采取行動結(jié)束政治腐敗，并確保選舉自由公正。圖為一名示威者被警方逮捕

雖然華盛頓特區(qū)城市功能的發(fā)揮極為依賴與周邊市縣合作，但周邊地區(qū)也充分借助了首都的區(qū)位優(yōu)勢和政治影響力。聯(lián)邦政府是許多核心技術(shù)的研發(fā)投入者和直接產(chǎn)出者。國家基金會（NSF）、國防部、能源部等政府機構(gòu)控制了大部分聯(lián)邦政府的研發(fā)支出，而其中相當(dāng)大的比例投在了華盛頓大都市圈內(nèi)的研究機構(gòu)、大學(xué)和企業(yè)。聯(lián)邦政府還是重要的技術(shù)和產(chǎn)品需求者，大量依賴政府和軍工合同的高科技企業(yè)也不斷增加，在華盛頓大都市區(qū)內(nèi)形成了幾個相對集中的科技和信息技術(shù)中心，大量的聯(lián)邦政府訂單保證了這一區(qū)域的持續(xù)繁榮。數(shù)據(jù)顯示，華盛頓大都市區(qū)的人口已經(jīng)接近600萬，經(jīng)濟總量接近5000億美元，在經(jīng)濟規(guī)模上名列全美第五，僅次于紐約都會區(qū)、洛杉磯都會區(qū)、芝加哥都會區(qū)、休斯敦都會區(qū)。

盡管所處的都市圈都十分繁榮，但與東京這樣的超級首都相比，華盛頓哥倫比亞特區(qū)并沒有因此而扮演一個真正的經(jīng)濟中心角色。其中心城區(qū)主要以聯(lián)邦政府部門為主，很少有工業(yè)企業(yè)和大型企業(yè)總部，工業(yè)用地面積不到4%。2008年經(jīng)濟危機發(fā)生后，華盛頓的經(jīng)濟受經(jīng)濟蕭條的影響相對很小，經(jīng)濟形勢非常搶眼，這一度使一些人開始驚呼華盛頓的崛起。但當(dāng)美國經(jīng)濟進入復(fù)蘇之后，2012到2013年，華盛頓卻出現(xiàn)了輕微收縮。這是美國15個大都市圈僅有的現(xiàn)象。原因非常簡單：華盛頓對聯(lián)邦政府的依賴太大——影響其經(jīng)濟的最大因素是政府的開銷。當(dāng)美國從伊拉克、阿富汗撤軍并廣泛地削減政府開支時，華盛頓也就失去了動力。

（參考資料：《華盛頓城市治理經(jīng)驗：委托授權(quán)的協(xié)作治理》，國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組著；《美國的大都市區(qū)管治模式及其經(jīng)驗借鑒》，宋迎昌著）