秦　鵬,唐道鴻,田亦堯

(重慶大學(xué) 法學(xué)院,重慶　400044)

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環(huán)境治理公眾參與的主體困境與制度回應(yīng)

秦鵬,唐道鴻,田亦堯

(重慶大學(xué) 法學(xué)院,重慶400044)

2015年9月1日正式生效的《環(huán)境保護公眾參與辦法》對環(huán)境治理參與面進行了最高位階的特別法設(shè)計，回應(yīng)了學(xué)界對于環(huán)境治理理論研究的制度需求。經(jīng)過理順環(huán)境治理的形成邏輯，可以發(fā)現(xiàn)“參與”是“治理”區(qū)別于“統(tǒng)治”與“管理”的關(guān)鍵所在，其優(yōu)勢在于可以為彌補環(huán)境決策者構(gòu)制失位提供有效矯正方案。通過對參與者的人格重塑，公民、市民與消費者在環(huán)境治理中的身份得以明確，它們分而為國家、社會和市場的主體，合而為環(huán)境治理者中的重要組成，也就是“公眾”?，F(xiàn)實所面臨的合法性困境也由此而生，主要表現(xiàn)為決策者失位、參與者身份虛化等。為此，從決策、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)節(jié)分別予以完善才是現(xiàn)實困境的破解之道。

治理；公眾參與；環(huán)境事務(wù)

啟蒙運動以來，人民主權(quán)與社會契約重構(gòu)了國家政治的權(quán)力來源，為現(xiàn)代民主政治提供了充足的理論基礎(chǔ)。同樣也為環(huán)境資源歸屬提供了借鑒的依據(jù)，如公共信托理論、公共財產(chǎn)理論等。環(huán)境資源自此有了“共有物品”的“競爭又非排他”屬性①。即使如此，環(huán)境資源的共有物品屬性仍然面臨著歷史和前瞻兩個向度的風(fēng)險：重演歷史上因個別人的獨占而損害多數(shù)人的利益，以及在將來面對公共物品時，因個人基于各自面臨的“囚徒困境”而采取“理性自利”行動導(dǎo)致的“公地悲劇”。如何有效避免諸如環(huán)境事務(wù)處置中“搭便車”現(xiàn)象及如何應(yīng)對潛在的理性風(fēng)險值得深入研究。本文從治理主體角度重新審視了環(huán)境治理中公眾參與面臨的困境，并提出了相應(yīng)的解決辦法。

一、何為公眾：環(huán)境治理參與主體的演進邏輯

(一)從一元到多元的參與者來源

國家一元論。早在古希臘的民主實踐中，哲學(xué)家們就對參與到公共事務(wù)的平民及其所在“領(lǐng)域”進行了探討和界定。亞里士多德認為，城邦作為公民共同體，一直是政治生活的單位，從人是城邦成員的意義上說，人是“政治動物”，城邦與人構(gòu)成了統(tǒng)一的政治共同體。正如西塞羅所指出的那樣，在自由社會里所謂的公民應(yīng)當(dāng)是在政治國家中扮演特定政治角色的政治人，在這一時期，人們僅僅意識到了國家中的所有元素都不能脫離政治國家而獨立存在。這也是人類擺脫自然群集，開始走向國家制度與權(quán)利分割的初期，從依附自然到依附國家的必然過渡。

公私二分法。隨著商品經(jīng)濟的發(fā)展，人與人之間的交易越來越普遍，人們不再需要國家在此時干預(yù)過多，更需要對自己私權(quán)利的神圣保障。黑格爾首先提出了市民社會的概念，將個人生活、家庭與一般經(jīng)濟活動獨立于政治國家的活動。馬克思接下來從階級觀點出發(fā)，認為物質(zhì)基礎(chǔ)決定了階級，階級制度統(tǒng)轄國家，在這一安排下，市民社會是被政治國家所包含的。所以，政治革命第一步是要將市民社會從政治國家中解放出來。這種解放就意味著無論是市民社會，還是作為其中一員的市民都不再是國家以及國家公民意涵內(nèi)的概念范疇，自此一般的人就從不同的領(lǐng)域內(nèi)具備了不同的屬性——公民與市民。由此，市民社會就不再具有政治屬性，代議制國家的基礎(chǔ)也就具備了(市民本身不再參政)，現(xiàn)代政治模型(代議制、權(quán)利分權(quán)、人權(quán)及公民權(quán))可以建立。最后，哈貝馬斯將二分法中的“市民社會”再度細化，市民社會中也存在絕對的私領(lǐng)域和相對的公領(lǐng)域，這種公領(lǐng)域則是各種民間、非官方的組織或機構(gòu)所構(gòu)成的私人有機體，并且介于政府與私領(lǐng)域之間，屬于社會文化領(lǐng)域。

三分法。二分法的出現(xiàn)雖然解放并保護了私權(quán)利，卻仍然要面對絕對封閉的私領(lǐng)域和契約發(fā)生所必要的交往行為間的矛盾。為此，柯亨與阿拉托將經(jīng)濟領(lǐng)域從市民社會中分離出來，構(gòu)成國家—經(jīng)濟—市民社會三分法，認為市民社會主要在于社會與文化領(lǐng)域。隨后帕森斯又在《社會體系》(1951年)、《經(jīng)濟與社會》(1956年)等著作中就現(xiàn)代社會劃分問題提出社會共同體概念(Social Community)，下轄經(jīng)濟、政治、文化社會等子系統(tǒng)。在最后一環(huán)的社會系統(tǒng)內(nèi)，又包含了市民結(jié)社實現(xiàn)社會管理的公共領(lǐng)域以及保有私權(quán)拒絕侵害的私領(lǐng)域。

由此，我們可以清晰地劃分出當(dāng)代人類社會的活動分層：由獲得普遍認可的公權(quán)力組合構(gòu)成的政治國家；由讓渡公權(quán)力回到“生活世界”守護并享受私權(quán)利而形成的市民社會；由市場主體參加并按照一定規(guī)則進行交易活動的經(jīng)濟市場。當(dāng)然三者之間并不能完全割裂，互相之間既存在著理念的邊界，同時又有著彼此需求性的聯(lián)結(jié)。

(二)基于三分法的參與者界分與轉(zhuǎn)換

“citizen”在中國既可以被譯作公民，又可被“直譯”為市民，在中國理論研究中邊界較為模糊。又因為意識形態(tài)差異，中國早期曾將市民社會，甚至是公民社會視為資本主義的產(chǎn)物而予以否定，替而代之的是“人民群眾”的概念。通過人在政治國家、經(jīng)濟市場與市民社會的轉(zhuǎn)換分析，可以廓清不同領(lǐng)域下人的身份變換。

人生而平等，人與人之間的權(quán)力并無差別，為了更好地管理公共事務(wù)，人們需要有強大的公共力量來保護自己的權(quán)利不受他人侵犯。為此，人民經(jīng)過協(xié)商合意，共同讓渡出一部分管理公共事務(wù)的權(quán)利組成公權(quán)力，并委托自己信任的人代為管理，同時保留讓自己能夠維持獨立人格和追求幸福生活的權(quán)利，人們稱之為基本人權(quán)。為了監(jiān)督并保證自己的委托人審慎并認真地為自己服務(wù)，讓渡出公權(quán)前人民有必要制定程序，并在之后可以按照一定的程序變更委托人，間接管理國家事務(wù)，依照契約行使此項權(quán)力的人就是公民，這一身份就是公民身份。需要注意的是，被委托人也僅僅是在委托權(quán)限內(nèi)行使職權(quán)，但同時他也是公民，有權(quán)利委托自己所信賴的人，可以是自己，也可以是他人。

當(dāng)然，國家事務(wù)并不需要公民事事參與決策，否則契約與委托便顯得毫無意義，所以公民身份的外衣就可以脫去進而換上另一件衣裳。當(dāng)人離開政治，進入自己的領(lǐng)域，可以回到自己的社團從事各類公益性質(zhì)的活動，比如宣傳控制煙草、宣講環(huán)保理念等，也可以回到自己的家中決定各種家庭事務(wù)，比如贍養(yǎng)父母、教育子女、管理私產(chǎn)等，此時他就是生活在市民社會的市民，這一身份就是市民身份。

人當(dāng)然也有資格參加市場活動，反之，市場也因人的存在而活動。如果作為商品的供應(yīng)方，那么他就是生產(chǎn)者或者銷售者；如果作為商品的購買方，那么他就是消費者。市場的良好運行也需要依靠自身法則，否則交易的安全就得不到保障，所以生產(chǎn)者、銷售者與消費者都擁有自己參與自由市場的各項權(quán)利，同時也應(yīng)承擔(dān)各項義務(wù)，此時享受權(quán)利并承擔(dān)義務(wù)的人就是市場主體。當(dāng)然，市場經(jīng)濟條件下，一方面，消費者相較于其他主體處在相對弱勢的一方；另一方面，消費需求決定著市場供應(yīng)，所以消費者的權(quán)利義務(wù)配置會更大地影響到市場的發(fā)展，讓消費者作為環(huán)境治理的參與主體有利于推動市場經(jīng)濟條件下的環(huán)境保護。

值得注意的是，在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，環(huán)境問題的產(chǎn)生更多地來自于企業(yè)不負責(zé)任的污染物排放。而污染企業(yè)往往又因規(guī)模不同而和政府間存有某種內(nèi)化的聯(lián)系。比如煙草、化工石油、電力等大型企業(yè)，關(guān)系到國民經(jīng)濟命脈，因其作為巨大的財稅來源和擁有雄厚的政策公關(guān)資金支撐，足以令中央部門難以環(huán)境為由加以限制。地方如造紙、鍍金、紡織等小型企業(yè)，又與當(dāng)?shù)卣嬖谇Ыz萬縷的利益關(guān)聯(lián)，處于財政稅收和權(quán)力尋租的明暗結(jié)點上，最終的結(jié)果往往是環(huán)境決策懸置，環(huán)境污染難以治理。所以，既然企業(yè)已然對話語權(quán)有了較多的掌控，那么在環(huán)境治理時，其更多的是應(yīng)當(dāng)承擔(dān)履行環(huán)境決策、配合環(huán)境管理、服從環(huán)境監(jiān)督的義務(wù)，而不是被賦予更多參與權(quán)*從相反的一面看，筆者所參加的重慶市環(huán)境保護局“制度廉潔性評估”課題中，企業(yè)作為訪談代表的環(huán)境行政相對人，談得最多的仍然是希望環(huán)境執(zhí)法更寬松一些，對污染的容忍程度更高一些。從企業(yè)的理性選擇看，這種表態(tài)是符合企業(yè)宗旨的，但同時卻與社會普通公眾及國家環(huán)境政策有較大出入，這里需要的并不是妥協(xié)，而是應(yīng)當(dāng)堅決地反對“先污染、后治理”的發(fā)展模式，將污染控制在最低限度內(nèi)，不能以犧牲環(huán)境為代價來發(fā)展地方經(jīng)濟。。

(三)厘定作為參與主體的公眾

環(huán)境資源是共有物品，所有人都有權(quán)利用并有責(zé)任保護，環(huán)境治理關(guān)涉到了人類的所有組成團體。參與式治理所需要解決的是“參與”的定位。參與不同于決定，否則代議將失去意義，更不同于旁觀，否則形同虛設(shè)?？梢赃@樣認為，“參與”更類似于機器上的一個重要齒輪，雖不是發(fā)動機，但缺失必然意味著失靈。

在此基礎(chǔ)上，筆者認為，公眾作為參與主體，并不是環(huán)境治理的決策者(公權(quán)組織)*筆者在此處使用公權(quán)組織而非政府、國家領(lǐng)導(dǎo)、公務(wù)人員的原因是公權(quán)組織的形式多種多樣，既可以是政府，也可以是永久執(zhí)政黨或其他組織。，而是因參加不同公共活動而具有不同身份的有權(quán)利享受良好環(huán)境和持續(xù)利用資源的通過不同層面向決策層表達自身訴愿的人。由此，公眾包括了在政治國家中享有環(huán)境權(quán)利、民主權(quán)力的環(huán)境公民；在市民社會中自愿結(jié)社、監(jiān)督政府行為和宣揚環(huán)保理念的環(huán)境市民及其組成的社會團體；在經(jīng)濟市場中享有環(huán)保產(chǎn)品選擇權(quán)并承擔(dān)環(huán)保義務(wù)的環(huán)境消費者(圖1)。

圖1　以主體為線索的公眾參與邏輯框架

二、公眾何為：公眾參與環(huán)境治理的生成邏輯

(一)治理理論的產(chǎn)生與演變

在歷史上，為了避免更多的人基于共同利益選擇而采取一致行動，使共有的開放性資源陷入不可逆轉(zhuǎn)的摧折，人們將控制的希望寄托在了來自外部的強大中央政府的權(quán)威型統(tǒng)治策略。該策略的核心理念是：一個理性的擁有公信力的政府會不斷地有計劃地依據(jù)環(huán)境容量和資源存量規(guī)定環(huán)境資源的利用程度，并嚴格地懲罰“背叛者”?？墒牵袑τ趶姶蠊珯?quán)力的信賴往往都基于一個共識：政府具備了準確的信息渠道、強大的外部監(jiān)督機制、有效的制裁途徑以及極低的行政運行費用。至于這個理想狀態(tài)能否實現(xiàn)，學(xué)者們卻又往往持消極態(tài)度。奧斯特羅姆用博弈論說明了權(quán)威型統(tǒng)治有極大的概率將資源利用人推向(背叛，背叛)的方向而不是(合作，合作)*奧斯特羅姆為此假定了三個博弈：一是囚徒困境下每個理性自利的囚徒的選擇；二是理想中央政府統(tǒng)治下的理性人的選擇；三是擁有70%正確率的政府統(tǒng)治下的選擇。其最后得出結(jié)論，“在負載能力和博弈中獲利概率既定的條件下，中央機構(gòu)必須有足夠的信息，才能以大于0.75的概率來正確地實施制裁，避免把他人推向(背叛，背叛)的均衡”。參見埃莉諾·奧斯特羅姆《公共事務(wù)的治理之道：集體行動制度的演進》(上海譯文出版社，2012年版)。。

新公共管理理論的出現(xiàn)，為解決傳統(tǒng)制度中難以突破的政府管理困境提供了理論支撐。這種意義上的政府的實質(zhì)是以市場為主導(dǎo)。這意味著，政府不再直接管理環(huán)境資源的調(diào)配和供給，而將其交由市場進行配置與供應(yīng)，以市場機制實現(xiàn)資源利用與環(huán)境保護的優(yōu)化，政府的主要任務(wù)則轉(zhuǎn)移到了市場規(guī)則的制定和實施上。遺憾的是，在其后的理論研討中，新公共管理理論不斷遭到詰難與批判。首先，新公共管理將政府定位于與私人利益的結(jié)合，喪失了政府應(yīng)有的公共性。其次，市場化的前提來自權(quán)利的私有化，否則設(shè)立于物上之權(quán)利就只是空中樓閣，得不到尊重和保護。環(huán)境資源是人類文明的共有物品，在沒有特定程序施控的條件下，并不能成為真正意義上的私有物品。再次，片面追求企業(yè)管理的模式，必然造成現(xiàn)代政治中公平與民主信念勢微，而其將公眾比為顧客的失當(dāng)塑形忽視了公眾與政府的關(guān)系——公眾是國家財富的真正所有人而非政府經(jīng)營國家的相對人。最后，過高估計企業(yè)的自治能力與企業(yè)家精神，在企業(yè)與政府的距離與邊界不甚明晰的時候，逐利的本性也自然顯現(xiàn)，最終不可避免地出現(xiàn)政府公共責(zé)任的喪失，以及市場主體再度陷入理性逐利的困境當(dāng)中。

面對政府獨裁風(fēng)險以及企業(yè)逐利特性帶來的公共事務(wù)管理困境，治理作為處理公共事務(wù)的重要理論被提出，“治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采用聯(lián)合行動的持續(xù)過程”。毋庸置疑，無論是政府還是企業(yè)，甚至即使是公眾都不足以憑單一向度妥善處理好公共事務(wù)，來自于公共領(lǐng)域的公共活動事項與私人領(lǐng)域的參與，共同構(gòu)成公共事務(wù)的治理之道，換言之，治理就是嫁接在公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域之間以妥善處理公共事務(wù)的橋梁。正如俞可平教授所支持的，“治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權(quán)威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式”。綜合分析各種模式差異，如表1所示。

表1　公共事務(wù)治理模式比較表

(二)環(huán)境治理理論的意蘊分析

環(huán)境治理一詞有著多重解釋，一種是針對已經(jīng)或可能產(chǎn)生的環(huán)境污染問題，由政府或其他利益相關(guān)人采取的預(yù)防及解決措施，這其實是在講以環(huán)境污染為對象的整治手段，即“治理環(huán)境”或者“環(huán)境整治”。第二種則是本文所研究的對象，即以治理理論為基礎(chǔ)并以環(huán)境保護為客體的具體規(guī)制模式，這種模式是對傳統(tǒng)環(huán)境行政規(guī)制的創(chuàng)新與改革，不再僅以議題的傳送為主軸，而是以私主體的參與為中心。這種新中心就要求與環(huán)境相關(guān)的公私主體基于協(xié)商一致的程序共同商定、執(zhí)行、監(jiān)督環(huán)境資源保護事務(wù)。

(三)環(huán)境治理中的公眾參與

承上文所述，公眾參與是環(huán)境治理區(qū)別于其他選擇的重要標(biāo)志，沒有公眾參與也就無所謂治理的存在，但如何參與，參與的深度與廣度都決定了環(huán)境治理的成敗。

在政治國家的發(fā)展過程中，公眾參與形式可以依據(jù)公民參與國家事務(wù)決策的程度被劃分為直接參與和間接參與。直接參與就是如古希臘城邦制度下，公民直接參與國家事務(wù)決策、官員選拔等國家政治活動；而間接參與則是啟蒙運動以來，因社會契約論的不斷發(fā)展，議會制度不斷成熟，公眾不再以自己的身份參與國家政治，而是共同委托信賴之人管理國家。前者謂之直接民主，其隨著時間的推演往往將走向寡頭統(tǒng)治，更因其極大的行政成本而不適合在當(dāng)代政治國家中采用；而后者，自20世紀后半葉起，在現(xiàn)代政治國家中普遍面臨著各國代議制機構(gòu)權(quán)力收縮而行政分支過度發(fā)展所產(chǎn)生的集權(quán)問題，這就造成了公眾與國家的裂痕，公眾并不能清晰地辨別自己所保有的身份，以至于單純的代議制無法對公眾的訴求給予充分回應(yīng)。所以給予代議制信任濫觴的后果就是不僅將使精英治國走向極端，還最終加深政治話語權(quán)的不平等分配；對于公眾的參與主動性也是一種無形的消解：比起自己的私人生活，他們對于公共事務(wù)將不再那么關(guān)心，若政府決策活動中公眾的參與度進一步降低，那么已經(jīng)被法律賦予的參與權(quán)便會被懸置。

既要修正代議制國家治理結(jié)構(gòu)的不足，又要防范直接民主帶來的負面效應(yīng)，看起來是一個非左即右卻又左右不得的悖論。不過，這二者其實只是民主的兩種手段，是解決公眾與國家公共事務(wù)關(guān)系的理念和方案，且環(huán)境治理的邏輯起點仍然在于政府的定位與作用之重塑，拋開政府談治理將同拋棄公眾談治理一樣荒謬。同時仍然可以拓展諸如聽證、信息公開等其他公眾參與渠道?？梢赃@樣認為，在當(dāng)前公共事務(wù)普遍實行間接治理的情況下，在政府主導(dǎo)下，公眾直接治理并突出公眾參與是進一步修正完善政府決策的有效途徑。

三、為何公眾：傳統(tǒng)主體合法性危機及公眾參與必要性分析

為何在傳統(tǒng)管制與治理危機來臨時選擇公眾作為治理主體的補充，其邏輯起點在于傳統(tǒng)主體所面臨的合法性危機。合法性問題是政治和社會理論長期研討的一項重要命題，在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的條件下，政府所稟賦的合法性基礎(chǔ)隨著執(zhí)政行為的具體化，以及社會大眾物質(zhì)與精神需求的增加而不斷受到挑戰(zhàn)，民眾開始質(zhì)疑早前所達成的合意與統(tǒng)治力量的行為主旨是否仍然一致，由此合法性危機便產(chǎn)生了。具體而言，就是作為決策來源的權(quán)威失位，進而其所做出的所有決策與環(huán)境決策者的意愿相悖，同時，作為負有矯正功能的公眾參與身份虛化，進而出現(xiàn)公眾參與到?jīng)Q策中的制度設(shè)計遇到阻滯，公眾意見得不到暢通表達。

現(xiàn)代社會需要一個國家具有全面管理和控制社會的能力和權(quán)力。但是，在傳統(tǒng)政府主導(dǎo)治理框架下，其自上而下的垂直權(quán)力安排、資源和信息單向地向上流動和聚集、社會發(fā)展策略通過組合和糾偏機制獲得合法性的模式樣態(tài)，使公眾在很大程度上被公權(quán)力裹挾，自由、平等、博愛的公民意識逐步被淡化。值得注意的是，就環(huán)境治理問題而論，政府權(quán)力往往通過直接或間接、經(jīng)意或不經(jīng)意的方式，將公眾排除出在環(huán)境治理之外。一是環(huán)境治理問題的內(nèi)部化傾向。在依賴行政權(quán)力干預(yù)的環(huán)境治理框架內(nèi)，政府控制了相關(guān)信息的輸出，公眾獲知環(huán)境實情不多，參與決策過程的機會偏少，渠道不寬，導(dǎo)致政府在某種程度上依賴壟斷性的決策權(quán)將環(huán)境治理變成了內(nèi)部事務(wù)，決策者容易失位。二是環(huán)境治理參與程序刻意虛化參與者的身份，提高了參與成本。當(dāng)前，中國業(yè)已出臺的公眾參與環(huán)境保護的規(guī)定仍然過于籠統(tǒng)，偏向于一種制度宣示，但對公民參與的具體程序、方式及渠道不能有效地與立法利益表達機制、政府管理體制、環(huán)境司法制度充分銜接起來，這會造成處于弱勢一方的公眾無力通過法律保障其抗衡掌握經(jīng)濟主動權(quán)的企業(yè)和政治主控權(quán)的政府。三是傳統(tǒng)環(huán)境事務(wù)行政管理外部訴求表達受限?？傮w上看，目前公眾反映環(huán)境訴求的渠道仍然不寬，在各級地方政府對經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)注度高于環(huán)境保護的意識指引下，對環(huán)境訴求響應(yīng)不力，在一定程度上加劇了環(huán)境信訪。四是公眾參與不足，減少了社會大眾提出建議和要求維護自身利益的渠道，減損了環(huán)境治理中的各種信息量，增加了與公權(quán)力、企業(yè)之間的矛盾和沖突，加劇了公眾對政府和社會的疑慮感。

在傳統(tǒng)治理主體面臨合法性危機時，選擇公眾作為參與主體有其必要性?！叭藨?yīng)受到尊重，必須享有較大程度的自治和對政治生活的廣泛參與，這一觀念是現(xiàn)代民主政治的道德宣示，它的制度生成和運行構(gòu)成了現(xiàn)代法治的政治基石”。在當(dāng)前環(huán)境治理模式下，政府與企業(yè)主導(dǎo)著治理方向與強度。然而這一模式與日益增進、覺醒的公眾環(huán)境意識以及環(huán)境公民意識不相匹配，公眾對于公共事務(wù)的參與要求正在不斷提高。一是化解政府管制失靈之需。這是因為傳統(tǒng)命令管制型政府治理思路不僅存在著信息因集權(quán)管理而低效傳遞的弊端，并且也缺少對企業(yè)的激勵約束機制以及對公眾的偏好回應(yīng)。二是政府職能轉(zhuǎn)變之需。密爾指出，“政府整個說來只是一個手段，手段的適當(dāng)性必須依賴于它的合目的性”。為保證一個政府施政的有效性，就必須擴展其廣獲民意的渠道，并不斷為其合法性與執(zhí)政正當(dāng)性提供支撐。公眾參與的基礎(chǔ)在于公共利益的維護，而公共利益的持續(xù)增進本身就是政府施政的目標(biāo)。在環(huán)境保護視野下，公眾有效的制度參與對于環(huán)境公共利益的維護以及防止鄰避運動的反復(fù)出現(xiàn)有著積極作用。三是依法行政之需。依法行政是依法治國的具體要求，其目的在于提升公共決策的公信力和執(zhí)行力，而在依法治國的框架內(nèi)，公眾參與是公民意識培育的有效形式，公民身份亦是通過公眾參與而具體形塑，良好的公民社會則正是依法行政的最佳行政環(huán)境。

四、有效公眾參與：更新環(huán)境治理模式思考

(一)突破傳統(tǒng)環(huán)境事務(wù)行政管理內(nèi)部前期決策窠臼的參與

公眾參與是分配現(xiàn)代國家資源與社會利益的一種結(jié)果。無可爭辯的是，現(xiàn)有的利益格局決定了政治決策的屬性，而政治決策反過來又影響到了社會利益的分配。所以在決策環(huán)節(jié)賦予公眾更多的參與權(quán)利就等同于加入了一個新的利益群體，以實現(xiàn)決策在理性與政治間謀得統(tǒng)一。進一步看，環(huán)境決策環(huán)節(jié)的公眾參與也是民主(基礎(chǔ))—利益(動因)—權(quán)威(效果)三者統(tǒng)一的有效方案。

首先，環(huán)境決策得到普遍遵守和執(zhí)行的前提是其制定過程中廣泛的民意支持。提倡公眾參與就意味著私主體意志不可能被恣意忽略，其參與決策的權(quán)力不能被其他主體所代行。為此，并非聽證程序及其他參與程序效率不高，而是參與程度受限；并非環(huán)境鄰避運動觀念狹隘，而是信息流動不暢；并非參與式?jīng)Q策效率低下，而是防微杜漸，確保決策可持續(xù)執(zhí)行。

其次，公眾參與治理是決策活動利益衡量的必要條件。環(huán)境利益是導(dǎo)致環(huán)境沖突的根源，盡管更多主體的參與是決策中增加協(xié)商交易成本的原因，但更是避免決策后利益沖突的必要條件。況且決策增加的交易成本遠低于決策后化解沖突的成本。而這種成本既包含了可以估算的經(jīng)濟成本，還包括了不可估算的政治成本與環(huán)境成本。從而，在不同主體間實現(xiàn)充分的利益識別、利益排序與利益整合，以利益衡量式的參與決策取代單一國家意志或經(jīng)濟利益驅(qū)動。

最后，決策效果的實現(xiàn)依賴著公眾認可并信賴的權(quán)威。在決策環(huán)節(jié)，公眾與企業(yè)和政府同樣存在著自身視野的局限，而三者優(yōu)勢與局限互補是多方參與治理的重要依據(jù)。為此，在優(yōu)勢互補背景下多方主體經(jīng)過有效溝通而達成的一致才會使決策獲得各方的認可，進而在下一階段的管理乃至監(jiān)督程序中不需要再反復(fù)回溯決策過程中的弊病，甚至是程序回轉(zhuǎn)重新決策。否則，任何一方自我標(biāo)榜而設(shè)置的權(quán)威，都難以得到普遍的尊重，那么決策的效果也就無從保障。

(二)突破傳統(tǒng)環(huán)境事務(wù)行政管理內(nèi)部后期執(zhí)行桎梏的參與

環(huán)境管理是參與式環(huán)境治理的第二階段，是指環(huán)境管理人在決策執(zhí)行過程中明確相關(guān)因素，將環(huán)境管理部門、自然生態(tài)與環(huán)境受眾等角色分布綜合納入管理的過程，進而實現(xiàn)決策—管理的承轉(zhuǎn)變換。

首先，環(huán)境管理的依據(jù)來源于決策環(huán)節(jié)。前述環(huán)節(jié)做出的環(huán)境決策將通過一定的程序傳達到管理者并加以貫徹。此后，決策團體便不再針對具體的環(huán)境管理行為加以指揮，而作為管理者一方，一方面應(yīng)當(dāng)堅決地貫徹決策部署，另一方面也可以根據(jù)具體的外部條件和整體環(huán)境的不同而區(qū)別對待，否則，在沒有實現(xiàn)條件的前提下盲目地執(zhí)行顯得毫無意義，并且最終根本無法實現(xiàn)決策者的意圖，這就要求管理者應(yīng)將情況及時反饋給決策者，以便原決策者根據(jù)實際情況對之前決策做出針對性變動。

接下來，環(huán)境管理者在執(zhí)行決策的過程中往往會因為相對封閉的權(quán)力運行環(huán)境而導(dǎo)致在決策落實與社會回應(yīng)間存在矛盾或間隔。這是因為，傳統(tǒng)管理者與管理目標(biāo)通常不會出現(xiàn)直接的接觸，此時管理行為所產(chǎn)生的環(huán)境效果就往往成為了聯(lián)系二者的紐帶。權(quán)力與權(quán)利間的緊張決定了二者間必須要存在著明顯邊界，這一邊界既是對前者的限制又是對后者的保護。一般的社會回應(yīng)或者公眾輿情只能在積聚甚至爆發(fā)后才得以展示。

那么，唯有在實踐中引入多主體治理的方法來控制環(huán)境治理的實現(xiàn)。多主體治理不是一般的政府管理，而應(yīng)根據(jù)治理履行情況對其實施控制。一是要看管理行為是否偏離決策意圖，公眾在其中起到及時糾正的作用。二是將決策執(zhí)行或遇到的實際難題在執(zhí)行的同時隨時掌握，隨時上報。

(三)突破傳統(tǒng)環(huán)境事務(wù)行政管理外部監(jiān)督制度藩籬的參與

環(huán)境監(jiān)督環(huán)節(jié)參與與公眾在決策環(huán)節(jié)和管理環(huán)節(jié)中的參與有所不同，前述的參與乃是作為決策主體和執(zhí)行主體的一元而非體外因素，因此其所扮演的“監(jiān)督角色”更類似于某一整體系統(tǒng)內(nèi)的免疫機能，是實現(xiàn)風(fēng)險防范的重要內(nèi)容。此處所指稱的環(huán)境監(jiān)督來源于系統(tǒng)外部，即由環(huán)境市民社會所承擔(dān)，主要以環(huán)境市民組織(NGOs)為主導(dǎo)，在觀察決策和管理過程中發(fā)揮重要作用，同時也是防范環(huán)境污染者避開監(jiān)管、破壞環(huán)境的有生力量。

1.改善行政制度環(huán)境

中國環(huán)境NGOs在登記管理體制上存在過于嚴格的情況，因此需要著手讓環(huán)境NGOs獲得良好的制度環(huán)境和發(fā)展環(huán)境。一是要從法律法規(guī)制度入手，修改相關(guān)法規(guī)，完善法律立法，針對《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等國務(wù)院行政法規(guī)中關(guān)于雙重登記、雙重負責(zé)制度予以修訂，降低準入門檻，改管制為引導(dǎo)，避免NGOs的建立帶有原生的準官方性質(zhì)，還其民間組織的本來面目。

2.樹立協(xié)調(diào)合作理念

理順環(huán)境NGOs與公共權(quán)威集團、政府的關(guān)系，對于環(huán)境NGOs的健康發(fā)展和作用的有效發(fā)揮有著重要意義。在政府與環(huán)境NGOs間應(yīng)當(dāng)建立互信、互助、共存協(xié)作的合作關(guān)系，共同應(yīng)對國家所面臨的嚴峻環(huán)境問題，特別需要政府加快拿出改革的決心，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，從而實現(xiàn)創(chuàng)新社會管理的社會改革目標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，權(quán)力集團和政府應(yīng)當(dāng)知行合一，真誠轉(zhuǎn)變對環(huán)境NGOs的態(tài)度，由防范轉(zhuǎn)為鼓勵，變阻攔為引導(dǎo)。環(huán)境NGOs之所以稱為環(huán)境非政府組織，就是因為它建立和發(fā)展的目標(biāo)與政治政權(quán)無關(guān)，它是為公眾不斷爭取能夠享有美好而舒適環(huán)境的良性無害的公益性組織，非為某一政治集團發(fā)聲或爭取政治利益的政治性非政府組織*它不是持不同政見者團體，所以環(huán)境NGOs需要的，除了社會的信任，更需要公權(quán)力組織的信任，畢竟他們追求的也是生態(tài)文明與美麗中國。從長遠看，二者的利益取向應(yīng)當(dāng)是一致的。但是鑒于西方某些國家出現(xiàn)過的諸如“綠黨”之類的組織，中國也應(yīng)當(dāng)加強引導(dǎo)，避免環(huán)保組織出現(xiàn)政治化傾向。。政府應(yīng)主動尋求與環(huán)境NGOs合作，依靠后者實現(xiàn)己所不能或無力施政的治理空白，并建立聯(lián)合的環(huán)境治理機制，使環(huán)境NGOs在環(huán)境治理中發(fā)揮更重要的作用。

3.豐富合作方式

政府治理過程中所需要解決的經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定與公民訴求的三大問題間存在著彼此長期利益一致同短期利益沖突的矛盾。在革新制度與重塑理念之后，最需要解決的就是如何在保證不影響經(jīng)濟發(fā)展的同時，通過正當(dāng)?shù)那?，建立完善公民妥善表達訴求的路徑。同理，環(huán)境NGOs作為公民訴求理性化表達的有效集合，也面臨著如何去反映訴求的問題。筆者認為可以從以下幾點著手思考相關(guān)配套機制建設(shè)問題：一是允許環(huán)境NGOs直接向政府反映地方出現(xiàn)的重大環(huán)境破壞或可能出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境隱患的項目，為決策部門提供信息參考。二是通過現(xiàn)有的人大制度和政治協(xié)商制度，由人大代表或政協(xié)委員收集相關(guān)信息形成議案提案，推動地方政府處理相關(guān)問題。三是加強和環(huán)保主管部門合作，在沒有所謂“婆家”的背景下，雙方形成由沒有政府背景的組織去收集信息發(fā)現(xiàn)問題，再由政府部門出面解決問題的良性合作伙伴關(guān)系。

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(責(zé)任編輯胡志平)

The main dilemma of public participation and the system response

QIN Peng, TANG Daohong, TIAN Yiyao

(SchoolofLaw,ChongqingUniversity,Chongqing400044,P.R.China)

The way of public participation in environmental protection is a special law design for the participation of environmental governance, which responds to the institutional demand of the study on environmental governance.After straightening out the formation of logic, it can be found that “participation” is the key that “governance” is different from the “rule” and “management”, its advantage is that it can provide effective correction program. Through remodeling of personality to the participant, citizens and consumers in the environmental governance of identity are to be clear, which separated can become the main body of the state, society and market, which put together can become environmental governance. The reality is that the problem lies in the loss of the decision makers, such as the weakening of the identity of the participants. To this end, improving the decision-making, implementation, supervision, is the correct way to solve the problem.

environmental governance; public participation; environment affair

10.11835/j.issn.1008-5831.2016.04.015

歡迎按以下格式引用：秦鵬,唐道鴻,田亦堯.公眾參與的主體困境與制度回應(yīng)[J].重慶大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2016(4):126-132.

Format: QIN Peng,TANG Daohong,TIAN Yiyao.The main dilemma of public participation and the system response[J].Journal of Chongqing University( Social Science Edition),2016(4):126-132.

2016-05-30

國家社會科學(xué)基金重大項目“我國再生資源產(chǎn)業(yè)頂層設(shè)計與發(fā)展實現(xiàn)路徑研究”(12&ZD209)；重慶市研究生科研創(chuàng)新項目(CYB15007)

秦鵬(1969-)，男，山東高青人，重慶大學(xué)法學(xué)院副院長，博士研究生導(dǎo)師，主要從事環(huán)境與資源保護法研究；唐道鴻(1980-),男，重慶永川人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事環(huán)境與資源保護法學(xué)研究；田亦堯(1989-)，男，河南開封人，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事環(huán)境與資源保護法學(xué)研究。

①共有物品是與公共物品(如國防)、私有物品、付費物品(如知識產(chǎn)權(quán))相區(qū)別的一個類型。這四者的區(qū)別有賴于對各自物品屬性中競爭性和排他性的分界?！案偁幮浴笔悄撤N物品的消費屬性，如果某個體消費物品X會減少其他個體對物品Y、Z的消費機會，那么對該種物品的消費就是競爭的。“排他性”則可以理解為同物權(quán)排他性所類似的一種屬性，即個體X對某物品的使用將會排斥Y、Z對該物的使用。

D922.68

A

1008-5831(2016)04-0126-07