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“一帶一路”PPP模式中風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避路徑選擇

2016-09-22 08:53王樹文
東岳論叢 2016年5期
關(guān)鍵詞:基礎(chǔ)設(shè)施一帶一路政府

王樹文

(對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100029)

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經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

“一帶一路”PPP模式中風(fēng)險(xiǎn)分析及風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避路徑選擇

王樹文

(對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 公共管理學(xué)院,北京 100029)

“一帶一路”沿線國家多是亞洲發(fā)展中國家,對大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施有著極大需求,巨大的資金缺口成為主要問題。利用PPP項(xiàng)目可以豐富投資主體,吸引更多資本。隨著我國走出去步幅增大,走出去的風(fēng)險(xiǎn)也隨之加大。對國內(nèi)外PPP案例分析后,從中識別出政治風(fēng)險(xiǎn)、低效率風(fēng)險(xiǎn)、公益性風(fēng)險(xiǎn)和收益風(fēng)險(xiǎn)四大風(fēng)險(xiǎn)。提出了在“一帶一路”背景下PPP模型風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的路徑選擇:要建立兩種機(jī)制,即多方共同監(jiān)督機(jī)制和立體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制,并輔助以規(guī)范的合同管理。以期通過這三種途徑來最小化PPP模式風(fēng)險(xiǎn),推動政府和企業(yè)合作,助力中國企業(yè)“走出去”。

一帶一路;基礎(chǔ)設(shè)施;PPP模式;風(fēng)險(xiǎn)因素;路徑選擇。

引 言

2014年,PPP(Public-Private Partnership即公私合作)大潮撲面而來,中央政府的鼓勵、地方政府的響應(yīng),讓PPP在2015年伊始便迅速成長。國際上,我國發(fā)起的“一帶一路”戰(zhàn)略和亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行的設(shè)立,把中國與周邊及沿線國家相連接,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、能源合作和高端制造業(yè)三個領(lǐng)域?qū)⒂瓉碇袊鴮ν馔顿Y新浪潮。在“一帶一路”沿線國家多是亞洲發(fā)展中國家,對大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施有著旺盛的需求,其資金缺口預(yù)估計(jì)將達(dá)8萬億美元,而亞洲開發(fā)銀行每年僅為基建放貸100億美元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了資金需要*Hammami,Ruhashyankiko,Yehoue.Determinants of Public-Private Partnerships in Infrastructure.IMF working paper,2006,06/99.。解決這一問題的最佳途徑就是大力發(fā)展PPP模式,將大量的私營資本吸納進(jìn)來,利用私營方專業(yè)的管理經(jīng)營能力,有利于高效開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。公私伙伴模式(PPP模式)是公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的合作關(guān)系,憑借“多供給主體”、“兼顧效率與公平”、“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與利益共享”等特征,可以成為公共產(chǎn)品供給的“第四條道路”。我國企業(yè)將資金投入到別國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中,面臨諸多風(fēng)險(xiǎn),明確地識別風(fēng)險(xiǎn)、了解困境才能更好的推動PPP項(xiàng)目成立。

目前,國內(nèi)外諸多學(xué)者都對PPP模式進(jìn)行了廣泛而深入的研究。國外關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)研究的先驅(qū)者中:E.S.薩瓦斯被稱為“世界民營化大師”,其影響力也是最大。薩瓦斯(2002)在《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》*E.S.Savas.Privatization and Public Private Partnerships.New York: Chatham House,2000.一書提到,這種伙伴關(guān)系(PPP模式)主要存在商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)和包括技術(shù)、環(huán)境等方面的其他風(fēng)險(xiǎn)。但是書中并沒有深入探討如何規(guī)避和防范公共服務(wù)市場化進(jìn)程中的風(fēng)險(xiǎn)。具體到關(guān)于公共服務(wù)市場化PPP模式應(yīng)用的研究,有成功因素(關(guān)鍵因素)和障礙因素研究,也包含了PPP模式合約風(fēng)險(xiǎn)分配研究。Hammami,Ruhashyankiko和Yehoue(2006)②在研究PPP項(xiàng)目時發(fā)現(xiàn),良好的社會制度、清廉的政府官員、弱化的官僚作風(fēng)和有效的法律法規(guī)是促進(jìn)成功的重要因素。Serebrisky(2004)和Estache*Estache,A.,Serebrisky,T.,2004.“Where do we stand on transport infras-tructure deregulation and PPP?” World Bank Policy Research Working,Paper No.3356.強(qiáng)調(diào),政府政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性對于PPP項(xiàng)目的可持續(xù)性起到關(guān)鍵作用。同樣,Brenck(2004)*Christian von Hirschhausen,Thorsten Brckers,Andreas Brenck.Infraustructure Regulation and Investment for the Long-term.Science Direct,Utilities Policy12(2004)203210.pp.203-210.認(rèn)為,PPP項(xiàng)目成功的最大障礙是政策的頻繁變化。Daniels 和Trebilcock(1996)*R Daniels,M Trebilcock.Private Provision of Public Infrastructure:An Organizational Analysis of the Next Privatization Fro.University of Toronto Law Journal,1996,91(12):1183-1189認(rèn)為,在PPP項(xiàng)目中,政府處在締約雙方的較高權(quán)威地位,容易導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)。Warner & Hefetz(2008)*Waner,M.E.&Hefetz,A.Managing Markets for Public Service The Role of Mixes Public-Private Delivery of City Services Public Administration Review.(January/February,2008),pp155-166.認(rèn)為在公共服務(wù)民營化改革中,公私合作(PPP模式)提供服務(wù)成為主要模式,可以兼顧公眾滿意和效率。

國內(nèi)關(guān)于PPP研究的文獻(xiàn)比較多,但有關(guān)于PPP風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的研究較少。在風(fēng)險(xiǎn)管理和評價(jià)方法方面,亓霞、柯永建、王守清(2009)對13個風(fēng)險(xiǎn)因素:法律變更、審批延誤、政治決策失誤冗長、不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了辨認(rèn),但是對于加強(qiáng)政府管理沒有充足研究*亓霞,柯永建,王守清:《基于案例的中國PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析》,《中國軟科學(xué)》,2009年第5期。。李本(2014)認(rèn)為PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)體系包含兩類:不可控制(來源于政治、市場、金融、不可抗力)和可控制風(fēng)險(xiǎn)(來源于技術(shù)、建設(shè)、運(yùn)營和環(huán)境),并對項(xiàng)目周期中各個階段的風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行識別,但并未深入研究如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)*李本:《基于PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理研究》,《城市建筑》,2014年第2期。。宋志東(2004)認(rèn)為從風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和管理視角出發(fā),應(yīng)該用合同、協(xié)議等文件明確項(xiàng)目參與方的責(zé)任與權(quán)利*宋志東:《BOT融資中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及合同管理》,《吉林省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》,2004年第1期。。范小軍(2007)建立了在政府和項(xiàng)目主辦方之間的基礎(chǔ)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例的模型*范小軍,趙一,鐘根元:《基礎(chǔ)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)比例研究》,《管理工程學(xué)報(bào)》,2007年第1期。。

一、PPP模式國內(nèi)外應(yīng)用案例風(fēng)險(xiǎn)因素分析

PPP模式在全世界范圍內(nèi)發(fā)展已久,英國是公認(rèn)的最早也是最先進(jìn)的PPP模式使用者*周嵩毅:《基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式全球發(fā)展態(tài)勢研究》,《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》,2009年第18期。,而在中國PPP尚屬于新生事物,公共部門和私營單位在PPP的操作應(yīng)用中尚缺乏經(jīng)驗(yàn)。國際和國內(nèi)上有諸多應(yīng)用PPP成功或失敗的案例,成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒,但失敗能更好地暴露PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)。本文篩選出20個案例(表1中所示),從對其過程中所遇風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析,以期總結(jié)規(guī)律并能對實(shí)踐有指導(dǎo)作用,改變我國PPP模式成熟度較低的現(xiàn)狀。

表1 PPP模式國內(nèi)外應(yīng)用案例及結(jié)果分析

續(xù)表1

資料來源:作者根據(jù)公開發(fā)表的資料整理而成

上述PPP模式應(yīng)用的案例中,從國際到國內(nèi)案例,越來越多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中引入了PPP,許多風(fēng)險(xiǎn)也在實(shí)施過程中暴露出來。英法海峽隧道、墨西哥國家電信公司、倫敦地鐵項(xiàng)目、美國馬薩諸塞州3號公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目中政府審批效率低、監(jiān)管不力、延遲發(fā)放經(jīng)營許可證的情況,反映了當(dāng)?shù)卣k事效率低下的特點(diǎn)。國內(nèi)出現(xiàn)政府審批效率低、問題得不到及時解決的案例高達(dá)五個。由于“一帶一路”中項(xiàng)目合作將牽扯到眾多國家和金融機(jī)構(gòu)、國際機(jī)構(gòu),項(xiàng)目參與方越多,相關(guān)程序就會更復(fù)雜,協(xié)調(diào)性難度加大,效率的問題就顯得尤為重要。

國際上有五個案例都出現(xiàn)了東道國迫于國內(nèi)民眾、反對黨的壓力而違約或撤銷項(xiàng)目的情況,東道國政治環(huán)境的穩(wěn)定性及其國際關(guān)系都對項(xiàng)目有著重大影響。國內(nèi)案例中,政府違約、政府不履行合同也經(jīng)常發(fā)生,政府的行為關(guān)系到政府信用問題,此類風(fēng)險(xiǎn)可以歸結(jié)為政治風(fēng)險(xiǎn)。所謂政治風(fēng)險(xiǎn),就是指在PPP項(xiàng)目中,由于東道國政局動蕩、政策的不連續(xù)性和過度干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為,導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的不確定性*劉爽,孫銘國:《中國礦產(chǎn)企業(yè)跨國經(jīng)營所面臨的政治風(fēng)險(xiǎn)與防范》,《商業(yè)經(jīng)濟(jì)》,2010年第21期。。通過對比發(fā)現(xiàn),政治風(fēng)險(xiǎn)是PPP項(xiàng)目中的重大風(fēng)險(xiǎn),不論是國際案例還是國內(nèi)案例,許多項(xiàng)目的失敗與當(dāng)?shù)卣兄苯雨P(guān)系。

青島威立雅污水處理廠案例中出現(xiàn)了企業(yè)逐利將用于污水處理的回用水管直接接到了自來水管道,污染了生活用水水質(zhì),對居民生活造成了損害。社會資本某種程度上的自利性與公共服務(wù)的公益性之間存在著內(nèi)在的、無法徹底消解的矛盾,這就決定了社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域后,可能會帶來潛在的損害公共利益的風(fēng)險(xiǎn)*王茂濤,馮偉:《公用事業(yè)民營化的社會風(fēng)險(xiǎn)及防范》,《中州學(xué)刊》,2013年第10期。。

與國際案例相比,我國國內(nèi)出現(xiàn)了更多的社會資本無法取得足夠利益的情況,大多是因?yàn)檎咏送愋晚?xiàng)目而導(dǎo)致出現(xiàn)競爭性建筑。我國PPP模式尚處于發(fā)展階段,相關(guān)的政策、法律體系還不完善,政府行為隨意性大。這一點(diǎn)借鑒在“一帶一路”PPP項(xiàng)目合作中,我國企業(yè)在“走出去”的過程中,要多學(xué)習(xí)國際成功項(xiàng)目的合同協(xié)議內(nèi)容,一份完善的合同在一定程度上可以控制、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

對以上多種情況進(jìn)行歸類,四種情況出現(xiàn)次數(shù)較多:政府失信、政局動蕩造成項(xiàng)目失?。换A(chǔ)設(shè)施失去公益性遭到反對;政府審批效率低、多方協(xié)調(diào)不力造成工期延誤;投資成本難以收回。本文對每個案例中出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)類型歸納為表2。

表2 PPP模式國內(nèi)外案例應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)類型歸納

資料來源:根據(jù)公開發(fā)表的資料和表1總結(jié)得出

二、“一帶一路”基礎(chǔ)建設(shè)中PPP模式風(fēng)險(xiǎn)類型分析

Public-Private-Partnership是PPP模式的英文全稱,有廣義和狹義之分。廣義的PPP是公共部門與私人部門為提供公共服務(wù)或產(chǎn)品而建立的契約的合作關(guān)系,分為特許經(jīng)營、私有化和外包三大類。狹義的PPP模式是指公共部門通過政府招投標(biāo)或其他招商形式選擇合作伙伴,與中標(biāo)單位談判并簽訂協(xié)議,共同組建特殊目的項(xiàng)目公司(簡稱SPC,Special Purpose Company)。項(xiàng)目建成后,SPC負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及特許運(yùn)營期內(nèi)進(jìn)行經(jīng)營,并以向基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目最終使用者收費(fèi)的方式回收資金,運(yùn)營收益按照事先約定的利益分配制度進(jìn)行分配,特許經(jīng)營期滿后將經(jīng)營權(quán)及設(shè)施所有權(quán)移交給政府公共部門(見圖1)。根據(jù)表1和表2所得結(jié)論,我們將從以下四個方面分析“一帶一路”中PPP模式可能包含的風(fēng)險(xiǎn)因素。

圖1 以基礎(chǔ)設(shè)施為例PPP模式圖

(一)政治風(fēng)險(xiǎn)

1、政局動蕩引起的PPP風(fēng)險(xiǎn)?!耙粠б宦贰毖鼐€合作的國家并非都是政治清明的凈土,有一些國家的政治不夠穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)落后不發(fā)達(dá),同時民族、宗教沖突較為嚴(yán)重。其中中東地區(qū)、印度和巴基斯坦等都存在糾葛,地緣政治情況復(fù)雜,中國在任何問題上采取的外交立場都會影響到東道國國家執(zhí)政黨、民眾等對中國的情緒。例如2014年11月4日,中國鐵建率領(lǐng)的國際聯(lián)合體中標(biāo)了墨西哥城到克雷塔羅的210公里的高鐵項(xiàng)目,但是在11月7日,由墨西哥總統(tǒng)宣布撤銷投標(biāo)結(jié)果。墨西哥國內(nèi)反對黨以“其他有競標(biāo)意向的公司沒有充足時間準(zhǔn)備為由”指責(zé)政府,墨西哥政府為“避免有關(guān)合法性和透明度的任何爭議”,撤銷招標(biāo)結(jié)果。我國發(fā)改委認(rèn)為中方企業(yè)始終遵守墨西哥政府公開招標(biāo)程序和要求,卻被突然撤銷,有失公平。由于政局動蕩,中石油長城鉆探工程分公司在利比亞等中東、北非地區(qū)的6個海外項(xiàng)目合同終止,影響公司全年?duì)I業(yè)收入約12億元*殷仁勝:《中國海外能源投資風(fēng)險(xiǎn)與國際法保障》,《三峽大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會科學(xué)版),2012年第4期。。

2、政策間斷引起的PPP風(fēng)險(xiǎn)。一國政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性決定了政企雙方合作的長久性,從宏觀層面上包括了某個國家的政局及其政策的連續(xù)性,例如是否會將外國投資國有化風(fēng)險(xiǎn)。在青島威立雅污水處理案例中,項(xiàng)目簽訂后,青島政府認(rèn)為價(jià)格高,單方面要求重新談判以降低承諾,政府態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變造成了談判時間拖延。微觀層面上要從某個特定行業(yè)中分析政策變更帶來的風(fēng)險(xiǎn)。我國福建泉州刺桐大橋是我國第一座使用BOT模式建成的橋。2003年,福建省政府正式批復(fù)刺桐大橋的收費(fèi)期限為30年,2004年國務(wù)院頒布規(guī)定:經(jīng)營性收費(fèi)公路收費(fèi)期限最長不得超過25年。據(jù)此,省政府明確刺桐大橋收費(fèi)站以縮短年限方式進(jìn)行整改,縮短為25年,運(yùn)營時間減少造成成本難以收回。

3、政府干預(yù)引起的PPP風(fēng)險(xiǎn)。這里的政府干預(yù)指的是過度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)。若東道國政府部門尚未脫離具體事務(wù),既當(dāng)項(xiàng)目參與者同時又監(jiān)管項(xiàng)目,承擔(dān)的責(zé)任出現(xiàn)錯位。政府對微觀經(jīng)濟(jì)的直接管制,以及對壟斷企業(yè)的隱性補(bǔ)貼,都在相當(dāng)程度上形成了對市場的替代,導(dǎo)致資源配置不合理和效率低下。例如在格魯吉亞水電站案例中,當(dāng)?shù)卣^度干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì),要求該項(xiàng)目的主體工程施工必須由當(dāng)?shù)爻邪特?fù)責(zé),而當(dāng)?shù)毓と怂降?,?dāng)?shù)毓竟芾砟芰Σ睿斐晒こ萄悠凇?/p>

項(xiàng)目簽訂后,政府是否認(rèn)真履約,能否及時兌現(xiàn)承諾也應(yīng)該成為考慮因素,沿線國家中,有個別國家有著經(jīng)常違約的記錄,即使有些項(xiàng)目得到了東道國的政府擔(dān)保,也會出現(xiàn)東道國政府違約情況,中國投資方的資金安全得不到保障。在尼日利亞拉各斯州萊基收費(fèi)公路和美國馬薩諸塞州3號公路北段修繕擴(kuò)建項(xiàng)目中,政府都違背了項(xiàng)目唯一性,降低了項(xiàng)目的贏利能力。

圖2 政治風(fēng)險(xiǎn)類型構(gòu)成

政治風(fēng)險(xiǎn)由以上三種類型組成(如圖2所示),同時,中國政府應(yīng)該正確引導(dǎo)媒體,以解除某些國家對中國的戒備之心,以心靈的互聯(lián)互通促進(jìn)信任,加快基礎(chǔ)設(shè)施和交通的互聯(lián)互通。

(二)低效率風(fēng)險(xiǎn)

我國公用事業(yè)改革的初始條件和基本動因是原有體制的低效率。如果沒有對原有公用事業(yè)壟斷性市場結(jié)構(gòu)進(jìn)行重組,PPP模式應(yīng)用也只是將國有企業(yè)的壟斷經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)壟斷經(jīng)營或公私合作企業(yè)的壟斷經(jīng)營,實(shí)際上只是一種利益的再分配,而不是激勵機(jī)制的演進(jìn)。在墨西哥私有化浪潮中,卡洛斯·埃魯收購了墨西哥國家電信公司,控制了墨西哥90%以上的電話業(yè)務(wù),因而可以制定高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。由于墨西哥政府監(jiān)管不力,相應(yīng)的反壟斷法缺失,昂貴的電話費(fèi)同樣使很多人無法使用服務(wù)。

低效率困境與東道國的政府部門有著千絲萬縷的關(guān)系。東道國的公共部門承擔(dān)著政策引導(dǎo)和監(jiān)督管理職責(zé),尤其是政府監(jiān)管這部分工作,政府應(yīng)該注意在實(shí)際操作中的“度”的把握,既不能當(dāng)“甩手掌柜”,也不能“過度干預(yù)”。英法海峽隧道案例中,英法兩國政府的運(yùn)營許可證延遲發(fā)放,造成了資金短缺。PPP模式作為公共部門和私人部門合作的一種方式,為民間資本和外資進(jìn)入公共產(chǎn)品提供領(lǐng)域創(chuàng)造必要條件。如果東道國政府不斷擴(kuò)權(quán),將嚴(yán)重壓抑市場成長空間。在PPP模式中,在合同規(guī)定的期限范圍內(nèi),由私人部門掌握項(xiàng)目的運(yùn)營權(quán),政府只需要做好監(jiān)督管理事宜,這在一定程度上促使了政府職能的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)了“政企分開”。

(三)違背公益性風(fēng)險(xiǎn)

公用事業(yè)的市場化和民營化要堅(jiān)持普遍服務(wù)的原則。但是,對于追求利潤的企業(yè)來說,普遍服務(wù)可能意味著經(jīng)濟(jì)上的損失。如果他們的這種損失得不到相應(yīng)的彌補(bǔ),他們必然違反普遍服務(wù)的可承受性和非歧視性原則,社會弱勢群體的權(quán)益可能絕對或相對地受到損害。青島威立雅項(xiàng)目中,污水處理廠為了私人利益最大化,將用于污水處理的回用水管直接接到了自來水管道,污染了生活用水水質(zhì),對居民生活造成了損害,私人資本方因逐利性而違背公共服務(wù)的公益性。鳥巢PPP項(xiàng)目中中信集團(tuán)本來將鳥巢冠名權(quán)出售給企業(yè)以獲取利潤,但是民眾認(rèn)為由企業(yè)對國家知名建筑進(jìn)行冠名有損國家形象而反對;鳥巢參觀費(fèi)用和配套設(shè)施費(fèi)用昂貴,公眾對鳥巢商業(yè)化開發(fā)行為不滿,質(zhì)疑其公益性。

(四)收益風(fēng)險(xiǎn)

“一帶一路”戰(zhàn)略帶動的投資,大部分瞄準(zhǔn)了國際基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,而基礎(chǔ)設(shè)施自身含有投資資金大、建設(shè)運(yùn)營周期長、投資回報(bào)穩(wěn)定但回收周期長的特點(diǎn)?;A(chǔ)設(shè)施的投資回收周期一般為10年以上,有的甚至長達(dá)30年或者更久,帶來的經(jīng)濟(jì)效益往往小于社會效益,且回報(bào)率處于低水平,收入都要取決于項(xiàng)目建成后運(yùn)營的收益,短期贏利較為困難。例如公路項(xiàng)目,道路的運(yùn)營和維護(hù)成本、客流量的大小、其他運(yùn)輸方式的競爭、東道國是否放開對使用者收費(fèi)的權(quán)利、收費(fèi)定價(jià)的高低等,都是壓制贏利空間因素。公路基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目從虧損到收支平衡到轉(zhuǎn)為贏利,這個過程需要一段較長的時間?;A(chǔ)設(shè)施中的大部分作為“準(zhǔn)公共物品”,想要通過漲價(jià)來縮短贏利時間將比較困難。

從成本和收益角度衡量,基礎(chǔ)設(shè)施投資的收益率偏低。目前“一帶一路”沿線國家,經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同,政治體制、宗教文化、歷史風(fēng)俗等狀況千差萬別,有些區(qū)域更是地緣政治沖突爆發(fā)的高頻地帶,也是全球主要政治力量角逐的焦點(diǎn)區(qū)域,因此難以保障境外投資資金安全。若東道國發(fā)生戰(zhàn)爭,基礎(chǔ)設(shè)施或廠房被戰(zhàn)爭摧毀,誰應(yīng)該為這些損失負(fù)責(zé)。即使中國政府現(xiàn)階段正大力推廣PPP模式,但是私營資本追求利益,面對上述問題,如何鼓勵社會資本將資金注入境外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,還需要進(jìn)一步探究。

三、“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中PPP模式風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的路徑選擇

“一帶一路”跨區(qū)域、跨國家的PPP項(xiàng)目合作中,風(fēng)險(xiǎn)會變得更加立體復(fù)雜。正確地識別風(fēng)險(xiǎn),并以恰當(dāng)?shù)姆绞竭M(jìn)行規(guī)避,為中方投資營造較為安全的環(huán)境,將有助于調(diào)動中國企業(yè)的積極性,推動中國企業(yè)“走出去”,具體的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避路徑主要有以下幾個方面。

圖3 協(xié)同治理的監(jiān)督機(jī)制模型

圖4 立體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避體系模型

(一)構(gòu)建協(xié)同治理的監(jiān)督機(jī)制

2014年國發(fā)文60號文件《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》中,第九條提到,“建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系,形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制”。2014年9月份,中國商務(wù)部頒布了新的《境外投資管理辦法》,確立了“備案為主,核準(zhǔn)為輔”的新型管理模式,中國企業(yè)在敏感國家和地區(qū)、敏感行業(yè)的投資實(shí)行核準(zhǔn)管理,其余實(shí)行備案,并縮小了核準(zhǔn)范圍,縮小了核準(zhǔn)時限。

政府在大幅度簡政放權(quán)、轉(zhuǎn)變政府職能,要同時做好事前服務(wù)和監(jiān)督工作,監(jiān)督要引入多方參與,因此本文提出構(gòu)建協(xié)同治理的監(jiān)督機(jī)制,如圖3所示:

引入專家,培養(yǎng)、吸納PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理人員。通過培養(yǎng)具備投融資相關(guān)知識的人員和具備高層次管理技術(shù)的管理人員,其了解PPP項(xiàng)目的特性和潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素,更好的使機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。引入公民參與,加強(qiáng)媒體的監(jiān)督作用,監(jiān)督政府政策是否符合國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向,對政府的政策、行為給予批評、監(jiān)督和反饋。我國政府建立健全PPP管理制度,各級政府遵守境外投資管理規(guī)定,提高境外投資決策能力和過程管理能力。加強(qiáng)重點(diǎn)項(xiàng)目管理,對項(xiàng)目的監(jiān)督實(shí)施應(yīng)做到事前防范風(fēng)險(xiǎn),事中保障工程質(zhì)量,事后追蹤服務(wù)效果。企業(yè)走出去過程中,監(jiān)督稅收、外匯、貸款等政府承諾的優(yōu)惠政策是否實(shí)現(xiàn),審批效率是否依然低下。

項(xiàng)目建成后不能放松監(jiān)督,“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目,不僅僅是一個企業(yè)的商業(yè)行為,在一定程度上代表了中國的形象,工程質(zhì)量不佳、不能提供后續(xù)配套服務(wù),都在一定程度上折損了中國企業(yè)的企業(yè)形象,不利于“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動的深度合作。

(二)建立立體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避體系

在項(xiàng)目進(jìn)行過程中,各個階段之間的風(fēng)險(xiǎn)因素也存在著內(nèi)在的關(guān)聯(lián),彼此互相影響,要從項(xiàng)目全周期動態(tài)化管理理念出發(fā),建立立體風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。如圖4所示,從事前、事中、事后對風(fēng)險(xiǎn)加以控制:項(xiàng)目成立前的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防調(diào)研、項(xiàng)目運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)管理以及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的應(yīng)對措施。

項(xiàng)目成立前進(jìn)行預(yù)調(diào)研,要重視投資環(huán)境的考察,包括東道國家的社會風(fēng)俗、歷史文化、法律環(huán)境、政府對外資的態(tài)度和相關(guān)的支持政策,以及當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施水平,可以預(yù)估未來的可能競爭項(xiàng)目出現(xiàn)幾率,提前識別出風(fēng)險(xiǎn)因素。一份完善的關(guān)于“一帶一路”沿線國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)總體文件或總體思路對PPP項(xiàng)目的發(fā)展有著深刻的指導(dǎo)作用。國家從宏觀角度出發(fā),做出規(guī)劃,組織調(diào)研沿線國家PPP項(xiàng)目合作的可能性、風(fēng)險(xiǎn)大小等事項(xiàng),給中國企業(yè)做出正確引導(dǎo)。在項(xiàng)目運(yùn)行中進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理:根據(jù)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)特性,建立適應(yīng)的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理流程,包括風(fēng)險(xiǎn)識別、評估、監(jiān)控和控制體系。應(yīng)形成一個科學(xué)系統(tǒng)的工程,充分考慮風(fēng)險(xiǎn)前后關(guān)聯(lián),建立多層次、多角度、多元化的管理體系,統(tǒng)籌全局看風(fēng)險(xiǎn)。例如建立PPP項(xiàng)目中常見風(fēng)險(xiǎn)因素指標(biāo),建立PPP的風(fēng)險(xiǎn)評估模型,盡可能將風(fēng)險(xiǎn)量化。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后要有及時的規(guī)避措施:風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后,要及時調(diào)動資源應(yīng)對,將損失降低到最小。如政府釋放政策紅利鼓勵中國企業(yè)對外投資,企業(yè)給予一定程度上的稅收、外匯、貸款等優(yōu)惠政策,并且為中國企業(yè)在知識產(chǎn)權(quán)、保密信息、外出務(wù)工人員的安全方面給予支持和保護(hù)。

(三)科學(xué)規(guī)范的合同管理

PPP項(xiàng)目中最重要的就是合同,合同是否科學(xué)規(guī)范在公私合營雙方PPP合作中起到了非常重要的作用。例如我國第一次利用PPP模式建造的刺桐大橋,建設(shè)運(yùn)營初期狀況良好,但是后期由于沒有有效的合同文件,一些問題懸而未決?!澳菚r候合同就是一張紙。”民營方負(fù)責(zé)人陳慶元說。直到后來,他才看到一份別國的PPP項(xiàng)目合同,“有半人高”。由于政府和企業(yè)雙方在當(dāng)時都欠缺合同管理能力,簡單的“一紙”合同未能緩沖日后項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營中的政策變更帶來的沖擊,留下了無盡的麻煩和痛苦。規(guī)范科學(xué)的合同包括項(xiàng)目合同、股東間協(xié)議、融資合同、保險(xiǎn)合同和履約合同。履約合同涉及到工程承包、運(yùn)營服務(wù)、原料供應(yīng)等方面。PPP項(xiàng)目合同是整個體系的基礎(chǔ)核心。其目的是合理分配風(fēng)險(xiǎn),秉承對某一風(fēng)險(xiǎn)最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn),例如政府承擔(dān)土地獲取、審批、政策變更風(fēng)險(xiǎn),項(xiàng)目公司承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營中的風(fēng)險(xiǎn),明確雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

目前各國、各地區(qū)PPP模式應(yīng)用的程度差異巨大,程度不平衡,尚未有一套各方都能接受的程序和合同規(guī)范,多方談判時隨意性加大,延長了談判時間,浪費(fèi)了人力物力。中國政府作為“一帶一路”的倡導(dǎo)者,應(yīng)牽頭沿線合作國家深入研究PPP模式的法律合同準(zhǔn)則和規(guī)范。組織相關(guān)專業(yè)人員深入研究國外國內(nèi)PPP項(xiàng)目相關(guān)案例,從成功或失敗中汲取經(jīng)驗(yàn),再立足我國國情,推行適合我國企業(yè)能積極有效參與的PPP模式。

四、總 結(jié)

PPP項(xiàng)目還有很多空白領(lǐng)域需要我國政府和企業(yè)共同努力去完善。例如PPP相關(guān)的法律法規(guī)體系還不健全,招投標(biāo)過程、談判商議過程、合同簽訂過程、項(xiàng)目經(jīng)營過程中缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)約束,會使私人部門感到風(fēng)險(xiǎn)過大。未來,“一帶一路”將走過65個國家和地區(qū),跨過93個港口和城市,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目將占到很大比例,PPP模式將會在此領(lǐng)域發(fā)揮不容小覷的作用,大放異彩,探索、實(shí)踐過程中也將會遇到諸多尚未出現(xiàn)、難以解決的問題。厘清PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn),將有助于中國政府更加順利地推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略。路漫漫其修遠(yuǎn)兮,放眼未來,還需要更多的官方組織、民間組織、智庫和各高校教育機(jī)構(gòu),利用多國參與的研討會,研究相關(guān)問題,培養(yǎng)全能型人才,整合國內(nèi)外各部門的外事、經(jīng)濟(jì)、文化和學(xué)術(shù)資源,協(xié)同推動PPP項(xiàng)目的發(fā)展,將中國改革開放的勝利果實(shí)帶出國門,與其他國家分享,共同和平、可持續(xù)發(fā)展。

[責(zé)任編輯:王波]

王樹文(1963-),女,博士后,對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院教授。

F125

A

1003-8353(2016)05-0068-08

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