從2014年開始，產(chǎn)業(yè)基金快速發(fā)展，成為地方政府爭相推進(jìn)的一種新型融資渠道。

產(chǎn)業(yè)基金杠桿率一般在1：4左右，高了銀行不認(rèn)，但是現(xiàn)實(shí)情況中，一個(gè)地方政府對應(yīng)多家銀行，實(shí)際杠桿率不好估算。

如果地方政府與金融機(jī)構(gòu)約定了回購時(shí)間和利率，并且最終通過財(cái)政埋單，本質(zhì)上都是一種“明股實(shí)債”。

南方周末記者 馮葉 發(fā)自廣州

2016年9月12日，陜西省集成電路產(chǎn)業(yè)投資基金揭牌儀式在西安舉行，該基金由省市區(qū)三級(jí)政府共同出資，基金初始設(shè)立規(guī)模60億元，未來規(guī)模將達(dá)到300億元。同日，廣西北部灣投資集團(tuán)與中國-東盟（南寧）經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會(huì)、南寧市金融投資集團(tuán)等聯(lián)合宣布，將共同發(fā)起設(shè)立規(guī)模達(dá)20億元的新材料產(chǎn)業(yè)投資基金。該基金由廣西壯族自治區(qū)政府引導(dǎo)基金、蘭州科天投資公司共同出資。

事實(shí)上，去年以來，各地都在成立各種產(chǎn)業(yè)投資基金、政府引導(dǎo)基金等，比如重慶設(shè)立800億新興產(chǎn)業(yè)基金，山東設(shè)立產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金，安徽設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金等。

新預(yù)算法和43號(hào)文的出臺(tái)，使得地方政府主要的傳統(tǒng)融資渠道——地方融資平臺(tái)全面受限。在43號(hào)文的框架內(nèi)，地方政府要籌集用于基建投資的資金，只能借助于兩條途徑：一是發(fā)行地方債；二是引入社會(huì)資本搞PPP（公私合營）。而后者中的產(chǎn)業(yè)投資基金，以其靈活的形式和快速匯集資本的優(yōu)勢，正迅速成為地方政府基建融資的新選擇。

一拍即合

眼下面對“資產(chǎn)荒”和壞賬高企的情況，銀行參與產(chǎn)業(yè)基金的收益率能達(dá)到比較可觀的7%左右，還能彌補(bǔ)一些地方債置換帶來的損失。

2014年，國務(wù)院一紙“43號(hào)文”，全面限制了地方政府傳統(tǒng)的融資模式——依靠城投公司平臺(tái)去銀行貸款、發(fā)信托、BT（建設(shè)—移交）和城投債，將地方政府規(guī)范的舉債融資機(jī)制僅限于：政府舉債（一般債券和專項(xiàng)債券）、PPP和規(guī)范的或有債務(wù)。

而在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的需求并沒有減弱，反而更迫切需要通過投資來穩(wěn)增長。財(cái)政部網(wǎng)站刊登財(cái)政部副部長王保安的講話稱，預(yù)計(jì)2020年全國城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，由此帶來的投資需求約為42萬億元。

多年來一直參與地方政府產(chǎn)業(yè)基金建設(shè)的叢笑告訴南方周末記者，地方債務(wù)置換的額度讓各大銀行感到壓力很大。因?yàn)榈胤秸脫Q的大多為信托、融資租賃等高息債務(wù)，利息在10%以上，但是置換了以后，利息只有3%左右。

這種情況下，一種名為產(chǎn)業(yè)基金的金融工具受到銀行青睞。在一只產(chǎn)業(yè)基金中，以銀行為主的金融機(jī)構(gòu)出資作為優(yōu)先級(jí)投資人，在有回報(bào)時(shí)最先分配、有虧損時(shí)最后承擔(dān)；產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)起人一般是地方政府，地方政府作為劣后級(jí)投資人，為產(chǎn)業(yè)基金增信。然后委托專業(yè)的基金管理人進(jìn)行管理，以債或股的形式投資于特定的項(xiàng)目，并約定退出渠道和擔(dān)保方式。

多位產(chǎn)業(yè)基金業(yè)內(nèi)人士告訴南方周末記者，在過去很長一段時(shí)間，銀行過的都是“吃息差”的好日子，并沒有發(fā)展產(chǎn)業(yè)基金的動(dòng)力?？裳巯旅鎸Α百Y產(chǎn)荒”和壞賬高企的情況，銀行參與產(chǎn)業(yè)基金的收益率能達(dá)到比較可觀的7%左右，還能彌補(bǔ)一些地方債置換帶來的損失。

“產(chǎn)業(yè)基金最早是浦發(fā)銀行跟平安銀行搞出來的，剛開始有很多銀行不會(huì)做，慢慢地，一家銀行帶著一家銀行，現(xiàn)在都開始搶了?！币晃粯I(yè)內(nèi)人士向南方周末記者介紹，前不久溫州發(fā)起的一只產(chǎn)業(yè)基金，多家金融機(jī)構(gòu)競標(biāo)不斷壓低報(bào)價(jià)，最后利息率硬是被壓到了3%。

平安銀行的年報(bào)顯示，該行“以產(chǎn)業(yè)基金作為投行業(yè)務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域，帶動(dòng)本行負(fù)債業(yè)務(wù)和中間收入的增長”。據(jù)其2016年5月12日在銀監(jiān)會(huì)例行發(fā)布會(huì)所披露的數(shù)據(jù)，從2014年開始，該行全面開展產(chǎn)業(yè)基金戰(zhàn)略布局，兩年時(shí)間里產(chǎn)業(yè)基金累計(jì)簽約項(xiàng)目逾700個(gè)，簽約規(guī)模超過2萬億元，落地出賬規(guī)模8208億元，70%以上投向民生基建、國企改制和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

地方政府與同樣面臨盈利壓力的銀行一拍即合，從2014年開始，產(chǎn)業(yè)基金快速發(fā)展，成為地方政府爭相推進(jìn)的一種新型融資渠道。

叢笑向南方周末記者介紹，按照投資領(lǐng)域的不同，產(chǎn)業(yè)投資基金可大致分為兩類：一類叫做政府引導(dǎo)基金，投向產(chǎn)業(yè)，類似于風(fēng)險(xiǎn)投資；另外一種是城市發(fā)展基金，主投城市基礎(chǔ)建設(shè)。

目前來看，大部分產(chǎn)業(yè)基金都是城市發(fā)展基金。一位從事產(chǎn)業(yè)基金的券商資管人士告訴南方周末記者，產(chǎn)業(yè)類投資基金的錢是募集到了，但是很難花得出去。他有一個(gè)國企客戶奉行的原則就是，有風(fēng)險(xiǎn)的不碰，“結(jié)果一年募集幾十億，連一個(gè)億都投不出去”。

加杠桿

更重要的是，產(chǎn)業(yè)基金只需要政府拿出小部分資本金，就可以大規(guī)模撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的資金。

一位曾參與發(fā)起產(chǎn)業(yè)基金的原保險(xiǎn)公司高管向南方周末記者介紹，相比地方政府發(fā)債，產(chǎn)業(yè)基金的使用方式更加靈活、資金匯聚能力更強(qiáng)。首先發(fā)債對用途的監(jiān)管比較嚴(yán)格，產(chǎn)業(yè)基金投資領(lǐng)域很寬泛；此外，發(fā)債期限也沒有產(chǎn)業(yè)基金時(shí)間長，產(chǎn)業(yè)基金是中長期投資，一般5-7年；更重要的是，產(chǎn)業(yè)基金只需要政府拿出小部分資本金，就可以大規(guī)模撬動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的資金。

2014年12月，河南省政府與建設(shè)銀行、交通銀行、浦發(fā)銀行簽署“河南省新型產(chǎn)業(yè)投資基金”戰(zhàn)略合作協(xié)議，總規(guī)模將近3000億元?；鸩捎媚缸踊鸬哪Ｊ竭\(yùn)行，在省級(jí)層面設(shè)立母基金，在省轄市根據(jù)需求和自愿原則設(shè)立子基金。母基金按照子基金10%的規(guī)模設(shè)計(jì)，金融機(jī)構(gòu)與省財(cái)政分別出資50%。省轄市設(shè)立的子基金可分為功能類和產(chǎn)業(yè)類，其中，功能類子基金的出資比例具體為母基金占比10%（金融機(jī)構(gòu)和省財(cái)政各一半）、地方政府占比20%、金融機(jī)構(gòu)占比70%。交通銀行河南省分行目前已在鄭州航空港區(qū)項(xiàng)目的子基金中出資19.98億元，將全部用于產(chǎn)業(yè)園區(qū)的棚戶區(qū)改造。

由政府發(fā)起產(chǎn)業(yè)基金一般需要逐級(jí)審批通過才能設(shè)立，但在2008年之后，國家發(fā)改委提出設(shè)立金額在50億元以下的產(chǎn)業(yè)投資基金將不需要上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)，由各地方在地方發(fā)改委進(jìn)行備案登記即可。

銀行一般會(huì)根據(jù)地方財(cái)政的情況進(jìn)行審批。中國銀行深圳中心區(qū)管轄支行副主管蔡思斌和元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院秘書長唐川不久前公開撰文稱，通常大型商業(yè)銀行會(huì)要求，政府上年度一般財(cái)政預(yù)算收入超過20億元且GDP收入在200億元以上。

叢笑告訴南方周末記者，銀行要求不高，所以很多區(qū)縣也想搞產(chǎn)業(yè)基金，特別是中西部地區(qū)。

此外，多加杠桿的傾向也值得注意。叢笑說，產(chǎn)業(yè)基金杠桿率一般在1∶4左右，高了銀行不認(rèn)，但是現(xiàn)實(shí)情況中，一個(gè)地方政府對應(yīng)多家銀行，實(shí)際杠桿率不好估算。

2016年4月，貴州銅仁市及市級(jí)投資公司等共同發(fā)起設(shè)立一只產(chǎn)業(yè)基金，總規(guī)模為500億元人民幣，主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村生產(chǎn)生活條件改善、生態(tài)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。出資金融機(jī)構(gòu)包括浦發(fā)銀行、貴州銀行等多家銀行。據(jù)銅仁市財(cái)政預(yù)算報(bào)告，2015年，銅仁市公共財(cái)政預(yù)算收入為56.61億元。也就是說，僅這一只產(chǎn)業(yè)基金的杠桿就接近1：10。

不過，產(chǎn)業(yè)基金的整體規(guī)模目前缺乏統(tǒng)計(jì)。PPP領(lǐng)域?qū)＜摇⑶迦A大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清對南方周末記者說，近兩年國家力推PPP模式，產(chǎn)業(yè)基金也沒別的地方好投，就投到PPP里面了。

曾經(jīng)多年在央企做工程建設(shè)的中扶普惠投資董事長滕訊飛則告訴南方周末記者，實(shí)際上，產(chǎn)業(yè)基金的概念要比PPP寬泛許多。PPP只能定向投在PPP項(xiàng)目庫里，而產(chǎn)業(yè)基金可以投股權(quán)，可以投債權(quán)，可以投基礎(chǔ)民生，也可以投未來產(chǎn)業(yè)。

除了投向PPP的產(chǎn)業(yè)基金，產(chǎn)業(yè)基金還包括幫助地方政府解決短期債務(wù)問題的“平滑基金”。平滑基金是以委托貸款方式，投資于政府債務(wù)置換、專項(xiàng)支持項(xiàng)目、過橋融資項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目前期融資支持等，旨在為政府或?qū)嶓w公司提供過渡性融資支持。

盡管產(chǎn)業(yè)基金的實(shí)踐應(yīng)用以及地方版管理辦法相繼出臺(tái)，但其法律框架和監(jiān)管體系尚未完全建立。早在1995年，國家就開始著手產(chǎn)業(yè)基金的立法工作并授權(quán)發(fā)改委起草相應(yīng)管理辦法，但歷經(jīng)20年，迄今仍未出臺(tái)。主要的爭議之一在于，政府應(yīng)該多大程度介入產(chǎn)業(yè)基金。

變相負(fù)債

財(cái)政部明文嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資。

與地方政府發(fā)債相比，產(chǎn)業(yè)基金一個(gè)最大的特點(diǎn)是，由一家金融機(jī)構(gòu)建立，以股權(quán)的形式介入項(xiàng)目公司，參與施工建設(shè)，不計(jì)入地方債務(wù)。表面上是表外融資，不增加地方債務(wù)，但為了順利融資，地方財(cái)政多以土地出讓收入作擔(dān)保，對產(chǎn)業(yè)基金回報(bào)進(jìn)行兜底。

“承諾沒有擔(dān)保效力，但道義上代表了政府的信用，一旦出具承諾函的地方違約，后續(xù)從市場融資的成本就高了，金融機(jī)構(gòu)無非看重的就是這個(gè)底線?！痹谝粋€(gè)產(chǎn)業(yè)基金微信群里，一位融資租賃人士說。

王守清告訴南方周末記者，不論表面上是何種形式，如果地方政府與金融機(jī)構(gòu)約定了回購時(shí)間和利率，并且最終通過財(cái)政埋單，本質(zhì)上都是一種“明股實(shí)債”。

過去，地方政府往往采用BT方式建造基礎(chǔ)設(shè)施，政府根據(jù)與企業(yè)簽訂的回購協(xié)議分期向其支付資金。從實(shí)際運(yùn)作情況來看，BT項(xiàng)目很多是由政府所屬融資平臺(tái)或其控股國有企業(yè)承擔(dān)，往往造成政府大量的債務(wù)問題。因此財(cái)政部將BT項(xiàng)目排除出了PPP項(xiàng)目庫。

2015年6月，財(cái)政部在相關(guān)文件中嚴(yán)禁通過保底承諾、回購安排、明股實(shí)債等方式進(jìn)行變相融資，將BT等項(xiàng)目包裝成PPP項(xiàng)目。2016年8月31日，財(cái)政部部長樓繼偉在全國人大常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上重申，地方政府不得在批準(zhǔn)的限額之外違法違規(guī)擔(dān)保承諾或變相舉債。

這一問題確實(shí)值得重視。在2016年6月底披露的《國務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中，至2015年底，被抽查的內(nèi)蒙古、山東、湖南和河南等4個(gè)省份在委托代建項(xiàng)目中，約定以政府購買服務(wù)名義支付建設(shè)資金，涉及融資175.65億元；浙江、河南、湖南和黑龍江等4個(gè)省在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)籌集的235.94億元資金中，不同程度存在政府對社會(huì)資本兜底回購、固化收益等承諾。

據(jù)王守清介紹，前兩輪向財(cái)政部申報(bào)PPP的項(xiàng)目中，充斥了各種包裝成PPP的BT（建造－移交）項(xiàng)目，“2014年10月份，各省政府向財(cái)政部報(bào)了六七十個(gè)PPP示范項(xiàng)目，第一輪就刷掉近一半?！?/p>

“很多地方政府宣傳的項(xiàng)目并不是PPP模式，只是戴著PPP的帽子做BT?！背Ｄ暝谝痪€調(diào)研咨詢的張燎告訴南方周末記者。

從項(xiàng)目收入來源上劃分，PPP項(xiàng)目主要包括使用者付費(fèi)、使用者付費(fèi)與政府補(bǔ)貼相結(jié)合、政府付費(fèi)購買服務(wù)三種方式。財(cái)政部力推的是“使用者付費(fèi)”的項(xiàng)目，但一位東部省份的地方官員對南方周末記者說，當(dāng)?shù)氐腜PP項(xiàng)目“使用者付費(fèi)”的并不多，比較多的還是一些政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目。

“許多銀行和政府簽的是政府購買服務(wù)的合同?！眳残ο蚰戏街苣┯浾咄嘎?，產(chǎn)業(yè)基金所投項(xiàng)目如果本身不產(chǎn)生盈利，政府可通過購買服務(wù)的方式將產(chǎn)業(yè)基金的本息納入財(cái)政預(yù)算。從銀行的角度，如果項(xiàng)目是經(jīng)營性項(xiàng)目，本身能夠盈利，“政府購買服務(wù)反而不好簽”。

（應(yīng)受訪者要求，叢笑為化名）