卜昌芬

(廈門市城市規(guī)劃設(shè)計研究院　福建廈門　361012)

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淺談軌道上蓋綜合開發(fā)模式

——結(jié)合廈門軌道1號線實踐經(jīng)驗

卜昌芬

(廈門市城市規(guī)劃設(shè)計研究院福建廈門361012)

隨著國內(nèi)各大城市軌道交通建設(shè)的大力推進，上蓋綜合開發(fā)也成為業(yè)內(nèi)人士老生常談的話題。廈門正在建設(shè)軌道1、2、3號線，結(jié)合軌道上蓋進行綜合開發(fā)為軌道建設(shè)籌集資金和運營補虧成為規(guī)劃工作者必須深刻思考的課題之一。基此，文章總結(jié)北京、深圳、香港等先進城市經(jīng)驗，從土地取得(“一二級聯(lián)動開發(fā)”、作價出資)、開發(fā)方式、產(chǎn)權(quán)辦理(分層出讓)等方面總結(jié)提出目前國內(nèi)上蓋綜合開發(fā)的新思路，并結(jié)合廈門軌道1號線具體實踐，簡要論述幾種常見的上蓋綜合開發(fā)模式，總結(jié)經(jīng)驗，提出規(guī)劃建議。

軌道;上蓋綜合開發(fā);思路創(chuàng)新;開發(fā)模式

0　引言

我國各大型城市均在大力規(guī)劃或建設(shè)軌道交通，但絕大部分城市的軌道交通建設(shè)缺少資金，已開通的軌道線路也面臨著日益嚴(yán)重的虧損，作為已引起城市決策者、軌道集團和相關(guān)行業(yè)重視的上蓋開發(fā)模式，如何在吸取國內(nèi)外先進城市經(jīng)驗的基礎(chǔ)上真正為我國城市軌道建設(shè)所用，給城市軌道的健康持續(xù)發(fā)展助力，成為我們必須思考的問題。本文總結(jié)香港、深圳等先進城市的經(jīng)驗，并結(jié)合廈門軌道1號線的實踐，提出若干思考，為廈門后續(xù)軌道建設(shè)和其它城市提供參考和借鑒。

1　上蓋綜合開發(fā)模式的思路創(chuàng)新

1.1“一二級聯(lián)動開發(fā)”

(1)“一二級聯(lián)動開發(fā)”模式的概念

北京地鐵上蓋物業(yè)項目用地的取得，采用了“一二級聯(lián)動開發(fā)”的模式，即京投公司負責(zé)地鐵沿線土地一級開發(fā)，并憑借其一級開發(fā)商的便利，通過招拍掛出讓取得地鐵沿線物業(yè)項目用地使用權(quán)，京 投公司這種拿地模式，即所謂“一二級聯(lián)動開發(fā)”模式。

(2)存在問題

“一二級聯(lián)動開發(fā)”模式在一定程度上保證地鐵公司順利獲得土地使用權(quán)，但拿地成本高、周期長，在招拍掛環(huán)節(jié)需為地鐵公司設(shè)定條件缺少相關(guān)政策法規(guī)依據(jù)，因此存在較多風(fēng)險。另外，地鐵公司先期投入的一級開發(fā)成本需要向政府尋求補償，可能面臨無法主張補償或補償滯后的風(fēng)險。

1.2探索以作價出資方式取得項目用地

在地鐵上蓋物業(yè)項目用地土地使用權(quán)的取得上，深圳進行了國有土地使用權(quán)作價出資(以下簡稱“作價出資”)方式的探索。具體做法是政府將地鐵上蓋物業(yè)項目用地使用權(quán)作價后作為出資注入深圳地鐵公司，從而實現(xiàn)地鐵公司取得上蓋用地使用權(quán)的目的[1]。

據(jù)了解，目前“作價出資”僅僅在深圳、貴陽兩市試行，國家層面尚未出臺相關(guān)規(guī)定。

1.3綜合運用多種開發(fā)方式進行項目開發(fā)

結(jié)合軌道的上蓋開發(fā)有其特殊性，為了取得較好的開發(fā)效益，需要進行開發(fā)方式的創(chuàng)新。

以北京和深圳地鐵為例，開發(fā)方式有地鐵公司單獨開發(fā)、法人型合作開發(fā)模式和非法人型合作開發(fā)模式等。開發(fā)的關(guān)鍵在于上蓋物業(yè)與地鐵的銜接和協(xié)調(diào)。

深圳地鐵上蓋物業(yè)的開發(fā)方式呈現(xiàn)出多元化的特點。深圳地鐵公司大部分選擇與品牌開發(fā)商合作開發(fā)的模式，至于具體合作方式則多種多樣，如成立項目公司、協(xié)議合作、委托開發(fā)等。只有體量較小的項目才選擇單獨開發(fā)。北京地鐵主要為聯(lián)合開發(fā)，由京投公司與品牌房地產(chǎn)開發(fā)商組成聯(lián)合體，京投公司主要負責(zé)土地的摘牌，品牌開發(fā)商則主導(dǎo)項目公司的經(jīng)營管理，負責(zé)項目的操盤。

由于軌道上蓋的特殊性，開發(fā)商單獨開發(fā)的情況并不多見，主要存在地鐵建設(shè)運營與物業(yè)開發(fā)的協(xié)調(diào)問題。另外，若開發(fā)商單獨開發(fā)，則物業(yè)開發(fā)收益為開發(fā)商所有，無法實現(xiàn)反哺地鐵建設(shè)和運營的目的。

1.4分層出讓

(1)分層出讓的必要性

由于我國土地資源日益匱乏，城市建設(shè)向立體化發(fā)展成為必然趨勢，這就涉及立體空間權(quán)的問題，創(chuàng)新分層出讓方式為不同標(biāo)高層的空間使用確立產(chǎn)權(quán)非常必要。

軌道建設(shè)大部分為地下線方式，地下與地上可能涉及不同開發(fā)主體，分層出讓、分層設(shè)立產(chǎn)權(quán)的思路給軌道工程相關(guān)用地開發(fā)增加了靈活性。地下空間為軌道工程建設(shè)用地，一般以劃撥方式出讓，地上若規(guī)劃為經(jīng)營性用地，需掛牌出讓。另外，地塊綜合開發(fā)可能帶來地上建筑不同層使用功能和權(quán)屬不同，也需要分層出讓和設(shè)立產(chǎn)權(quán)。

我國相關(guān)法律也確立了分層出讓的依據(jù)?！段餀?quán)法》第136條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”。

(2)典型案例

深圳前海灣車輛段上蓋物業(yè)建設(shè)項目采用了分層辦理產(chǎn)權(quán)的供地方式。項目總用地面積為48.97hm2,其中車輛段上蓋面積35hm2。規(guī)劃總建筑面積為141.00萬m2,平均容積率為2.8。其中保障性住房占總建筑面積的43%,計60.2萬m2。

車輛段立面上劃分為4層：

①第一層，地下空間層，為地鐵運行線；

②第二層，地上0～9m，為車輛段用房；

③第三層，9～15m，為轉(zhuǎn)換層，

④第四層，15m以上，為經(jīng)營性物業(yè)，必須有償使用。

針對不同層的空間性質(zhì)，深圳市國土資源局采取了分層設(shè)權(quán)的供地方式：0m以下作為地鐵用地，無償供地；地上0～15m范圍，協(xié)議供地；地上15m以上范圍，掛牌出讓。

(3)存在問題：

1)地下開發(fā)缺少相關(guān)依據(jù)。目前規(guī)劃僅對地上建設(shè)的范圍及指標(biāo)進行詳細的規(guī)劃，對于地下層面的規(guī)劃上處于探索階段。我國大部分城市在地下開發(fā)的深度、強度、范圍、用途等方面都缺少相關(guān)規(guī)劃研究。

2)分層土地價格評估。分層出讓存在各層產(chǎn)權(quán)人共享一片土地的問題，也存在享有權(quán)利和便利性的差異，需要對各層確定一個合理公正的價格。但目前地下使用權(quán)價格評估目前沒有規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)，參考案例也極少。

3)各空間層的協(xié)調(diào)問題。分層出讓涉及地上與地下、以及地上地下各層之間的相互影響和協(xié)調(diào)問題。地下空間的出入口、通風(fēng)井、消防通道等需要占用地表一定空間；另外，各空間層在規(guī)劃、設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)互相影響，在整體工程結(jié)構(gòu)、相關(guān)配套等方面又需要相互合作[2]。

“一二級聯(lián)動開發(fā)”、”作價出資“取得土地、聯(lián)合開發(fā)、分層出讓的探索從上蓋土地的取得、開發(fā)方式和開發(fā)合法性層面提出了新思路，北京、深圳等城市也先行先試，總結(jié)出了可供其它城市借鑒的經(jīng)驗，同時也對國家政策法規(guī)提出了改革創(chuàng)新的要求。廈門市1號線結(jié)合部分站點綜合開發(fā)進行了聯(lián)合開發(fā)和分層出讓的探索，如1號線杏錦路站與村發(fā)展用地的聯(lián)合開發(fā)主要由軌道集團主導(dǎo)；董任站和集美中心站分層出讓，目前僅辦理了地下空間產(chǎn)權(quán)，地上部分在建工程掛牌出讓。

2　典型的上蓋綜合開發(fā)模式

2.1結(jié)合拆遷安置的上蓋開發(fā)模式

由于我國軌道建設(shè)晚于城市建設(shè)，必然涉及拆遷，《國有土地上房屋征收與補償條例》從國家法律層面確定了因基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)和舊城改造等公共利益征收土地的依據(jù)。結(jié)合軌道建設(shè)拆遷進行沿線舊城舊村改造，將片區(qū)進行整體規(guī)劃，不僅能帶來土地集約利用和城市面貌的改善，還能為軌道增加客流，實現(xiàn)雙贏。

縱觀我國各大城市舊城和舊村莊改造的情況，普遍存在推進難度大的問題。究其主要原因，包括以下幾個方面：補償標(biāo)準(zhǔn)市場化建設(shè)不規(guī)范，拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不規(guī)范；安置工作滯后，安置房的選址、設(shè)計和供給數(shù)量不足等問題；其它如宣傳工作不到位、行政執(zhí)法不當(dāng)?shù)仍颉?/p>

廈門軌道1號線文灶站軌道線路穿越地塊進行了舊城改造。地塊位于廈門本島西南部城市中心區(qū)，北臨筼筜湖，距離換乘站文灶站150m，片區(qū)建設(shè)較為成熟，道路交通條件較好。用地面積8.17hm2，需要拆遷安置的內(nèi)容包括拆遷現(xiàn)狀住宅建筑量約10萬m2(需在地塊內(nèi)就地安置，安置建筑面積約12萬m2)、拆遷公交停保場(需要安置200輛公交車)、公交加油站一座(明確異地搬遷)，人民銀行辦公樓(明確異地搬遷)(圖1)。

規(guī)劃方案包括軌道安置房及社區(qū)配套用房、軌道線網(wǎng)指揮中心及軌道相關(guān)配套用房、公交停車綜合樓、幼兒園等工程(圖2)。總建筑面積41.5萬m2，其中計容(地上)建筑面積：29.5萬m2，包括安置房16.3萬m2(1 669戶)， 軌道線網(wǎng)指揮中心7萬m2，軌道持有的辦公及商業(yè)1.6萬m2，12班幼兒園3 800m2，公交停保場2.5萬m2，其它社區(qū)配套1.72萬m2；地下建筑面積約12萬m2，包括軌道持有的商業(yè)2.5萬m2，地下停車7.8萬m2，其它配套用房和通道1.7萬m2。

經(jīng)驗總結(jié)

1)平衡各方利益。地塊涉及居民、銀行、企業(yè)和公交公司各方利益，經(jīng)過多方協(xié)調(diào)，均得到了妥善的解決。

2)制定合理的安置補償標(biāo)準(zhǔn)，加強宣傳。通過市政府、思明區(qū)、街道辦、社區(qū)、軌道集團多次研究、調(diào)研、宣傳和座談，制定出了本片區(qū)安置賠償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)劃的16.3萬平方米安置房除了滿足自身的安置需求外，也解決了1號線沿線其它區(qū)段部分安置需求。

3)規(guī)劃方案較好的解決了地塊與地鐵站的交通銜接。地塊地下一層通過地鐵連接通道與軌道交通1號線文灶站站廳層相通，加強了地塊與地鐵站的交通聯(lián)系。

結(jié)合廈門的實踐，提出結(jié)合拆遷安置的上蓋開發(fā)模式的相關(guān)建議：

1)完善相關(guān)立法和制度建設(shè)；加大政策和法制宣傳力度，制定合理的賠償標(biāo)準(zhǔn)和安置辦法。

2)涉及“城中村”拆遷，除了安置和賠償外，更需要解決好失地農(nóng)民的就業(yè)安置問題、集體資產(chǎn)改制問題、涉及農(nóng)村傳統(tǒng)風(fēng)俗和文化的傳承等問題。

3)結(jié)合軌道上蓋開發(fā)建設(shè)安置房。安置房居住人口密度高，對公共交通的需求大，結(jié)合上蓋開發(fā)，尤其是臨近站點的上蓋開發(fā)建設(shè)就地安置房，能保留原住民的生活環(huán)境、鄰里關(guān)系，使得拆遷安置工作能順利進行，同時也為軌道交通增加客流。

4)進行開拓創(chuàng)新，探索聯(lián)合開發(fā)改造模式。

2.2結(jié)合保障房建設(shè)的上蓋開發(fā)模式

“社會保障性住房”指由政府提供，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對象和租售價格或租金標(biāo)準(zhǔn)，具有保障性質(zhì)的政策性住房，包括廉租住房、保障性租賃房、經(jīng)濟適用住房、保障性商品房等四部分住房。

軌道停車場、車輛段等占地較大，結(jié)合建設(shè)保障性住房，不僅節(jié)約用地，而且為軌道增加客流。軌道車場結(jié)合保障性住房建設(shè)在多個城市均有成功的案例。

深圳前海灣車輛段上蓋物業(yè)建設(shè)項目利用車輛段地上15m以上空間建設(shè)了1.1萬套保障性住房，同時規(guī)劃了相應(yīng)的配套設(shè)施，并通過合理的布局實現(xiàn)了蓋上與蓋下功能互不干擾、交通流線明晰、消防安全等問題(圖3，圖4)[3]。

廈門軌道1號線巖內(nèi)車輛段位于廈門北部山腳，毗鄰廈門北火車站，環(huán)境優(yōu)美，交通便利，上蓋保障房項目占地(車輛段上蓋)7.69hm2，規(guī)劃總建筑面20.4萬m2，規(guī)劃了2317套保障性住房，配套了商業(yè)、幼兒園、社區(qū)廣場、物業(yè)管理用房和車庫等設(shè)施。

方案結(jié)合了技術(shù)要求和對周邊環(huán)境的考慮，規(guī)劃了19棟10～13層和5棟29～31層的居住建筑，為政府解決了部分保障性住房的建設(shè)需求，取得了較高的社會效益和經(jīng)濟效益(圖5)。

2.3結(jié)合城市綜合體建設(shè)的上蓋開發(fā)模式

(1)軌道綜合體產(chǎn)生機制

軌道綜合體主要來源于TOD開發(fā)理論。軌道建設(shè)帶來交通的改善，從而促進片區(qū)的發(fā)展、土地的升值。商業(yè)需要軌道帶來的大量人流且有較高的地價承受力而成為首要的業(yè)態(tài)；TOD強調(diào)居住與就業(yè)崗位的平衡，居住能為軌道帶來穩(wěn)定的客流，而辦公則要依靠公共交通解決工作出行；同時軌道站點因其零換乘的交通成為人們交往的公共空間，需要開放空間和公共設(shè)施的功能；因此，軌道站點周邊成為集居住、工作、購物、各類活動為一體的混合區(qū)，從而催生了上蓋綜合體。

軌道綜合體的特征：功能集成化(交通功能與城市功能合為一體)，空間人性化(以立體交通布局實現(xiàn)以人為本的環(huán)境目標(biāo))，運營市場化(物業(yè)開發(fā)與軌道樞紐的利益一體化)。

(2)案例借鑒-香港九龍站綜合體

香港九龍站位于西九龍?zhí)詈^(qū)，為東涌線與機場快線的地下?lián)Q乘站。開發(fā)地塊用地面積 13.54hm2，總建筑面積109萬m2，物業(yè)包括商業(yè)、酒店、寫字樓、住宅、幼兒園、公交換乘系統(tǒng)、城市公園等，物業(yè)構(gòu)成為商業(yè)/商務(wù)/住宅=1/4/5(圖6，圖7)。1998年上蓋物業(yè)開幕后，人流開始上升，逐漸在節(jié)假日出現(xiàn)超負荷。

香港九龍站上蓋開發(fā)模式：香港政府以優(yōu)惠地價(假設(shè)沒有地鐵的地價)將沿線土地協(xié)議出讓給港鐵，軌道對土地帶來的增值作為港鐵合作分成的依據(jù)。港鐵出地、開發(fā)商出資進行合作開發(fā)。

經(jīng)驗借鑒：前期策劃合理的物業(yè)構(gòu)成及合理的物業(yè)開發(fā)次序，多樣的業(yè)態(tài)組合使之成為活力社區(qū);商

務(wù)區(qū)開發(fā)次序：住宅—商業(yè)—商務(wù)，住宅先行提升人氣、建立區(qū)域成熟度，商業(yè)集棸人流，然后商務(wù)辦公興起，商務(wù)區(qū)逐漸形成；品牌開發(fā)商進駐(地鐵公司與新鴻基地產(chǎn)、恒隆地產(chǎn)、永泰合作開發(fā))；多樣化的交通匯聚，便捷的換乘系統(tǒng)；良好的內(nèi)外交通組織，內(nèi)部交通流線清晰，便捷聯(lián)系，同時與周邊地塊通過天橋相連，創(chuàng)造便捷人性化的換乘系統(tǒng)；豐富的室內(nèi)外空間體驗，創(chuàng)造可供多層次交往的公共開放空間。

(3)軌道上蓋城市綜合體規(guī)劃建設(shè)建議

一是統(tǒng)籌規(guī)劃，謹(jǐn)慎選址。應(yīng)根據(jù)城市發(fā)展需求、市民生活需求合理確定規(guī)模、選址與布局。雖然城市綜合體與軌道結(jié)合建設(shè)帶來較高的經(jīng)濟效益，但并不意味著每個站點都需要規(guī)劃綜合體，應(yīng)根據(jù)城市的發(fā)展和總體布局統(tǒng)籌考慮。

二是確定合理的綜合體業(yè)態(tài)。鼓勵城市綜合體業(yè)態(tài)多樣性，但應(yīng)根據(jù)不同區(qū)位特點合理確定各類業(yè)態(tài)配比。

三是注重開發(fā)方案的合理性。綜合體產(chǎn)生的大量交通出行可依托公共交通進行交通集散，城市綜合體為地鐵導(dǎo)入大量客流，促進商業(yè)經(jīng)營，要達到這種雙贏的局面，應(yīng)規(guī)劃合理的業(yè)態(tài)布局和高效便捷的內(nèi)外部交通流線。

2.4結(jié)語

我國城市軌道建設(shè)正快速發(fā)展，軌道上蓋綜合開發(fā)較好地解決了地鐵與地塊的協(xié)調(diào)問題，同時可取得良好的經(jīng)濟效益，為軌道建設(shè)和運營籌集資金。從大部分城市的實踐經(jīng)驗來看，軌道上蓋開發(fā)仍處于探索之中，開發(fā)思路和模式需要不斷創(chuàng)新，相關(guān)的配套政策也需要不斷改進，呼吁政府、地鐵公司和社會各界拓展思路，利用軌道建設(shè)的契機，推動地鐵沿線特別是地鐵上蓋的綜合開發(fā)，優(yōu)化城市空間，改善城市交通。

[1]劉志偉.深圳地鐵上蓋物業(yè)開發(fā)探索與實踐[J].房地產(chǎn)導(dǎo)刊，2014，(24)：479-480

[2]萬磊.物權(quán)法對節(jié)約集約利用土地的法理解析——以青島市嶗山區(qū)分層出讓建設(shè)用地使用權(quán)為例[J].山東國土資源，2008，(11)：73-74

[3]喻祥,宋聚生.地鐵車輛段上蓋綜合體設(shè)計探索[J].新建筑，2013，(3)：158-161

卜昌芬(1981.10-)，女，本科，中級工程師，主要從事軌道綜合開發(fā)的研究工作。

Discussiononthedevelopmentpatternofpropertyonthestations-IntegratingtheexperienceofthepracticingofXiamenrailLine1BUchangfen

BU Changfen

(Xiamenurbanplanning&designinstitute，Xiamen361012)

Withthevigorouslyconstructionofthedomesticurbanrailtransportation,thepropertydevelopmentonthestationhasbecameatruismstudy.TheseyearsduetotheconstructionofNo.1,2and3undergroundlineinXiamen,whichmakesitanessentialissuethaturbanplannersshouldhavetheabilitytoraisefundsandsupplementarylossforthedevelopmentofpropertyonstations.BasisonthesummarizingtheexperienceofadvancedcitiessuchasBeijing,Shenzhen,Hongkong,whichfromthelandowning，waysofdevelopment,propertyright.etc,puttingforwardthenewideasandwaysofthepropertydevelopmentonstationsfrominsideandabroad.Also,combiningwiththepracticesofNo.1undergroundofXiamen,thispapermakesabriefconsiderationsonmodesofdevelopment.Furthermorethispapergivesadvicefromsummarizingtheexperience,whichalsocanprovidesreferenceforthefollow-upconstructioninXiamenandothercities.

Rail;Propertydevelopmentonthestation;Innovativethinking;Developmentmode

卜昌芬(1981.10-)，女，中級工程師。

E-mail:65376748@qq.com

2016-03-04

U213.2

A

1004-6135(2016)03-0093-05