張朝微

【摘 要】保障性住房旨在為中低收入人群減輕住房帶來(lái)的負(fù)擔(dān)。但通過(guò)分析目前保障性住房的選址，發(fā)現(xiàn)保障性住房普遍選址在城市邊緣地帶，給這類人群帶來(lái)極大的不便，反而增加了他們的生活成本，違背了保障性住房的初衷。更是容易造成公共資源配置效率低下、阻礙社會(huì)代際流動(dòng)和增加社會(huì)沖突風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。從政府、開發(fā)商、居民和城市發(fā)展的角度，提出對(duì)保障性住房選址的建議。

【關(guān)鍵詞】保障性住房；選址；問(wèn)題；建議

The Analysis and Suggestion of Indemnificatory Housings Location Problem

ZHANG Chao-wei

（Nanjing Agricultural University， Nanjing Jiangsu 210095， China）

【Abstract】The indemnificatory housing is aim to reduce the burden of housing. for low-income people. But indemnificatory housing is generally located on the edge of the city zone by analyzing the current indemnificatory housings location. It brings huge inconvenience to this kind of people， which increases their cost of living and violated the original intention of indemnificatory housing. Its more likely to reduce public resource allocation efficiency， hinder social intergenerational mobility， increase the risk of social conflicts and other issues. From the government， developers and residents and urban development point of view， put forward Suggestions to site selection of indemnificatory housing.

【Key words】Indemnificatory housing； Location； Problem； Suggestion

1 研究背景

隨著房?jī)r(jià)的節(jié)節(jié)攀升，買房成為民眾的不堪承受之重。政府為了解決中低收入住房困難，提供了限定標(biāo)準(zhǔn)、限定價(jià)格或租金的住房，一般有廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房和政策性租賃住房三種，這種類型的住房不同于完全由市場(chǎng)形成的商品房。國(guó)務(wù)院在1995年提出“安居工程”，1999年出臺(tái)了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，2007 年又提出了《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》，2010年再頒布《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，2015年兩部委更是提出：市、縣可收購(gòu)商品房用于保障性住房。住房問(wèn)題事關(guān)民生，保障性住房一直就是社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

2 研究意義

我國(guó)正在在大量規(guī)劃、建設(shè)保障性住房，從數(shù)量上來(lái)看，保障性住房的建設(shè)如火如荼，對(duì)于保障性住房的研究，大多學(xué)者也是關(guān)注在供給規(guī)模上，對(duì)于保障性住房的選址以及空間分布的關(guān)注較少。然而，保障性住房的目標(biāo)是讓中低收入人群能夠減輕購(gòu)房負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)，除了保障他們的基本住房條件之外，更加重要的是，通過(guò)降低他們的生活成本，使得他們又更多的機(jī)會(huì)改善自身狀況，從而縮小社會(huì)差距，減小社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[1]。因此，對(duì)低收入家庭來(lái)說(shuō)，保障性住房的空間布局所決定的交通便捷度、基礎(chǔ)設(shè)施完善度尤為重要，而對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，保障性住房選址所涉及到的土地價(jià)格和財(cái)政投入也是一大問(wèn)題。

3 保障性住房空間布局存在問(wèn)題

3.1 選址偏僻

城市土地寸土寸金，好的區(qū)位意味著交通、教育、醫(yī)療、就業(yè)和個(gè)人發(fā)展方面都十分優(yōu)越，區(qū)位往往就決定了商品房的房?jī)r(jià)。保障性住房由于帶有福利性質(zhì)，幾乎不能為財(cái)政帶來(lái)收益，自然也就與好區(qū)位無(wú)緣。因此在規(guī)劃保障性住房時(shí)，大多布局在城市的遠(yuǎn)郊區(qū)，處于城市邊緣地帶，距離城市中心遠(yuǎn)。這些地區(qū)往往交通欠發(fā)達(dá)，就業(yè)機(jī)會(huì)缺乏，醫(yī)療設(shè)施和教育資源也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人們的需求。這就使得最依賴公共交通和公共基礎(chǔ)設(shè)施的中低收入人群，在工作、學(xué)習(xí)和就醫(yī)等方面存在極大的不便[2]。

3.2 空間分布差異

保障性住房一般都是集中成片式建設(shè)，這就使得原本分散的低收入人群聚集在一起，再加上布局在城市的邊緣地區(qū)，很容易與聚集在城市高檔居住區(qū)，享受著優(yōu)越的社會(huì)公共資源的群體形成鮮明對(duì)比。再加上不同的收入階層在觀念和生活習(xí)慣等存在差異，這就讓這種大規(guī)模的聚集在空間分布上差異越發(fā)明顯，久而久之，形成所謂的“窮人區(qū)”和“富人區(qū)”[3]。保障性住房竟然成為了城市居住區(qū)的隔離墻。

3.3 公共配套設(shè)施不完善

在一般的住宅小區(qū)內(nèi)，都會(huì)配備一定的公共服務(wù)設(shè)施，如文化體育中心，超市，幼兒園等，道路和綠化也一應(yīng)俱全，會(huì)有相應(yīng)的物業(yè)公司進(jìn)行安保、清潔等服務(wù)。而保障性住房由于建設(shè)資金的不足和居民的消費(fèi)力不足，入駐的物業(yè)公司積極性不高，缺乏一套有針對(duì)性的服務(wù)管理系統(tǒng)，住宅小區(qū)內(nèi)的公共基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，日常維護(hù)管理工作也是草草了事，公共配套設(shè)施只能滿足基本的生活需求，再加上選址偏僻，而大量的公共基礎(chǔ)設(shè)施都集中在城市中心，公共交通欠發(fā)達(dá)，周圍沒(méi)有完善的公共基礎(chǔ)設(shè)施，保障性住房居民的生活十分不便[4]。

4 空間布局不合理引發(fā)的社會(huì)問(wèn)題

4.1 公共資源配置效率低下

保障性住房的基礎(chǔ)配套設(shè)施狀況很難做到像一般的住宅小區(qū)一樣配套齊全，再加上空間布局上的邊緣化，導(dǎo)致周圍的交通、醫(yī)療和教育等公共資源配置相對(duì)低下。他們能夠享受到的公共資源微乎其微。但這類群體對(duì)于公共交通等福利性公共資源的依賴程度又較高。而居住在區(qū)位優(yōu)越的人群，他們對(duì)福利性公共資源的依賴程度較低，這就造成了越需要福利性公共資源的人越接觸不到，越不需要的人獲得的越多。這種錯(cuò)位的福利，最后使得公共資源的配置效率低下，沒(méi)有發(fā)揮它的最大效用[5]。

4.2 增加社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)

保障性住房一般是大規(guī)模集中建設(shè)，這就將原本分散的低收入群體大量聚集于此。久而久之，便形成了一種長(zhǎng)期而穩(wěn)定的居住區(qū)域。在這樣的區(qū)域內(nèi)，往往是低就業(yè)、高犯罪的高發(fā)區(qū)。他們逐漸與社會(huì)中上層收人的人群形成居住位置、生活環(huán)境、心理和觀念的差異，形成一種階層之間的隔閡。如美國(guó)的貧民窟，就時(shí)常發(fā)生騷動(dòng)，帶來(lái)了一系列社會(huì)治安問(wèn)題[6]。

4.3 阻礙社會(huì)階層的代際流動(dòng)

保障性住房的選址邊緣化使得低收入人群的發(fā)展被限制在城市邊緣，他們需要去到有更多就業(yè)機(jī)會(huì)的城市中心，他們的子女需要有更好的教育來(lái)改變自己的命運(yùn)，他們也需要有良好的醫(yī)療保障。然而這樣的空間布局方式，使得就業(yè)機(jī)會(huì)減少，教育資源、醫(yī)療資源分配不公，在一定程度上，限制了他們往社會(huì)上層流動(dòng)的權(quán)利，“知識(shí)改變命運(yùn)”這一說(shuō)法在他們身上也得不到體現(xiàn)。這樣很容易產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，即窮人越窮，富人越富[7]。

5 保障性住房選址建議

5.1 出臺(tái)政策保障，平衡中央政府、地方政府和開發(fā)商三方利益關(guān)系

我國(guó)現(xiàn)在的處于地少人多的境地，可謂是寸土寸金，在城市優(yōu)越的區(qū)位更是一房難求。在分析保障性住房選址的問(wèn)題時(shí)，除了考慮選址偏僻所帶來(lái)的一系列負(fù)面問(wèn)題時(shí)，也要從政府的角度考慮土地價(jià)格的因素所帶來(lái)的保障性住房布局限制，保障性住房的福利性質(zhì)使得它并不能帶來(lái)多少土地收益，反而需要財(cái)政補(bǔ)貼，這就給政府造成了兩難的局面，同時(shí)也讓開發(fā)商不愿投資這類毫無(wú)利潤(rùn)可言的項(xiàng)目。如何平衡其中的利益關(guān)系，如何使保障性住房能夠真正的為低收入人群帶來(lái)福利，是保障性住房選址面臨的難題。

1）對(duì)于中央政府而言，要加大中央財(cái)政的支持。地方政府將保障性住房選址在地價(jià)較低和地處偏遠(yuǎn)的地區(qū)，在一定程度上是有財(cái)政因素的。美國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)了對(duì)住房抵押貸款利息所得稅減免，低收入住房稅收補(bǔ)貼等間接的財(cái)政支持的政策，減少地方政府的建設(shè)成本，使地方政府可以有資金支持將保障性住房建設(shè)在地價(jià)稍高的地段。這些都是我國(guó)可以借鑒的地方[8]。

2）對(duì)于地方政府而言，轉(zhuǎn)變保障性住房建設(shè)的思維定勢(shì)，政府不能將保障性住房單純視為財(cái)政負(fù)擔(dān)，而應(yīng)將其作為關(guān)乎社會(huì)長(zhǎng)治久安的重要民生投資來(lái)悉心經(jīng)營(yíng)。同時(shí)要將保障性住房建設(shè)的綜合評(píng)定，包括住房選址、質(zhì)量、入住率等納入政府的政績(jī)考核中，并適當(dāng)突出保障性住房選址的地位，刺激地方政府加大保障性住房的建設(shè)力度以及注重保障性住房的選址[9]。

3）對(duì)于開發(fā)商而言，通過(guò)政府出臺(tái)的一系列優(yōu)惠政策，如減少土地出讓金，貸款利率優(yōu)惠和手續(xù)審批專用通道等，鼓勵(lì)開發(fā)商在普通商品房的用地中建設(shè)配建一定比例的保障性住房，減小開發(fā)商投資風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)開發(fā)商建設(shè)保障性住房的積極性，促進(jìn)保障性住房與區(qū)位條件較好商品房的混居，同時(shí)也能適當(dāng)消除開發(fā)商對(duì)保障性住房的摒棄態(tài)度，有利于地方政府開展保障性住房選址工作[10]。

5.2 在舊城區(qū)與商品房適度混合

舊城區(qū)地價(jià)較高，通常不作為保障性住房的選址選擇。但是舊城區(qū)往往公共基礎(chǔ)設(shè)施完善，就業(yè)機(jī)會(huì)集中，是低收入人群最需要的。因此，建議采取配比建設(shè)的模式，在舊城區(qū)商品房區(qū)域中，建設(shè)一定比例的保障性住房[11]。

5.3 在新城區(qū)與產(chǎn)業(yè)用地相聯(lián)系

在城市中心住宅用地已經(jīng)飽和的狀態(tài)下，新興起來(lái)的新城區(qū)不失為一個(gè)好的選址選擇。新城區(qū)雖然遠(yuǎn)離城市中心，但是地價(jià)相對(duì)便宜，政府在新城區(qū)建設(shè)中大力支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)保障性住房的發(fā)展，這對(duì)保障性住房的建設(shè)來(lái)說(shuō)，的確是一個(gè)良好的契機(jī)。另外，保障性住房的建設(shè)為新城區(qū)帶來(lái)了人氣和勞動(dòng)力，促進(jìn)新城區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，有利于緩解老城區(qū)的人口壓力、交通壓力和就業(yè)壓力，形成城市的多核心發(fā)展[12]。

同時(shí)，新城區(qū)尚未形成成熟的產(chǎn)業(yè)區(qū)域，可以引進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，創(chuàng)造大量的就業(yè)崗位，為低收入人群帶來(lái)就業(yè)機(jī)會(huì)。

6 結(jié)語(yǔ)

保障性住房建設(shè)是一項(xiàng)維護(hù)社會(huì)安定，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的重大民生工程。在建設(shè)中，保障性住房的規(guī)劃選址關(guān)系到低收入人群的生活質(zhì)量，涉及到一系列社會(huì)問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)階段的保障性住房選址邊緣化，造成空間分布差異?？紤]到目前土地利用的現(xiàn)狀和政府的財(cái)政狀況，在保障性住房選址能夠綜合區(qū)位條件，土地價(jià)格，城市規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)布局以及城市居住空間布局等因素，建立一套選址評(píng)價(jià)體系，選擇均衡最優(yōu)處進(jìn)行保障性住房建設(shè)，不失為一種好的選址方式。

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