費(fèi)菲　董文勇

討論5立法框架和內(nèi)容：如何有效分層？（續(xù)）

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員鄧麗——醫(yī)療立法應(yīng)能解決機(jī)制性問題

醫(yī)療立法能否考慮以下幾個(gè)問題：醫(yī)療資源的集中固然存在很大弊端，但要求醫(yī)療服務(wù)向基層醫(yī)院轉(zhuǎn)移與疾病的不可知性相矛盾，患者為了防范醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)，肯定首選高等級醫(yī)院。醫(yī)療改革和老百姓的選擇之間是什么關(guān)系？二者問需要協(xié)調(diào)。另—個(gè)問題是老年人異地就醫(yī)問題。老人跟隨子女有利于養(yǎng)老，但異地就醫(yī)難度較大，存在醫(yī)保障礙，醫(yī)療立法應(yīng)能夠解決機(jī)制性問題。

天津醫(yī)科大學(xué)醫(yī)學(xué)人文學(xué)院副教授李志強(qiáng)——衛(wèi)生基本法要起到拾遺補(bǔ)缺的作用

在內(nèi)容方面，衛(wèi)生基本法應(yīng)該起到拾遺補(bǔ)缺的作用，既有法律中已經(jīng)作出調(diào)整的，如傳染病防治、檢驗(yàn)檢疫、職業(yè)病防治等相關(guān)法律已經(jīng)有規(guī)定的，在基本醫(yī)療衛(wèi)生法或醫(yī)療衛(wèi)生基本法中沒有必要再去規(guī)定。即便是為這些已有的立法再提供基礎(chǔ)性規(guī)范，我認(rèn)為也是沒有必要的。因?yàn)榧词箾]有這樣一部基本法，也不影響各領(lǐng)域的運(yùn)轉(zhuǎn)。衛(wèi)生政策強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，這條原則的立法問題是制度設(shè)計(jì)需要關(guān)注的；對于如何提高基本公共衛(wèi)生服務(wù)的效率問題，價(jià)格是重要的，發(fā)揮市場和競爭的作用，是立法應(yīng)充分考慮的。還有中醫(yī)藥的問題、各領(lǐng)域現(xiàn)有法律的協(xié)調(diào)問題，也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在衛(wèi)生基本法立法之中。

國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副研究員江宇——規(guī)范衛(wèi)生體系需要總體約束

對于優(yōu)先搞基本法還是優(yōu)先搞具體的法的爭論，我認(rèn)為如果不考慮可行性和時(shí)間性的話，還是需要制定一部衛(wèi)生領(lǐng)域的基本法。有幾個(gè)理由。

第一，衛(wèi)生領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、民事領(lǐng)域不一樣，衛(wèi)生領(lǐng)域一定是需要頂層設(shè)計(jì)的。在經(jīng)濟(jì)、民事領(lǐng)域中，微觀主體如果得到了規(guī)范，就能產(chǎn)生較好的整體效果，但在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域則不然。從各國情況來看，無論是醫(yī)療保障制度、監(jiān)管制度、服務(wù)制度，具體操作時(shí)可以是公私合作的形式，但是制度框架一定是政府主導(dǎo)，按法治的方式來建立。從國際上看，政府盡到的責(zé)任越多，越有利于控制成本，越分散化越不容易控制總成本。

第二，現(xiàn)在醫(yī)改面臨諸多問題，無論單獨(dú)規(guī)范哪一部分，也就是無論單獨(dú)制定哪一個(gè)具體的法律，這些零散的法律很可能就有矛盾，一些最重大的問題就解決不了。醫(yī)療領(lǐng)域有種觀點(diǎn)認(rèn)為：只要管好政府就行了，其他的可以放開，法不禁止即可為。我認(rèn)為這不成立。例如商業(yè)保險(xiǎn)，基本醫(yī)保立一個(gè)法，商業(yè)保險(xiǎn)立一個(gè)法，如果沒有總體調(diào)控，即使政府的出發(fā)點(diǎn)是?；?，但最后的結(jié)果可能實(shí)現(xiàn)不了。從美國的情況來看，商業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過度，把政府本來投入?；镜腻X，都吸向高端、吸向商業(yè)醫(yī)保，包括醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域也是。

有學(xué)者討論為什么分級轉(zhuǎn)診落實(shí)不了，我認(rèn)為關(guān)鍵在于醫(yī)院的動力機(jī)制。如果僅規(guī)定政府?；?、給基層投入多少，這是不夠的，必須在總體上有一個(gè)約束和限制，例如日本、加拿大、臺灣地區(qū)等，均立法禁止辦商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)，即便是美國，也嚴(yán)格限制高端的、商業(yè)的醫(yī)保，有嚴(yán)格的審批程序。醫(yī)療體系不應(yīng)該是碎片化的，在缺乏總體調(diào)控的情況下，如果僅規(guī)定局部，局部目標(biāo)也落實(shí)不了，所以必須要有一個(gè)衛(wèi)生基本法。

當(dāng)前分級轉(zhuǎn)診、“強(qiáng)基層”、公立醫(yī)院的公益性等政策落實(shí)不了，最重要有兩個(gè)方面的原因：第一個(gè)是公立醫(yī)院的投人運(yùn)營經(jīng)費(fèi)和醫(yī)務(wù)人員的收入從哪里來，這個(gè)問題如果不解決，單獨(dú)靠衛(wèi)生部門，或單獨(dú)靠社保部門、財(cái)政部門，都解決不了，需要基本法規(guī)定政府對公立醫(yī)院承擔(dān)什么責(zé)任。第二個(gè)是必須要有外部對政府的整體約束。衛(wèi)生基本法首先是規(guī)范政府的，規(guī)范它對公民健康權(quán)的責(zé)任?，F(xiàn)在有個(gè)現(xiàn)象令人擔(dān)心，就是鼓勵社會辦醫(yī)。政府以免費(fèi)土地、財(cái)政補(bǔ)貼等形式鼓勵社會辦醫(yī)。對社會辦醫(yī)本身來看，這些措施是必要的，但問題出在基本和非基本這一塊兒。非基本這一塊兒有天然的逐利動力，但是?；具@塊兒卻沒有什么動力約束政府去做。要解決這個(gè)問題，如果單靠規(guī)范衛(wèi)生體系中的哪個(gè)子體系是不夠的，需要總體上有個(gè)約束。只有整體上有了約束，政府才會考慮各地方衛(wèi)生總費(fèi)用與老百姓醫(yī)療費(fèi)用要滿足什么樣的條件，如何把錢投到效率最高的部門。

如果單獨(dú)規(guī)定政府對基層投入而不設(shè)置—個(gè)整體性標(biāo)準(zhǔn)，例如政府投入占財(cái)政支出的比例、與社會投入的配比關(guān)系、投入水平隨著經(jīng)濟(jì)增長應(yīng)當(dāng)怎么樣等原則性規(guī)定，那么政府投入只能停留在號召層面，例如國家鼓勵預(yù)防為主、鼓勵分級診療，這些現(xiàn)在都有，鼓勵等于沒有約束。所以，衛(wèi)生領(lǐng)域一定需要一個(gè)基本法，但從現(xiàn)實(shí)可行性角度看來，制定各部門的具體法可行性更高一些，除非國家下決心、有魄力準(zhǔn)備一下子把很多問題確定下來。

中國衛(wèi)生法學(xué)會理事、中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員董文勇——基本法應(yīng)主要解決方向性問題

內(nèi)容綜合的立法也并不等于無所不包，那樣的法律是法典，而不是基本法?；痉ǖ娜蝿?wù)是規(guī)定基礎(chǔ)性問題、方向性問題、全局性問題、長遠(yuǎn)性問題、重大戰(zhàn)略問題，甚至不需要很多法條，只需要一個(gè)基本法律框架就可以了，但是條文必須一言九鼎、能管一片。這樣的法律才是衛(wèi)生基本法，才是衛(wèi)生母法。我也不贊成制定具體而微、大而全的衛(wèi)生法典，但不能沒有衛(wèi)生基本法。有些問題，具體的衛(wèi)生法解決不了，因?yàn)樗浑A不高、功能有限、目標(biāo)特定。

中國社會福利協(xié)會常務(wù)理事、北京大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院衛(wèi)生政策與管理系教授劉繼同——追求現(xiàn)代健康法為原則，明確健康責(zé)任

建議2016年社科院可以結(jié)合社會法論壇，制定一個(gè)“社科院法學(xué)所版本”，就像醫(yī)改的8個(gè)方案一樣。我們應(yīng)該有一個(gè)立法原則，避免以東方西方為標(biāo)準(zhǔn)的說法，而要突出“現(xiàn)代”的概念。我們追求的是現(xiàn)代衛(wèi)生保健體系、現(xiàn)代健康法，這是原則和方向。一是目標(biāo)，二是原則，三是責(zé)任，四是現(xiàn)代衛(wèi)生保健體系，五是體現(xiàn)國家責(zé)任的籌資，六是衛(wèi)生行政管理體制，這是衛(wèi)生基本法框架應(yīng)具有的幾大部分內(nèi)容。

目前最重要的是明確基本法律原則和健康責(zé)任的劃分，這是體現(xiàn)立法的要點(diǎn)和關(guān)鍵；還要有國外衛(wèi)生法的比較研究著作作為參考。福利國家的政府不制定衛(wèi)生基本法，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這不成問題，已經(jīng)通過憲法保障實(shí)現(xiàn)了；我國缺失上位法，憲法的保障視角也應(yīng)當(dāng)升級，福利不只是物質(zhì)幫助。最近中央高度重視精神文明，可能已經(jīng)意識到應(yīng)該由物質(zhì)保障轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)保障，憲法也應(yīng)作出相應(yīng)調(diào)整。

B方：醫(yī)改“改到位”，再立基本法

首都醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理與教育學(xué)院衛(wèi)生法學(xué)系副教授劉蘭秋——“健康中國”戰(zhàn)略要由多部法律體現(xiàn)

我認(rèn)為不能指望立一部基本法就能解決很多問題，新醫(yī)改有“四梁八柱”，已經(jīng)有了頂層設(shè)計(jì)，涉及面非常廣泛。對“健康中國”戰(zhàn)略而言，這是個(gè)很宏大的事情，不可能通過一部法來體現(xiàn)和保障。在關(guān)鍵問題達(dá)成共識的條件下，可以通過不斷制定和調(diào)整各方面的法律來推動改革和實(shí)現(xiàn)改革，實(shí)現(xiàn)漸進(jìn)式法治推進(jìn)，而非在某個(gè)時(shí)間點(diǎn)進(jìn)行大面積、大范圍的立法。

北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部公共衛(wèi)生學(xué)院副教授楊健——衛(wèi)生立法，要待醫(yī)改“塵埃落定”

無論是基本醫(yī)療衛(wèi)生法還是醫(yī)療衛(wèi)生基本法，里面涉及到的問題太多了，雖然需要在憲法和單行的醫(yī)療衛(wèi)生立法之間建設(shè)橋梁，但是在概念、關(guān)系、內(nèi)涵方面，以及從個(gè)體角度、從機(jī)構(gòu)角度、從公益性角度、國家投入還是社會參與，都存在很多維度。一部基本法，如果把這些內(nèi)容都包含進(jìn)來，可能短時(shí)間內(nèi)很難成形?，F(xiàn)在很多領(lǐng)域都存在認(rèn)識上的誤區(qū)，似乎沒有法律難以成事，實(shí)則不然。法律與事業(yè)受重視的程度之間不能劃等號。法律有滯后性，是固定模式和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)?，F(xiàn)在醫(yī)改當(dāng)中很多問題沒有定性，三五年之內(nèi)可能還會有變動，如果都寫進(jìn)法律，現(xiàn)階段做不到，討論越深、分歧越大。

從規(guī)范角度看，法律和政策都是社會規(guī)范。政策是先導(dǎo)性的，形成經(jīng)驗(yàn)和模式后，再由法律介入。有些問題需要再實(shí)踐一下、再深化一下，醫(yī)改正在推行，可以先等一等。現(xiàn)實(shí)對于法律的需要不僅僅是立，還包括改和廢。目前衛(wèi)生各個(gè)領(lǐng)域當(dāng)中，無論公共衛(wèi)生、醫(yī)療還是健康相關(guān)產(chǎn)品，其實(shí)都形成了法律體系?，F(xiàn)實(shí)中還有很多問題需要解決，并非都需要把目光集中到制定一部高大上的法律上。

中國衛(wèi)生法學(xué)會副會長、清華大學(xué)法學(xué)院副院長申衛(wèi)星教授——健康法、衛(wèi)生法范疇或過于宏大

從立法功能、目的看，我們必須注意到“徒法不足以自行”的問題。在衛(wèi)生改革還沒有明確結(jié)論的情況下，不贊同通過立法的方式解決一些改革問題。因?yàn)樾l(wèi)生關(guān)系變動不居，應(yīng)該等經(jīng)驗(yàn)成熟時(shí)再制定法律，不建議馬上通過立法的方式解決問題。立法范圍不宜過大，解決很多問題也不能靠法律，不能寄予過高期待，但同時(shí)也需要注意，不是所有的問題通過立法都能解決，只有某些問題需要靠法律去解決，因此應(yīng)當(dāng)使法律在一定范圍內(nèi)發(fā)揮作用，而不必包打一切。

在立法技術(shù)上，我贊成“提取公因式”的方法，可以考慮《中華人民共和國健康法》《中華人民共和國衛(wèi)生法》，就看能夠提煉出多少公因式出來，而且要提“法律”的公因式，不能是“政策”的公因式。我認(rèn)為，“健康法”、“衛(wèi)生法”的制定比較困難，兩者都太宏大，制定“醫(yī)療法”較為可行。醫(yī)患關(guān)系緊張是當(dāng)前迫切需要解決的問題，現(xiàn)在已經(jīng)出臺了執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例等，但是由于部門立法等原因，這些分散的立法沒有關(guān)注到一些基本性問題，如醫(yī)療服務(wù)關(guān)系的性質(zhì)、基本理念等。