李世勇 龔麗樺

為加強對文化領域的綜合管理，推進文化市場統(tǒng)一執(zhí)法體系，整合和理順文化、體育、廣播、電視、旅游、新聞出版、版權管理職責，2011年機構改革，云南省永仁縣對大文化部門進行了整合。通過5年的運行，永仁縣文化產業(yè)有了長足的發(fā)展，對促進永仁經濟和社會健康發(fā)展發(fā)揮了積極的推進作用。筆者近期對永仁大文化體制改革情況進行了實地調研，提出了一些初步的思考。

一、改革前后基本情況

2011年改革前，縣文化體育局核定領導職數4名，行政編制7名，設5個內設股所級行政機構、5個下設股所級事業(yè)機構，核定事業(yè)編制19名，配備領導3人，有在職公務員8人、事業(yè)人員16人；縣廣播電視事業(yè)局是財政全額撥款的正科級事業(yè)機構，設5個股所級事業(yè)機構，核定領導職數4名、事業(yè)編制24名，配備領導4人，有行政管理人員8人、專業(yè)技術人員8人、工勤人員7人；縣旅游事業(yè)局是參照公務員法管理的正科級事業(yè)機構，設5個股所級事業(yè)機構，核定領導職數4名，事業(yè)編制7名，配備領導3人，有7人公務員、1人工勤人員。2011年6月，組建永仁縣文體廣電旅游局，加掛永仁縣新聞出版局、縣版權局牌子，將原永仁縣文化體育局、永仁旅游局的職責、永仁縣廣播電視事業(yè)局的行政管理職責整合劃入新組建的永仁縣文體廣電旅游局，不再保留縣文化體育局、縣旅游局、縣廣播電視事業(yè)局。核定行政編制7名，實有在職公務員15人；核定領導職數5名，實配領導5人；設11個內設機構，1個參照公務員法管理事業(yè)機構（文化市場新聞出版綜合執(zhí)法稽查大隊）、7個公益一類全額撥款事業(yè)單位（文化館、圖書館、文物管理所、文體場館中心、電影事業(yè)管理站、旅游事業(yè)發(fā)展中心、青少年業(yè)余體育訓練學校）、1個公益二類全額撥款事業(yè)單位（廣播電視臺）。核定53名事業(yè)編制，有在職專業(yè)技術人員30人、管理人員6人、工勤人員8人。新組建的永仁縣文體廣電旅游局的機構、領導班子嚴格按照“三定”方案規(guī)定配置，工作人員各司其職，各負其責。整合了文化體育、旅游、廣播電視、新聞出版的行政資源，職能實現(xiàn)了真正的有機統(tǒng)一，變多部門協(xié)作為一個職能部門的內部運作。內設機構設置真正做到了優(yōu)化組合，形成了推動文化體育事業(yè)和旅游文化產業(yè)發(fā)展的合力，提高了工作效率，提升了行政執(zhí)行力。所屬事業(yè)單位進行了相應的劃轉，職責相近的事業(yè)單位進行了撤銷合并，目前運轉正常。

二、大文化體制改革的成效

（一）科學整合機構職責。一是整合部門資源，降低行政成本。組建縣文體廣電旅游局，實現(xiàn)了文化體育、旅游、廣電部門的機構整合。部門領導職數按1正4副配備，整合了部門人事、財務、后勤管理等機關輔助機構，統(tǒng)籌設置業(yè)務股室，在更大范圍調配使用人員，降低人力成本；機構整合后，減少內設機構4個、領導職數7名、配備領導6個，精簡率分別達27%、58%、55%。二是整合相關職能，提高部門工作效能。將相近的職能進行整合，初步理順部門職責關系，減少職責交叉，基本實現(xiàn)一件事情由一個部門辦理。強化執(zhí)法規(guī)劃、政策、服務、調控、監(jiān)督等職能，建立起大文化產業(yè)發(fā)展平臺。避免多頭管理，變部門之間協(xié)調為部門內部管理，提高工作效能。三是精簡行政審批事項。2013年至今，縣文體廣電旅游局共承接省州政府下放行政審批事項3項、共取消行政審批事項4項，精簡率達23%。目前還實施17項。四是統(tǒng)一調配、集中管理辦公樓房、車輛、辦公設備等物資，實現(xiàn)資源共享，工作統(tǒng)籌，開支降低，凸顯規(guī)模效應。

（二）創(chuàng)新綜合執(zhí)法機制。將文化體育、旅游、廣電執(zhí)法機構合并，組建縣文化市場新聞出版綜合執(zhí)法稽查大隊，履行文化、旅游、廣電、新聞出版執(zhí)法職責，避免多頭執(zhí)法，交叉執(zhí)法，重復執(zhí)法現(xiàn)象，形成了齊抓共管的新格局。

（三）改革公共文化服務運行機制。廣播電視村村通、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和社區(qū)文化信息資源共享、農村電影放映、農家書屋建設等惠民工程取得了很大成效，覆蓋城鄉(xiāng)的公共文化服務網絡初步形成。一是積極參與創(chuàng)建國家公共文化服務體系示范區(qū)的申報工作，實施了文化信息資源共享、農民文化素質教育網絡培訓、公共電子閱覽、創(chuàng)建國家公共文化服務體系示范區(qū)等文化惠民工程。二是在縣圖書館、縣文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站和農家書屋實行了“兩館一站一屋”免費開放服務制度，累計接待群眾48.5萬人次?！皟绅^一站一屋”成為城鄉(xiāng)干部群眾學習黨的路線方針政策、獲取科學文化知識的重要平臺，真正體現(xiàn)了文化育民、樂民、惠民、富民的目標。三是實施了廣播電視“村村通”工程。組織安裝“村村通”設備21765套（戶），推廣“戶戶通”用戶1488 戶，為群眾免費維修 “村村通”設備4850 臺（套）。2015年，全縣廣播、電視履蓋率分別達98 %和96%，與2011年相比分別提高了 1.5個百分點和4個百分點。

（四）繁榮文化市場。一是民族民間文藝團隊逐步壯大，文藝創(chuàng)作碩果累累。五年來，共扶持發(fā)展城鄉(xiāng)業(yè)余文藝隊57支，引導文藝團隊和廣大群眾深入開展群眾文化活動，利用各種節(jié)日慶典組織開展文藝演出758場次，觀眾累計達48.32萬人次。二是成功舉辦（承辦）承辦了第四屆云南民族服裝服飾文化節(jié)暨中國彝族賽裝節(jié)、“諸葛方山、中國仁山”文化旅游節(jié)、縣第七屆農村文藝匯演暨農民運動會、首屆中國苴卻硯博覽會；連年籌劃和舉辦了維的鄉(xiāng)櫻桃文化旅游節(jié)、永興鄉(xiāng)傣族潑水節(jié)、蓮池鄉(xiāng)首屆蜜棗文化旅游節(jié)、宜就鎮(zhèn)2015年火把節(jié)。各種大型民族文化節(jié)的成功舉辦，豐富了群眾文化活動，為廣大人民群眾獻上了一頓頓豐盛的視覺大餐。

（五）加速旅游事業(yè)發(fā)展。一是扎實開展以創(chuàng)建方山國家AAAA級旅游區(qū)帶動全縣旅游業(yè)加快發(fā)展的各項工作，加大方山旅游風景區(qū)景點基礎設施建設力度，有效開展景區(qū)景點設施維護、衛(wèi)生保潔、安全管理、森林防火工作，景區(qū)旅游服務功能逐步完善，管理服務水平明顯提高，確保景區(qū)年內無安全事故和森林火災發(fā)生。2015年，方山旅游區(qū)實現(xiàn)門票收入120萬元，創(chuàng)歷史新高；全年接待國內外旅游者96.76萬人次，完成旅游業(yè)總收入39264萬元，與2011年相比，分別增長 97.8 %和 158.6 %。二是不斷挖掘地方特色飲食文化，組織了12名農家樂業(yè)主參加了州旅游部門統(tǒng)一組織的赴州外參觀學習活動，組團參加州旅游局舉辦的首屆旅游餐飲美食名廚大賽，成功舉辦永仁縣首屆餐飲美食大賽。三是提升旅游接待賓館、酒店的標準化、規(guī)范化管理和范圍水平。目前，全縣達到接待游客標準的餐館、農家樂有180家，賓館、酒店、客棧達53家，擁有床位1746個。四是積極探索發(fā)展鄉(xiāng)村旅游新路子，以“方山諸葛營民族文化生態(tài)旅游示范村”為示范，切實加強鄉(xiāng)村旅游經營服務誠信教育，提升綜合服務水平，帶動全縣鄉(xiāng)村旅游發(fā)展。目前，建成省級鄉(xiāng)村旅游特色村、州級民族文化生態(tài)旅游村1個，州級“特色生態(tài)旅游農莊”2家，州級特色餐飲名店4家。

（六）加快民族文化產業(yè)發(fā)展。深入挖掘、研究民族文化內涵，形成民族文化與旅游產業(yè)資源共享、互為支撐、互為促進、共同提升的發(fā)展格局，打造永仁縣具有市場吸引力和感召力的四大民族文化旅游品牌。一是以“中國直苴彝族賽裝節(jié)”為載體和窗口，向外充分展示厚重的民族文化、濃郁的民族風情。二是引導和發(fā)展彝族刺繡示范戶、彝族刺繡能手，大力開發(fā)彝繡產品。目前，全縣發(fā)展彝族刺繡示范26戶、彝族刺繡能手4373人，生產、加工和銷往國外的彝族刺繡產品達20萬件，產值可達1500萬元。三是努力開發(fā)和打造中國石藝城，大力發(fā)展苴卻硯產業(yè)，引導縣內8家苴卻硯生產、加工企業(yè)生產和銷售苴卻硯產品1.4萬件，實現(xiàn)銷售總收入700多萬元，效益顯著。四是以挖掘、弘揚諸葛文化為重點，有效整合歷史文化、民族文化相融合的民族文化旅游資源，帶動以方山諸葛營民族文化生態(tài)旅游示范村、中和鎮(zhèn)直苴彝族生態(tài)傳統(tǒng)文化保護區(qū)為重點的鄉(xiāng)村文化旅游穩(wěn)步發(fā)展，為文化旅游產業(yè)發(fā)展注入新的活力。五是大力發(fā)展網吧、歌舞娛樂、打字復印、音像制品出版物租售等文化企業(yè)，文化市場經營戶達68戶，收入達420萬元。

三、大部門制改革的問題與困惑

（一）上下不一和左右錯位造成工作被動。大部門制改革后，縣文體廣電旅游局要對口州文化體育局、州新聞出版廣電局、州旅游發(fā)展委員會3個大部門、23個科室。由于與上級機構設置不一致，工作步調協(xié)調難，溝通不暢，工作銜接不好，工作開展不順暢，往往造成與上級業(yè)務主管部門協(xié)調不暢的問題。部門不單設，其上級部門往往會認為下級對該項工作不重視，因此對有些專項資金、項目不再全力支持，給工作帶來一定負面影響?；鶎痈牧耍厦鎱s不改，或者改動較小，工作對接就會出現(xiàn)上面千條線、下面一根針的情況。下改上不改出現(xiàn)矛盾，上級部門的改革配合也需要傾力推進。

（二）部門過大和事務過多導致效能難以提高。大部門制后，超大部門主要領導工作量增大，會議多、迎檢多、事務多，沒有時間和精力深入研究具體工作，直接影響了工作效率和創(chuàng)新。特別是會務多，由于職能多，且有多個各層級對口部門，存在“一個兒子”對應“幾個老子”的尷尬問題，單位主要領導一個星期有三四天會務的情況很普遍，除了本縣各種會議，還經常要跑上省、州開會，部門領導成了名副其實的“會議專業(yè)戶”。主要領導沒有時間、精力顧及各方面工作，對副職的工作請示難以及時回復，工作效率降低。

（三）行政編制偏緊，超編情況嚴重。大部制改革后，因為全縣行政編制總量不足，只將文化體育、旅游、廣電部門的機構、職責、人員進行整合，行政編制沒有增加，只核定了7名，減去5名領導職數后，只剩余2名行政編制，而在職公務員有13人。由于長期處于超編狀態(tài)，導致改革5年來不無法補充工作人員。行政編制和其承擔的繁重工作不成比例，給機關日常工作的正常運轉帶來諸多困難，難以正常開展工作。

（四）民族文化旅游人才匱乏。民族文化旅游系統(tǒng)大、工作繁雜，全縣民族文化旅游戰(zhàn)線工作人員專業(yè)程度低，加之編制緊缺，專業(yè)技術人員力量簿弱，年齡老化人員少，導致服務跟不上，工作推進難度大。

四、推進大部門制改革的意見與建議

推進大部門制改革，有利于加強和改善宏觀調控，減少對微觀經濟的干預，有助于克服行政體制機構重疊、職能交叉，權責脫節(jié)、職責不清，推諉扯皮、效率低下等弊端，是加強和創(chuàng)新社會管理的迫切需要，是實現(xiàn)政府管理科學化的必由之路。在推進中既要注重頂層設計、科學規(guī)劃，更要注重實踐檢驗，不能急于求成、草率行事。根據永仁縣改革實踐和思考，提出如下的意見與建議：

（一）規(guī)范機構設置。行政管理體制是縱橫交織的職權分配，要求的是統(tǒng)一、協(xié)調，如果中央沒有進行部門整合而讓地方先試先行，在現(xiàn)有的行政體制下勢必造成政策執(zhí)行上的上下不一致、政令中梗阻的狀況發(fā)生。大部門制改革應該自上而下進行，對于任何自下而上方式進行的試驗都要慎重。因此要建議注重大部門制改革的路徑選擇，做好頂層設計，按不同發(fā)展功能區(qū)規(guī)劃不同的改革模式，規(guī)范機構設置的各項要素，確保機構設置科學合理、上下對口。

（二）部門大小要適中。國家行政學院教授、中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱認為，“大部制改革，不是部門越大越好，而是要達到簡政放權的目的，減少政府對市場對社會的干預，削減政府的權力，剝奪政府的部門利益，這才是最核心的，如果沒有這些內涵的改革，簡單的部門合并其意義并不大?！睆挠廊士h的實踐看，幾個超大部門由于人員多、職責多、任務多、工作多等“四多”，要實現(xiàn)部門高度融合、有效管理、高效運作，難度很大。因此建議盡量避免出現(xiàn)超大部門，不宜將幾個、數個部門簡單合并，而要根據科學管理的原則控制部門大小，不要追求“大而全”，以免影響工作效能。當然，對人員少、職能單一的部門能并則并，以最大限度降低行政成本，提高行政效能。

（三）解決編制供需矛盾。一是建議上級機構編制部門在制定相關配套政策時，盡量考慮基層實際，核銷黨政機關使用事業(yè)編制數額，補充行政編制，以緩解超編數額大、編制供需矛盾十分突出的問題。二是建議適當增加事業(yè)機構的事業(yè)編制，以解決編制總量不足，專業(yè)技術人員力量簿弱，年齡老化的狀況。

（四）堅持以人為本，實施“人才興文”戰(zhàn)略，促進文化人才保障建設。一是建立靈活的人才引進機制。對文化人才實行突破戶口限制，突破部門、地區(qū)界限，簡化人才引進手續(xù)。對急需的高層次文化人才的引進，要開辟“綠色通道”。二是制定可行的人才激勵制度。積極扶持鄉(xiāng)土文化能人、民間文化傳承人特別是非物質文化遺產項目代表性傳承人，開辟民族民間文化人才職稱評審序列，建立相應的補貼和激勵制度。三是落實優(yōu)惠的人才使用政策。利用優(yōu)惠政策引導文藝工作者、經紀人、企業(yè)家大力發(fā)展文化旅游業(yè)、圖書出版發(fā)行及影視音像業(yè)、藝術培訓展演及歌舞娛樂業(yè)、體育健身業(yè)等各類文化產業(yè)，扶持、培養(yǎng)、造就一批知名的文化企業(yè)和文化企業(yè)家。四是推行合理的人才培養(yǎng)辦法，充分利用縣職高改擴建謀求新發(fā)展的機遇，開設應用課程，大力培養(yǎng)旅游、蠶桑、茶葉、工藝飾品等相關專業(yè)的人才，為企業(yè)發(fā)展提供全方位服務。五是要提高文化工作人員的素質。加強隊伍建設，及時補充新鮮血液。按照“用事業(yè)留人、用待遇留人、用感情留人”的要求，鼓勵和吸引優(yōu)秀文化專業(yè)人員深入到基層，著力培養(yǎng)一批“能說會唱、能歌善舞、能文能武”的文化復合型人才。

關鍵詞：大文化 大部制 體制改革