胡景乾，屈詠梅

（1.安康學(xué)院 教務(wù)處，陜西　安康 725000；2.安康學(xué)院 教育學(xué)院，陜西 安康 725000）

新建本科高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究
——以陜西新建本科高校為例

胡景乾1，屈詠梅2

（1.安康學(xué)院 教務(wù)處，陜西安康 725000；2.安康學(xué)院 教育學(xué)院，陜西 安康 725000）

通過對陜西9所新建本科高校的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新建本科高校內(nèi)部治理存在著決策系統(tǒng)封閉、黨政權(quán)力邊界模糊、行政權(quán)力擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力、民主監(jiān)督流于形式以及行政化傾向較為嚴(yán)重等問題。上述問題的存在，既有官本位文化的影響，也與學(xué)術(shù)組織的雙重性有關(guān)，更與新建本科高校學(xué)術(shù)力量薄弱、學(xué)術(shù)權(quán)威組織與行政科層權(quán)威組織“同體”等特殊校情相關(guān)聯(lián)，同時(shí)制度建設(shè)缺陷、本土文化、圈子文化的影響也不容忽視。研究者建議，從新建本科高校實(shí)際出發(fā)，積極推進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，打破內(nèi)控型封閉式管理，構(gòu)建科學(xué)有效的黨委決策機(jī)構(gòu)和精簡高效的行政執(zhí)行系統(tǒng)，實(shí)行教學(xué)科研一體化的學(xué)院制改革，搭建校院兩級教授治學(xué)平臺，完善民主監(jiān)督，構(gòu)建各利益相關(guān)者有序參與、協(xié)同治理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

新建本科高校；內(nèi)部治理；問題；原因；對策建議

本項(xiàng)研究所稱新建本科高校，特指上世紀(jì)九十年代末以來升本的公辦普通本科高校，在我省具體包括渭南師范學(xué)院、咸陽師范學(xué)院、榆林學(xué)院、西安文理學(xué)院、安康學(xué)院、西安醫(yī)學(xué)院、商洛學(xué)院、西安航空學(xué)院、陜西學(xué)前師范學(xué)院等9所高校。依據(jù)《高等教育法》規(guī)定，我國公辦高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理等基本制度，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究，就是在遵循上述基本制度的前提下，從新建本科辦學(xué)層次較低、辦學(xué)規(guī)模較小、學(xué)科基礎(chǔ)薄弱、與地方和業(yè)界聯(lián)系緊密等實(shí)際情況出發(fā)，著力探索新建本科內(nèi)部權(quán)力配置的具體組織形式及其實(shí)現(xiàn)方式，優(yōu)化決策、執(zhí)行和監(jiān)督系統(tǒng)，克服行政權(quán)力越位、學(xué)術(shù)組織行政化、民主監(jiān)督失靈等痼疾，有效實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)者對高校事務(wù)的有序參與、協(xié)同治理，從而構(gòu)建有利于自我約束、自我發(fā)展的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，以推進(jìn)新建本科高校實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展。

一、關(guān)于陜西9所新建本科高校治理情況的調(diào)查

研究者設(shè)計(jì)了兩套問卷，“問卷一”調(diào)查上述高校的內(nèi)部治理現(xiàn)狀，一校一卷，由組織者（在每所學(xué)校委托了1名中層領(lǐng)導(dǎo)作為問卷調(diào)查的組織者）負(fù)責(zé)填寫；“問卷二”調(diào)查這些高校教職工對治理結(jié)構(gòu)改革的意向，對象分別為中層以上領(lǐng)導(dǎo)、專職教師和一般職員，三類人員大致各占1/3。通過問卷調(diào)查和數(shù)據(jù)整理分析，并結(jié)合收集官網(wǎng)資料、電話查詢、實(shí)地訪談等方式，基本摸清了這些高校內(nèi)部治理現(xiàn)狀（相關(guān)數(shù)據(jù)截止2015年4月）。

（一）陜西新建本科高校內(nèi)部治理現(xiàn)狀

1.決策系統(tǒng)。校黨委是高校的核心領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和決策機(jī)構(gòu)。調(diào)查顯示，9所高校黨委均未設(shè)立常委會(huì)，其組成人員最多者11人，最少者6人，全部由校內(nèi)人員組成；5所學(xué)校的黨委成員全部是校級領(lǐng)導(dǎo)，4所學(xué)校有個(gè)別中層領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任黨委委員。依照法律和有關(guān)規(guī)定，公立高校應(yīng)當(dāng)成立利益相關(guān)者代表廣泛參與的理事會(huì)，作為學(xué)校的“咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督”機(jī)構(gòu)，支持學(xué)校發(fā)展。而實(shí)際上9所學(xué)校均未設(shè)立理事會(huì)，學(xué)校的重大問題、重大事項(xiàng)、重要制度均由校黨委決定（部分事項(xiàng)提前聽取教代會(huì)意見）。此外，校領(lǐng)導(dǎo)中的黨外人士極少，僅有1所學(xué)校有黨外人士擔(dān)任校領(lǐng)導(dǎo)。詳見下頁表1。

表1　陜西新建本科高校決策系統(tǒng)基本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表

2.執(zhí)行系統(tǒng)。校長是高校行政系統(tǒng)的核心，校長行使職權(quán)的基本形式均為校長辦公會(huì)，校長辦公會(huì)討論決定有關(guān)教學(xué)、科研和行政工作中的重要事項(xiàng)。校長辦公會(huì)主要由正副校長、黨委副書記、紀(jì)委書記、黨政辦（或校辦）主任等固定成員和相關(guān)議題的部門負(fù)責(zé)人等臨時(shí)成員組成，其中有4所學(xué)校的黨委書記也是校長辦公會(huì)的固定成員。校長行使職權(quán)、履行職責(zé)，實(shí)行校長統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、副校長（其他校領(lǐng)導(dǎo)）分工負(fù)責(zé)、職能部門組織實(shí)施的工作機(jī)制。校長、副校長可根據(jù)工作需要，主持召開專題會(huì)議和工作會(huì)議，處理學(xué)校事務(wù)。從管理機(jī)構(gòu)（含黨群、行政、教輔）的設(shè)置來看，9所學(xué)校管理機(jī)構(gòu)最多者36個(gè)，最少者21個(gè)，校均26.2個(gè)；處級干部人數(shù)最多者131人，最少者68人，校均97.1人。各校還根據(jù)工作需要，設(shè)置專門委員會(huì)或者領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)有關(guān)事務(wù)。詳見表2。

表2　陜西新建本科高校執(zhí)行系統(tǒng)基本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表

3.監(jiān)督系統(tǒng)。從專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置看，3所學(xué)校紀(jì)、監(jiān)、審合設(shè)；4所學(xué)校紀(jì)檢、監(jiān)察合署，單設(shè)審計(jì)處；2所學(xué)校紀(jì)、監(jiān)、審分設(shè)。從民主監(jiān)督看，9所學(xué)校均已建立教職工代表大會(huì)制度，但設(shè)立民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)的僅有2所學(xué)校；教代會(huì)代表從87人到139人不等，教師代表所占比例，最高者47.5%，最低者21.2%；具有中層以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的代表所占比例，最低者30%，最高者64.5%，占比在50%以上的有7所學(xué)校。（詳見表3）9所學(xué)校的教代會(huì)代表都以“聽取”和“提出意見建議”的方式，享有對學(xué)校重大問題、重大事項(xiàng)、重要制度的知情權(quán)和參與權(quán)，但由于教代會(huì)以行政管理人員為主體，教師和沒有行政職務(wù)的教職工的知情權(quán)、參與權(quán)被削弱。

表3　陜西新建本科高校監(jiān)督系統(tǒng)基本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表

4.學(xué)術(shù)系統(tǒng)。從學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)設(shè)置和構(gòu)成來看，作為各校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的學(xué)術(shù)委員會(huì)，其組成人員從17人到37人不等，但人員結(jié)構(gòu)不夠合理，有2所學(xué)校的學(xué)術(shù)委員全部由校領(lǐng)導(dǎo)、職能部門領(lǐng)導(dǎo)和院系領(lǐng)導(dǎo)組成，8所學(xué)校的學(xué)術(shù)委員會(huì)主任由校長兼任（另1所由副校長兼任），學(xué)術(shù)委員全部在校內(nèi)產(chǎn)生，且沒有青年教師代表。從教學(xué)、科研機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，教學(xué)單位（院、系、部）最多的20個(gè)，最少的11個(gè)，校均13.9個(gè)；科研機(jī)構(gòu)（所、中心）獨(dú)立設(shè)置的較少，多依托教學(xué)單位設(shè)立。9所學(xué)校均未設(shè)立教授會(huì)。詳見表4。

表4　陜西新建本科高校學(xué)術(shù)系統(tǒng)基本數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表

（二）新建本科高校內(nèi)部治理改革意向

“問卷二”主要調(diào)查校內(nèi)教職工改革意向，共發(fā)放問卷360份，每校40份，共計(jì)收回343份，其中有效問卷330份，調(diào)查對象結(jié)構(gòu)詳見表5。問卷涉及領(lǐng)導(dǎo)決策、行政執(zhí)行、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主監(jiān)督等四個(gè)方面，具體包括10個(gè)問題。研究者試圖通過這些具體問題的調(diào)查，掌握校內(nèi)人士對內(nèi)部治理改革相關(guān)問題的基本態(tài)度，作為內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的重要參考。

表5　問卷二統(tǒng)計(jì)特征表?。∟=330）

1.領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制。高校的決策權(quán)由校黨委直接行使，還是在校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，通過校內(nèi)外各利益相關(guān)方代表廣泛參與的決策機(jī)構(gòu)行使更科學(xué)？這是近年來不少研究者所關(guān)注的一個(gè)重要問題。圍繞決策機(jī)制問卷設(shè)計(jì)了兩個(gè)問題:一是校理事會(huì)該如何定位，是決策機(jī)構(gòu)，還是決策咨詢機(jī)構(gòu)？結(jié)果選“決策機(jī)構(gòu)”132人，選“決策咨詢機(jī)構(gòu)”198人，分別占40%和60%，多數(shù)人傾向?qū)⒗硎聲?huì)定為決策咨詢機(jī)構(gòu)（不同類別被調(diào)查者所選擇結(jié)果差異不明顯，故不做分類分析，下同）；二是決策權(quán)由誰行使更有利于學(xué)校發(fā)展，校黨委，亦或是校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的各利益相關(guān)方代表廣泛參與的校理事會(huì)？結(jié)果選前者的84人，選后者246人，分別占25.5%和74.5%，認(rèn)為在校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校理事會(huì)行使決策權(quán)更有利于學(xué)校發(fā)展的約占3/4，占絕對多數(shù)。實(shí)際上，圍繞決策機(jī)制設(shè)計(jì)的這兩個(gè)問題具有高度相關(guān)性，但從調(diào)查結(jié)果來看，調(diào)查對象對這兩個(gè)問題的回答似乎前后矛盾:既然只有40%的人傾向?qū)ⅰ袄硎聲?huì)”定位為決策機(jī)構(gòu)，那就不應(yīng)該有74.5%的人認(rèn)為由校黨委主導(dǎo)下的校理事會(huì)行使決策權(quán)更有利于學(xué)校發(fā)展。之所以出現(xiàn)這種情況，可能與教育部剛剛頒布《普通高等學(xué)校理事會(huì)規(guī)程》有關(guān)，因?yàn)椤耙?guī)程”將普通高校理事會(huì)定位為“咨詢、協(xié)商、審議與監(jiān)督機(jī)構(gòu)”，可能影響到被調(diào)查者的自主選擇。而對第二個(gè)問題的回答，應(yīng)該更真實(shí)地反映了被調(diào)查者的意愿。

2.行政執(zhí)行機(jī)制。圍繞行政執(zhí)行系統(tǒng)，調(diào)查設(shè)計(jì)了4個(gè)問題。第一，以校長為中樞、副校長分工負(fù)責(zé)的行政執(zhí)行系統(tǒng)，采用何種運(yùn)行方式更協(xié)調(diào)、高效？結(jié)果選“專業(yè)委員會(huì)”的79人，選“大部制”的157人，選“現(xiàn)行處室管理方式”的94人，分別占23.9%、47.6%和28.5%，接近半數(shù)的調(diào)查對象傾向于“大部制”。第二，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置多少為宜？結(jié)果選“15個(gè)左右”的140人，選“20個(gè)左右”的127人，選“25個(gè)左右”的63人，分別占42.4%、38.5%和19.1%，傾向設(shè)置15個(gè)左右的人數(shù)最多。這兩個(gè)問題的回答，形成相互印證，說明建立精簡高效的行政執(zhí)行系統(tǒng)是教職工的共同愿望。第三，院系和行政部門的處級領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該由誰提名？結(jié)果選“黨委書記”的26人，選“校長”的42人，選“黨委組織部”的80人，選“校長書記協(xié)商提名”的182人，分別占7.9%、12.7%、24.2%和55.2%，傾向“校長書記協(xié)商提名”的占半數(shù)以上。依據(jù)高等教育法，校長具有“擬訂內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方案，推薦副校長人選，任免內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人”的職權(quán)，也就是說校長具有一定組閣權(quán)，而實(shí)際上高校往往效仿地方上的一套做法，干部選用從提名、考察，到?jīng)Q定任用主要由黨委書記及其組織部門掌握，校長的組閣權(quán)不僅未得到落實(shí)，而且未得到教職工的認(rèn)同（當(dāng)然也可能與被調(diào)查者不了解有關(guān)法律規(guī)定有關(guān)）。第四，對于學(xué)術(shù)和行政條件都不錯(cuò)的人員，在現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下更傾向于走哪條發(fā)展道路？結(jié)果選“行政發(fā)展”的42人，選“學(xué)術(shù)發(fā)展”的139人，選“二者兼顧”的149人，分別占12.7%、42.1%和 45.2%，其中 116名專職教師，54.3%的人傾向“學(xué)術(shù)發(fā)展”，37.1%的人傾向“二者兼顧”，說明教師群體的價(jià)值取向基本符合高校發(fā)展要求，專業(yè)人員對于專業(yè)的忠誠度相對較高；但仍有37.1%的人傾向“二者兼顧”，還有9.5%的人傾向“行政發(fā)展”，表明行政管理工作對專任教師具有相當(dāng)吸引力，反映了行政化傾向?qū)處熽?duì)伍的影響。

3.學(xué)術(shù)權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。問卷圍繞教授治學(xué)設(shè)計(jì)了3個(gè)問題。首先，我國高等教育法把高校學(xué)術(shù)權(quán)力賦予給學(xué)術(shù)委員會(huì)，學(xué)術(shù)委員會(huì)人員組成、主任人選，對保障教授治學(xué)具有重要意義。調(diào)查顯示，主張學(xué)術(shù)委員會(huì)主任由校長兼任的有61人，由學(xué)術(shù)水平較高的其他校領(lǐng)導(dǎo)兼任的45人，由學(xué)術(shù)造詣深、學(xué)術(shù)聲望高的資深教授擔(dān)任的224人，分別占 18.5%、13.6%和67.9%；2/3的被調(diào)查者主張由“學(xué)術(shù)造詣深、學(xué)術(shù)聲望高的資深教授”擔(dān)任學(xué)術(shù)委員會(huì)主任。其次，為保障學(xué)術(shù)權(quán)力正確行使，學(xué)術(shù)委員會(huì)研究重要事項(xiàng)應(yīng)采用哪種決定方式？贊成“票決”的63人，贊成“由同行專家決定”的41人，贊成“在聽取同行專家意見基礎(chǔ)上實(shí)行票決”的226人，分別占19.1%、12.4%和68.5%，第三種意見占絕對優(yōu)勢。說明對學(xué)術(shù)事務(wù)的決定，既要堅(jiān)持學(xué)術(shù)民主，又要尊重同行專家意見。再次，二級學(xué)院有無必要設(shè)立教授會(huì)？認(rèn)為“有必要”的244人，認(rèn)為“沒必要”的86人，分別占73.9%和26.1%。在二級學(xué)院設(shè)立教授會(huì)，反映了高校大多數(shù)教職工的愿望。

4.民主監(jiān)督機(jī)制。對校內(nèi)監(jiān)督效果的評價(jià)，45人認(rèn)為“好”，192人認(rèn)為“較好”，93人認(rèn)為“差”，分別占13.6%、58.2%和28.2%。有48.2%的人主張?jiān)O(shè)立以教授為主體，紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)部門和師生代表參與的校監(jiān)事會(huì)，60%的人主張?jiān)诮檀鷷?huì)下設(shè)立以教授為主體的民主監(jiān)督委員會(huì)，與監(jiān)督、審計(jì)部門共同履行監(jiān)督職責(zé)，只有9.1%的人認(rèn)為“紀(jì)監(jiān)審組成的監(jiān)督系統(tǒng)就好”。調(diào)查表明，教職工對校內(nèi)監(jiān)督現(xiàn)狀不甚滿意，對完善監(jiān)督系統(tǒng)充滿期待，希望設(shè)立監(jiān)事會(huì)、民主監(jiān)督委員會(huì)等民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)監(jiān)督效果。

二、新建本科高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的主要問題及成因分析

高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，實(shí)質(zhì)是高校內(nèi)部政治、行政、學(xué)術(shù)、民主四種權(quán)力和決策、監(jiān)督、執(zhí)行三個(gè)系統(tǒng)的組織架構(gòu)及其運(yùn)行的制度安排。從總體上看，陜西新建本科高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)良好，黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理等制度的運(yùn)行基本正常，但也存在一些不容忽視的問題，諸如內(nèi)部權(quán)力失衡、運(yùn)行效率不高、學(xué)術(shù)權(quán)力被行政權(quán)力擠壓、民主監(jiān)督機(jī)制缺失等等，應(yīng)當(dāng)引起政府主管部門重視。

（一）主要問題

1.決策系統(tǒng)封閉。9所學(xué)校均未實(shí)行黨委常委制，校黨委組成人員少，決策權(quán)主要集中在黨內(nèi)校級領(lǐng)導(dǎo)身上。教師、學(xué)生作為最主要的利益相關(guān)群體，無緣參與學(xué)校決策；地方政府和業(yè)界合作者作為利益相關(guān)方，也無緣參與學(xué)校決策。加之咨詢、協(xié)商、監(jiān)督機(jī)制缺失，決策難免失之于科學(xué)。不僅如此，還將產(chǎn)生以下不良后果:一是校外利益相關(guān)方由于無緣參與學(xué)校決策，勢必削減他們對學(xué)校發(fā)展的參與熱情；二是教師、學(xué)生無緣參與學(xué)校決策，必將遏制學(xué)校發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力；三是高校匯聚了一大批民主黨派人士、無黨派人士中的優(yōu)秀分子，校級領(lǐng)導(dǎo)班子黨外人士過少，不利于調(diào)動(dòng)這些人士參與學(xué)校建設(shè)發(fā)展的積極性，不利于學(xué)校辦學(xué)宗旨和使命的達(dá)成。

2.黨政權(quán)力邊界模糊。實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，校黨委是學(xué)校最高領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)，而校長是學(xué)校的法人代表，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教學(xué)、科研和行政管理工作。由于高等教育法和相關(guān)規(guī)定，對黨委和校長權(quán)責(zé)的規(guī)定比較宏觀，缺乏明確而具體的界定，權(quán)力邊界比較模糊[1]，在實(shí)際工作中，書記、校長兩位“一把手”之間存在矛盾摩擦，以黨代政，書記擠壓校長的權(quán)力，或者校長強(qiáng)勢，削弱黨委權(quán)力，兩種現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，不利于領(lǐng)導(dǎo)班子團(tuán)結(jié)和學(xué)校發(fā)展。

3.行政權(quán)力擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力。教授治學(xué)缺乏制度設(shè)計(jì)和必須的平臺，9所學(xué)校均存在以政代學(xué)現(xiàn)象，科層權(quán)威組織和專業(yè)權(quán)威組織基本被同一主體控制，學(xué)術(shù)委員會(huì)主任由校長兼任，學(xué)術(shù)委員會(huì)委員多由具有行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的教授擔(dān)任，沒有行政職務(wù)的教授參與學(xué)術(shù)事務(wù)管理的機(jī)會(huì)很少。在行政權(quán)力擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力的同時(shí)，也一定程度上存在著行政權(quán)力被擠壓的問題，如校長的“干部選用”職權(quán)并未完全落實(shí)；再如部分學(xué)校黨委書記作為校長辦公會(huì)固定組成人員，勢必影響校長正常履職，不利于黨委領(lǐng)導(dǎo)下校長負(fù)責(zé)制的有效實(shí)施，也容易形成黨政不分，加重決策、執(zhí)行“同體”問題。

4.民主監(jiān)督流于形式。監(jiān)督系統(tǒng)效仿地方黨委政府設(shè)立紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等專門機(jī)構(gòu)，看似非常齊備完整，而實(shí)際監(jiān)督效果不佳。都在一個(gè)校園里工作、生活，抬頭不見低頭見，發(fā)現(xiàn)問題繞著走；何況貪腐問題、不正之風(fēng)更多發(fā)生在中層以上領(lǐng)導(dǎo)身上，難免官官相護(hù)，即使有人舉報(bào)或提供線索，也是大事化小、小事化了。這些專門機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，是一種平行監(jiān)督，更多是自上而下的監(jiān)督，而學(xué)校實(shí)際缺乏的卻是自下而上，即權(quán)力弱勢者對權(quán)力強(qiáng)勢者的監(jiān)督。依照現(xiàn)行法律制度設(shè)計(jì)，教職工代表大會(huì)是校內(nèi)民主管理與監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但民主監(jiān)督作用并未發(fā)揮出來。

5.行政化傾向比較嚴(yán)重。管理機(jī)構(gòu)偏多，工作推諉扯皮，效率低下；行政權(quán)力膨脹，服務(wù)意識淡薄，官僚主義、形式主義依然存在，學(xué)術(shù)權(quán)力和教職工民主權(quán)力被侵蝕；學(xué)術(shù)組織行政化，教師和科研人員話語權(quán)有限。新建本科教授少，學(xué)術(shù)力量尚未成長起來，行政化傾向較之辦學(xué)歷史悠久的高校更為突出。這些學(xué)校還存在一條潛規(guī)則，往往用安排行政職務(wù)的方式挽留所謂的高層次人才，這也從一個(gè)側(cè)面證明了行政化傾向的嚴(yán)重程度；更為嚴(yán)重的是“官本位”文化盛行，思維范式、行為方式、制度設(shè)計(jì)都自覺與不自覺地效仿政府機(jī)構(gòu)。

（二）成因分析

存在上述問題的原因比較復(fù)雜。從宏觀方面看，中國社會(huì)長期以來的官本位文化影響，導(dǎo)致新建本科內(nèi)部民主權(quán)力與黨政權(quán)力之間的沖突；高校組織的雙重屬性[2]引發(fā)學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力之間的沖突；黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制缺乏細(xì)則性規(guī)定，造成書記、校長之間的矛盾沖突；校地關(guān)系日趨緊密，形成新建本科校內(nèi)權(quán)力與當(dāng)?shù)卣刃Ｍ鈾?quán)力之間的潛在沖突。從中微觀層面觀察，制度設(shè)計(jì)的缺陷是導(dǎo)致上述問題的最直接原因，有的屬于制度空白，有的屬于制度不適當(dāng)，而更多的則是制度過于籠統(tǒng)，規(guī)定過于宏觀，缺乏操作性所致。有法不依也是一條原因，如《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》:“教職工代表大會(huì)代表以教師為主體，教師代表不得低于代表總數(shù)的60%”，調(diào)查結(jié)果顯示，9所學(xué)校的教代會(huì)構(gòu)成均不符合這一規(guī)定。從根源上分析，還有政治體制的因素，由于黨的執(zhí)政地位和崇高威望的影響，高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，特別是公辦高校領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制是一個(gè)極為敏感的話題，學(xué)術(shù)研究上很少涉及，實(shí)踐中更難以創(chuàng)新。存在上述問題，與新建本科高校的特殊校情也有關(guān)聯(lián)。由于地域原因，接受官文化影響較多，學(xué)術(shù)文化熏陶較少，客觀上促長了行政化傾向；學(xué)術(shù)力量薄弱，行政科層權(quán)威組織控制專業(yè)權(quán)威組織勢在必然；人員結(jié)構(gòu)本土化，圈子文化比較突出，制度的剛性作用被削弱。新建本科高校幾乎無一例外地存在著決策團(tuán)隊(duì)與執(zhí)行團(tuán)隊(duì)“同體”、學(xué)術(shù)權(quán)威組織與科層權(quán)威組織“同體”問題，從而導(dǎo)致了校內(nèi)權(quán)力的失衡和不協(xié)調(diào)，并由此引發(fā)內(nèi)部治理的各種弊端。

三、優(yōu)化新建本科高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的對策與建議

解決新建本科院校內(nèi)部治理問題，必須順應(yīng)新建本科院校從學(xué)術(shù)邏輯向技術(shù)邏輯轉(zhuǎn)變，以及開放式辦學(xué)的現(xiàn)實(shí)需要，積極推進(jìn)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革，打破新建本科高校內(nèi)控型封閉式管理模式，構(gòu)建科學(xué)有效的決策系統(tǒng)和精簡高效的行政執(zhí)行系統(tǒng)，實(shí)行教學(xué)科研一體化的學(xué)院制改革，搭建校院兩級教授治學(xué)平臺，完善民主監(jiān)督，構(gòu)建各利益相關(guān)者有序參與、協(xié)同治理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

（一）多元利益主體參與，建立校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的大學(xué)委員會(huì)決策機(jī)構(gòu)[3]

新建本科高校與地方和業(yè)界關(guān)系緊密，利益主體具有多元性，辦學(xué)方式具有開放性，建立大學(xué)委員會(huì)決策機(jī)構(gòu)，有利于多元利益主體參與學(xué)校治理，打破內(nèi)控型封閉式管理；有利于改善高校黨的領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)新建本科高?？茖W(xué)決策。

1.人員構(gòu)成:黨委成員為大學(xué)委員會(huì)委員，且占委員總數(shù)的1/2以上，黨委書記任大學(xué)委員會(huì)主席。其他委員應(yīng)包括校級領(lǐng)導(dǎo)中的黨外人士、師生代表、地方政府代表、辦學(xué)合作者代表、有關(guān)專家、校友代表等?？紤]我省新建本科高校黨委組成實(shí)際，大學(xué)委員會(huì)以13—21人為宜。

2.職權(quán):制定（修訂）學(xué)校章程，審定學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃，并監(jiān)督執(zhí)行；討論決定事關(guān)學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定以及教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項(xiàng)，把握學(xué)校發(fā)展方向；審議校長年度工作計(jì)劃與報(bào)告，支持監(jiān)督校長依法依章治校；籌措辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，審核經(jīng)費(fèi)預(yù)算與決算；爭取辦學(xué)資源，促進(jìn)學(xué)校與社會(huì)廣泛合作。

3.運(yùn)行方式:制定大學(xué)委員會(huì)運(yùn)行規(guī)則；建立例會(huì)制定和不定期會(huì)議制度；實(shí)行議題及討論材料提前送達(dá)制度；設(shè)立大學(xué)委員會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)；授權(quán)大學(xué)委員會(huì)主席（校黨委書記）負(fù)責(zé)處理大學(xué)委員會(huì)日常工作。

4.大學(xué)委員會(huì)與校黨委的關(guān)系:校黨委是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，行使對學(xué)校的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，依照中央辦公廳《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》履行相應(yīng)的職責(zé)；大學(xué)委員會(huì)行使對學(xué)校重大問題、重大事項(xiàng)、重要制度的決策權(quán)，黨委參與并主導(dǎo)決策。

對于高校決策機(jī)構(gòu)建設(shè)，研究者認(rèn)為，在不成立大學(xué)委員會(huì)的情況下，也可成立校理事會(huì)，建立決策協(xié)商、咨詢、監(jiān)督機(jī)制，打通校內(nèi)外利益相關(guān)者參與學(xué)校決策通道；同時(shí)實(shí)行黨委全委和常委制，增加黨委組成人員，吸納地方黨委、政府代表和未擔(dān)任行政職務(wù)的專任教師代表以及部分二級學(xué)院、職能部門負(fù)責(zé)人進(jìn)入黨委全委會(huì)，黨委全委會(huì)行使學(xué)校重大問題、重大事項(xiàng)、重要制度的決策權(quán)。

（二）以校長為中樞，構(gòu)建精簡高效的大部制執(zhí)行系統(tǒng)[4]

大部制改革有利于克服內(nèi)部機(jī)構(gòu)臃腫、領(lǐng)導(dǎo)干部偏多、工作扯皮、部門摩擦等弊端，有利于降低辦學(xué)成本、提高管理效率，在一定程度上遏制行政化傾向的蔓延發(fā)展。

1.執(zhí)行系統(tǒng)職能:負(fù)責(zé)實(shí)施大學(xué)委員會(huì)決策和管理日常行政事務(wù)。

2.校長職權(quán):校長在校黨委領(lǐng)導(dǎo)下，在大學(xué)委員會(huì)決策的基礎(chǔ)上，依法獨(dú)立負(fù)責(zé)地行使職權(quán)，依照中央辦公廳《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》履行相應(yīng)的職責(zé)。校長向大學(xué)委員會(huì)負(fù)責(zé)。

3.機(jī)構(gòu)改革:將管理機(jī)構(gòu)精簡整合為若干個(gè)工作部，合理核定領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)。現(xiàn)有干部級別、待遇保持不變，采用時(shí)間換空間的方式逐步消化領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)偏多問題；在條件成熟時(shí)取消行政級別，全面實(shí)行教育職員制度。

4.運(yùn)行方式:校長作為學(xué)校法人代表，處于學(xué)校執(zhí)行系統(tǒng)的核心，是大學(xué)委員會(huì)決策的首席執(zhí)行官，校長通過領(lǐng)導(dǎo)副校長和各工作部，落實(shí)大學(xué)委員會(huì)的決策，并對具體工作實(shí)行組織、指揮、控制與協(xié)調(diào)。副校長按照分工領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)工作部管理日常事務(wù)；各工作部在主管校領(lǐng)導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)下，履行部門工作職責(zé)，完成領(lǐng)導(dǎo)交辦的工作。

（三）實(shí)行學(xué)科導(dǎo)向和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向相結(jié)合，組建教學(xué)科研一體化的二級學(xué)院

實(shí)行教學(xué)科研一體化的“學(xué)院制”改革，有利于教學(xué)與科研緊密結(jié)合，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量；有利于增強(qiáng)教學(xué)單位的辦學(xué)活力，推動(dòng)學(xué)校整體發(fā)展；有利于發(fā)揮二級學(xué)院在學(xué)校事務(wù)管理中的主體作用，使校領(lǐng)導(dǎo)擺脫事務(wù)性纏繞，集中精力從戰(zhàn)略層面謀劃和推動(dòng)學(xué)校發(fā)展。

1.學(xué)院制改革:按照學(xué)科發(fā)展需要和對接產(chǎn)業(yè)（專業(yè)群建設(shè)）的需要，整合院系教學(xué)資源和相關(guān)科研機(jī)構(gòu)的科研資源，將教學(xué)科研隊(duì)伍、相關(guān)實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)與工程中心、專業(yè)圖書資料等整合到一起，組建若干個(gè)二級學(xué)院[5]。

2.改革目標(biāo):構(gòu)建以二級學(xué)院為管理中心的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)和管理模式，把二級學(xué)院辦成依照學(xué)?？傮w要求，自主開展人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)的辦學(xué)實(shí)體，在學(xué)校事務(wù)管理中發(fā)揮主體性作用。

3.二級學(xué)院的主要職權(quán)與職責(zé):制定并組織實(shí)施學(xué)院發(fā)展規(guī)劃；制定并組織實(shí)施人才培養(yǎng)方案，對教學(xué)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控；組織開展學(xué)科專業(yè)建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)；組織開展科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)活動(dòng)；組織開展教風(fēng)、學(xué)風(fēng)建設(shè)；負(fù)責(zé)學(xué)院人員、經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)的管理；負(fù)責(zé)教職工考核和內(nèi)部津貼分配；負(fù)責(zé)學(xué)生的教育與管理；就學(xué)院內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員聘任與解聘、年度招生計(jì)劃、師生獎(jiǎng)懲等重要事項(xiàng)向?qū)W校提出建議；行使學(xué)校賦予的其他職權(quán)。

4.二級學(xué)院管理:二級學(xué)院實(shí)行院長負(fù)責(zé)制，院長由校長聘任；學(xué)校對二級學(xué)院院長實(shí)行聘期目標(biāo)管理，每個(gè)聘期以4—5年為宜；學(xué)校保障二級學(xué)院的辦學(xué)自主權(quán)，使之在人財(cái)物方面享有相對獨(dú)立的權(quán)力；學(xué)校對二級學(xué)院實(shí)行年度績效考核，對二級學(xué)院院長實(shí)行聘期考核，聘期考核結(jié)果作為續(xù)聘或解聘依據(jù)。二級學(xué)院實(shí)行黨政聯(lián)席會(huì)議制度、教職工大會(huì)制度和教授會(huì)制度。

（四）搭建校院兩級教授治學(xué)平臺，讓學(xué)術(shù)權(quán)力回歸學(xué)術(shù)

搭建校、院兩級教授治學(xué)平臺，有利于更多教授參與學(xué)術(shù)事務(wù)管理，保障教授治學(xué)；有利于發(fā)揮教授的專業(yè)權(quán)威作用，提高二級學(xué)院的辦學(xué)水平；還有利于營造尊重教師、尊重學(xué)術(shù)的氛圍，促進(jìn)二級學(xué)院內(nèi)部治理。

1.校級平臺:學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會(huì)，校學(xué)術(shù)委員會(huì)是學(xué)校最高學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，行使學(xué)術(shù)事務(wù)的決策、審議、評定和咨詢等職權(quán)；不擔(dān)任黨政部門及院系主要負(fù)責(zé)人的專任教授，不少于委員總?cè)藬?shù)的1/2；學(xué)術(shù)委員會(huì)主任由校長提名，并經(jīng)學(xué)術(shù)委員會(huì)委員民主選舉產(chǎn)生；校長退出學(xué)術(shù)委員會(huì)。

2.院級平臺:在二級學(xué)院層面，整合各種分委員會(huì)，建立教授會(huì)。教授會(huì)組成人員不少于7人，未擔(dān)任黨政職務(wù)的專任教授不少于教授會(huì)成員總數(shù)的1/2；正高職稱人員不足的，可推選部分教學(xué)、科研突出的副教授作為教授會(huì)成員；教授會(huì)召集人由院長推薦，并經(jīng)教授會(huì)全體成員民主選舉產(chǎn)生。教授會(huì)是所在二級學(xué)院學(xué)術(shù)事務(wù)的決策咨詢機(jī)構(gòu)，有權(quán)評議院長的工作。

（五）建立民主監(jiān)督委員會(huì)，完善校內(nèi)監(jiān)督系統(tǒng)

建立民主監(jiān)督委員會(huì)，有利于實(shí)現(xiàn)自下而上的監(jiān)督，完善學(xué)校內(nèi)部監(jiān)督體系；有利于遏制行政權(quán)力膨脹，預(yù)防貪腐案件發(fā)生；有利于保障師生民主權(quán)力和其他合法權(quán)益，促進(jìn)和諧校園建設(shè)。

1.性質(zhì)與組成:民主監(jiān)督委員會(huì)是教職工代表大會(huì)下設(shè)的民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)。民主監(jiān)督委員會(huì)由7—9人組成，其中教授委員應(yīng)占1/3以上，并有民主黨派委員參加；主任委員、副主任委員在民主推選的全體委員中選舉產(chǎn)生。

2.職責(zé):對學(xué)校黨委、校長、學(xué)術(shù)委員會(huì)執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)和學(xué)校章程等情況進(jìn)行監(jiān)督；對學(xué)?；ā⒉少?、財(cái)務(wù)、招生、校辦產(chǎn)業(yè)、干部選任、職稱評審等易發(fā)腐敗的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督；對侵害教職工和學(xué)生合法權(quán)益的行為進(jìn)行監(jiān)督。

3.運(yùn)行方式:實(shí)行例會(huì)制度、調(diào)查制度、信息公開制度、專項(xiàng)事務(wù)質(zhì)詢制度和年度報(bào)告制度；與學(xué)校紀(jì)監(jiān)審部門合作，建立監(jiān)督協(xié)作機(jī)制。

[1]陳昌貴，季飛.正確行使自主權(quán)與高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)調(diào)整[J].復(fù)旦教育論壇，2011（1）：33-36.

[2]孫愛東.地方高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建與完善[J].高校教育管理，2013（3）：19-22.

[3]于文明.深化我國公立高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)改革的現(xiàn)實(shí)選擇[J].教育研究，2010（6）：67-72.

[4]陳鴻海.推進(jìn)行政“大部制”改革完善高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)[J].中國高等教育，2013（7）：29-31.

[5]何萬國，楊正強(qiáng).新建本科院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化的研究與實(shí)踐[J].重慶高教研究，2013（4）：23-27.

【責(zé)任編校龍 霞】

Structural Optinization of Interior Administration in Newly-upgraded Universities——An example in Shaanxi province

HU Jingqian1，QU Yongmei2

Based on the shaanxi 9 newly-upgraded universities，found that newly-upgraded universities exist in interior administration decision-making system is closed，party and government power boundary is fuzzy，administrative power squeeze the academic power and the democratic supervision become a mere formality and security administration tend to be more severe.The existence of these problems，the influence of both the ranking of culture，is also related to the dual nature of the academic organization，the Newly-upgraded universities，weak academic strength，the academic authority equate executive branch layer authority，and other special school situation.besides，the system construction defects，the influence of the local culture，community culture also should not be ignored.The researchers suggest，from the newly-built universities reality，actively promote the reform of interior administration structure，breaking of internal closed management，building a scientific and effective Party committee decision-making mechanism and a streamlined and efficient administrative execution system，implement the integration of teaching and research of the reform of school system，set up two-stage professor research platform of school and university，perfect the democratic supervision，build various stakeholders and orderly participation，cooperative governance，interior administration structure.

newly-upgraded universities；interior administration；problem；reason；countermeasures and suggestions

G647

A

1674-0092（2016）03-0105-07

10.16858/j.issn.1674-0092.2016.03.023

2016-01-15

2015年陜西省社科聯(lián)重大理論與現(xiàn)實(shí)問題研究課題“陜西新建本科院校優(yōu)化內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)實(shí)證研究”（2015Z074）；陜西省重大招標(biāo)課題“新建本科高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（GBPKT02）

胡景乾，男，陜西平利人，安康學(xué)院教務(wù)處研究員，主要從事新建本科院校發(fā)展問題和高等教育院校問題研究；屈詠梅，女，陜西安康人，安康學(xué)院教育學(xué)院副教授，主要從事高等教育管理和學(xué)生工作研究。