喬寵如

7月23日，在G20財(cái)長和央行行長會議稅收高級別研討會上，財(cái)政部部長樓繼偉表示，受制于信息征集能力弱及利益調(diào)整阻礙，目前房地產(chǎn)稅制改革尚未推出正式方案，但下一步將“義無反顧”推進(jìn)改革。

與此同時(shí)，法學(xué)屆人士也紛紛指出，房地產(chǎn)稅法已被列入本屆全國人大五年立法規(guī)劃中?？紤]到本屆人大將于2017年底期滿，北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國財(cái)稅法學(xué)研究會會長劉劍文認(rèn)為，“預(yù)計(jì)房地產(chǎn)稅法最快將在2017年底前通過，慢的話可能會在2017年底提交審議，在下一屆人大任期內(nèi)通過”。

一切跡象似乎都在表明，房地產(chǎn)稅真的來了。

立法13年，房地產(chǎn)稅姍姍來遲

從2003年十六屆三中全會提出“條件具備時(shí)對不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”算起，中國社會各界對房地產(chǎn)稅已經(jīng)探討論證了13年。

所謂物業(yè)稅，又稱不動(dòng)產(chǎn)稅、財(cái)產(chǎn)稅，主要針對土地、房屋等不動(dòng)產(chǎn)，要求其承租人或所有者每年都要繳納一定稅款，而應(yīng)繳納的稅值會隨著不動(dòng)產(chǎn)市場價(jià)值的升高而提高。

盡管名稱不盡相同，但世界上大多數(shù)成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家，都會對不動(dòng)產(chǎn)征收物業(yè)稅，并以財(cái)產(chǎn)的持有作為課稅前提、以財(cái)產(chǎn)的價(jià)值為計(jì)稅依據(jù)。依據(jù)國際慣例，物業(yè)稅多屬于地方稅，是國家財(cái)政穩(wěn)定而重要的來源。

而在我國，盡管已經(jīng)過去了13年，但物業(yè)稅，亦即房地產(chǎn)稅，仍然遲遲沒有出臺。

“在2003年提出物業(yè)稅之后，社會上有很多不同的聲音，而官方又沒有正確和權(quán)威的解讀，致使全社會一直未能形成共識?！蔽飿I(yè)稅征收最早的倡議者之一、中國政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文回憶說。

實(shí)際上，直到今天，社會公眾對于房地產(chǎn)稅的認(rèn)識依然十分模糊。房地產(chǎn)稅到底是什么？又與房地產(chǎn)領(lǐng)域當(dāng)前存在的諸多稅收有什么關(guān)系？

《經(jīng)濟(jì)》記者梳理發(fā)現(xiàn)，目前，我國房地產(chǎn)領(lǐng)域的稅收主要存在于交易環(huán)節(jié)，包括營業(yè)稅、契稅、土地增值稅和城市維護(hù)建設(shè)稅等。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2014年，以上4類稅收總額占全國稅收收入的比重達(dá)到11.86%，占地方財(cái)政收入的比重更是高達(dá)18.63%。而針對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，目前僅有房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅兩類。2014年，兩稅收入占全國稅收收入總額的比重大致為3%，占地方財(cái)政收入的比重也僅為5%。

實(shí)際上，這幾類稅收都被包括在房地產(chǎn)稅的所指范疇之中。其中，房產(chǎn)稅不僅與房地產(chǎn)稅名稱相近，而且在征收環(huán)節(jié)、方式等方面也十分相似。按照《中華人民共和國房產(chǎn)稅暫行條例》，房產(chǎn)稅由產(chǎn)權(quán)所有人按照房產(chǎn)原值一次減除10%-30%后的余值繳納，稅率為1.2%。若按照房產(chǎn)租金收入計(jì)算，則繳納稅率為12%。不過，我國目前只針對單位納稅人課征了房產(chǎn)稅。對于個(gè)人自住住宅，僅在上海和重慶兩地試點(diǎn)征收房產(chǎn)稅。

“現(xiàn)有的‘重交易、輕保有的房地產(chǎn)稅制結(jié)構(gòu)，使得房地產(chǎn)交易環(huán)節(jié)稅負(fù)過于集中，造成了嚴(yán)重的稅負(fù)不公?！必?cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長蘇明認(rèn)為，房產(chǎn)稅向個(gè)人住宅擴(kuò)圍，將有助于抑制房地產(chǎn)企業(yè)的投機(jī)行為和市場泡沫，避免房地產(chǎn)閑置帶來的嚴(yán)重浪費(fèi)。

但是，房地產(chǎn)稅向全國鋪開，仍然首先要過立法這一關(guān)。

施正文指出，在過去，由于受到房地產(chǎn)評估能力、不動(dòng)產(chǎn)登記制度等各方面的限制，物業(yè)稅的征收面臨很大的阻力。而在今天，隨著房地產(chǎn)評估市場的規(guī)范發(fā)展和評估法的通過，隨著不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度的實(shí)施和推進(jìn)，技術(shù)層面的障礙已經(jīng)不復(fù)存在。

2013年，十八屆三中全會明確提出，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)”，同時(shí)將其列入十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。房地產(chǎn)稅的推出似乎已是大勢所趨。

“目前，房地產(chǎn)稅法草案還未成熟到征求意見的時(shí)候。即便草案成熟，還要經(jīng)過多輪意見征詢。提請審議后，還要征求公眾意見，最快出臺也要到2017年，甚至更久?！笔┱奶貏e指出，房地產(chǎn)稅法出臺，并不意味著馬上開征房地產(chǎn)稅。“房地產(chǎn)稅法只是為地方提供一個(gè)法律依據(jù)，確定原則性標(biāo)準(zhǔn)。至于何時(shí)選擇開征、稅收要素如何設(shè)計(jì)等，地方有很大話語權(quán)，要根據(jù)各地的實(shí)際情況來定”。

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所原所長賈康同樣認(rèn)為，房地產(chǎn)稅的征收可以分步進(jìn)行，在樓市較熱的一二線城市先行實(shí)施。在完成立法后，房地產(chǎn)稅真正實(shí)施的過程中，應(yīng)賦予地方政府一定范圍內(nèi)的稅率制定權(quán)?！坝芍醒胝O(shè)計(jì)幅度稅率，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府在規(guī)定的幅度范圍內(nèi)，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、房地產(chǎn)市場狀況、居民收入水平和負(fù)擔(dān)能力以及地方政府的年度支出需求等因素確定本地區(qū)適用稅率?！?/p>

滬、渝試點(diǎn)：房地產(chǎn)稅效果有限？

從針對房屋流通環(huán)節(jié)收稅為主，轉(zhuǎn)向針對房地產(chǎn)存量財(cái)富收稅，房地產(chǎn)稅被視為調(diào)節(jié)居民財(cái)產(chǎn)性收入、緩解收入差距、抑制投機(jī)性需求的重要手段。

中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會原副會長朱中一就曾在接受媒體采訪時(shí)指出，房地產(chǎn)稅征收既是全國稅制改革的重要一環(huán)，也是住房體制改革的需求?！斑@將抑制投資、投機(jī)性需求，盤活存量，進(jìn)而使房子回歸居住本質(zhì)?！?/p>

2010年，在房價(jià)持續(xù)上漲的形勢下，國務(wù)院要求要發(fā)揮稅收政策對住房消費(fèi)和房地產(chǎn)收益的調(diào)節(jié)作用，隨后，2011年初，重慶、上海兩地分別頒布了針對個(gè)人住房征收房地產(chǎn)稅的試點(diǎn)辦法。然而，5年過去了，關(guān)于兩地試點(diǎn)效果，業(yè)內(nèi)專家仍然褒貶不一。

《經(jīng)濟(jì)》記者了解到，重慶上海兩地的房地產(chǎn)稅征收差異較大。從課稅對象上看，上海主要為本地居民新購二套及以上住房、外地居民新購住房；重慶主要為獨(dú)棟別墅、新購高檔住宅；從稅率來看，上海為比例稅率0.6%（由于按照市場交易價(jià)格的70%征收，實(shí)際稅率僅為0.42%）；重慶為0.5%-1.2%的累進(jìn)稅率；從免稅面積上看，上海按照人均面積60平方米免稅；重慶存量別墅按每戶180平方米、新購高檔住宅按每戶100平方米兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)免稅。

2011年，上海房地產(chǎn)稅收入22.1億元，僅占上?？傌?cái)政收入的0.64%；而重慶2011年房地產(chǎn)稅總額則僅為1億元，約占重慶市財(cái)政總收入的0.04%。5年過去，兩地房地產(chǎn)稅的規(guī)模仍然增長緩慢，對于房價(jià)上漲的抑制作用也不甚明顯。

“有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，兩地推行房產(chǎn)稅試點(diǎn)后，沒有看到房價(jià)急速下跌，‘動(dòng)靜不大，因此判斷房地產(chǎn)稅效果不佳。應(yīng)當(dāng)指出，這是非常表面化的認(rèn)識?！辟Z康撰文指出，住房保有環(huán)節(jié)上的稅是按年征收的，在接近年底時(shí)才好判斷年度收入；在試點(diǎn)初期是低力度“柔性切入”的，需若干年后漸進(jìn)改革基本到位時(shí)才能大體看清收入的可能規(guī)模。在上海、重慶這樣的大城市，房產(chǎn)稅改革試點(diǎn)最重要的任務(wù)，一定意義上還不是籌集收入，而是要為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)和社會生活在制度建設(shè)方面“破冰、試水”。

蘇明則指出，上海、重慶試點(diǎn)的個(gè)人住房房產(chǎn)稅是在房價(jià)暴漲的背景下出臺的，其主要目的在于調(diào)節(jié)收入分配，引導(dǎo)居民走向合理的住房消費(fèi)，促進(jìn)房價(jià)合理回歸。從實(shí)際運(yùn)行情況看，試點(diǎn)在調(diào)節(jié)收入分配和籌集保障房建設(shè)資金方面發(fā)揮了一定的作用，在完善稅制和征收管理等方面進(jìn)行了有益的探索，但兩地試點(diǎn)對調(diào)控房價(jià)的作用并不明顯。

他還告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，滬渝兩地試點(diǎn)的房產(chǎn)稅稅制要素設(shè)計(jì)其實(shí)不甚合理?！耙环矫?，上海和重慶兩地僅針對二套以上新購房和高檔別墅等增量房收稅，而不是對社會存量房產(chǎn)全部征收，不具有稅收的普遍性要求，不能反映市場的真實(shí)情況，有失公平；另一方面，只在兩個(gè)城市開展試點(diǎn)，稅率偏低，優(yōu)惠過寬，政策過于溫和，房產(chǎn)稅在籌集地方財(cái)政收入方面也僅僅具有象征意義?！?/p>

與此同時(shí)，盡管房地產(chǎn)稅的設(shè)計(jì)初衷之一是抑制房價(jià)上漲，但在業(yè)內(nèi)專家看來，房地產(chǎn)稅對于樓市到底會帶來哪些影響，還要依照征稅方式、征稅主體范圍、稅率多少等因素綜合評判。

中原地產(chǎn)首席分析師張大偉就曾對媒體表示：“短期來看，房地產(chǎn)稅可能促使部分投資者拋售房源。但是，長期而言，如果不解決熱點(diǎn)城市有效供應(yīng)少于需求的問題，相關(guān)稅收依然會轉(zhuǎn)嫁給買房者支付?！?/p>

賈康則明確指出，房地產(chǎn)稅并不可能使得熱點(diǎn)城市房價(jià)“應(yīng)聲而落”。他分析稱，目前，中國的實(shí)際城鎮(zhèn)化水平還不到 40%，以后要一路走高到 70%-80%才能相對穩(wěn)定，在此過程中，沒有任何力量能夠阻止中心區(qū)域不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格的上升。

但是，他強(qiáng)調(diào)，房地產(chǎn)稅的出臺將會使不動(dòng)產(chǎn)價(jià)格上升的過程更平穩(wěn)，減少泡沫，避免價(jià)格大幅波動(dòng)對社會生活帶來的負(fù)面沖擊?！霸谏虾?，大家都愿意在城市中心區(qū)購置不動(dòng)產(chǎn)，‘寧要浦西一張床，不要浦東一套房，管理部門很苦惱。在試點(diǎn)過程中，通過一個(gè)很小的差別化杠桿——中心區(qū)域的稅率是 0.6%，周邊區(qū)域的稅率是 0.4%，就把不少買主引流到周邊區(qū)域，產(chǎn)生了過去多年求之不得的土地利用格局優(yōu)化效果。”

房地產(chǎn)稅走向何方？

在目前關(guān)于房地產(chǎn)稅的爭論中，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，房地產(chǎn)稅只能適用于土地私有制國家，在公有制下，個(gè)人并不擁有土地所有權(quán)，不具有納稅基礎(chǔ)。但在蘇明看來，房地產(chǎn)稅和土地私有制沒有必然的聯(lián)系。

他告訴《經(jīng)濟(jì)》記者，房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)包含了所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處置權(quán)、開發(fā)權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等多種權(quán)利。土地公有制意味著國家對于土地享有最終所有權(quán)，但公民可以依法擁有土地使用權(quán)。在使用權(quán)有效期內(nèi)，土地的使用、轉(zhuǎn)讓帶來的收益完全屬于使用權(quán)人，即使沒有最終所有權(quán)，但擁有使用權(quán)，也能給權(quán)利人帶來收益，從而可以成為課稅對象。

另外，房地產(chǎn)稅與土地出讓金在性質(zhì)和職能上也完全不同。前者是租金，是政府配置土地這一稀缺資源的有效手段；后者是稅收，主要目標(biāo)在于為地方政府籌集稅收收入，同時(shí)兼顧對收入分配和房地產(chǎn)市場的調(diào)節(jié)功能?！皬膰H經(jīng)驗(yàn)來看，即使在土地公有制國家，或者在部分土地公有制國家，在國家所有土地上建設(shè)的住宅，承租人也同私有土地所有者一樣，需要每年繳納房地產(chǎn)稅，典型如英國、新加坡、以色列等國家?！碧K明說。

但他同時(shí)指出，十幾年來，伴隨著房地產(chǎn)市場的持續(xù)升溫，土地出讓收入和交易環(huán)節(jié)稅收的規(guī)模也在不斷膨脹，逐漸成為了地方政府重要的收入來源之一。但是長期來看，無論土地出讓收入還是房地產(chǎn)交易稅收，都是不可持續(xù)的。在此背景下，有必要對房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)和交易環(huán)節(jié)的相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行綜合性改革。

“在保有環(huán)節(jié)，隨著房地產(chǎn)稅的開征，目前征收的房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅相應(yīng)取消；在交易環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)取消土地增值稅，對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)的收益（不動(dòng)產(chǎn)利得）分別納入企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅中征收，同時(shí)保留契稅、取消印花稅，并對房地產(chǎn)相關(guān)收費(fèi)基金項(xiàng)目進(jìn)行清理。”蘇明說。

據(jù)了解，契稅是以所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變動(dòng)的不動(dòng)產(chǎn)為征稅對象，向產(chǎn)權(quán)承受人征收的一種財(cái)產(chǎn)稅。其目的是調(diào)整不動(dòng)產(chǎn)交易行為，抑制房地產(chǎn)囤積行為，因此契稅仍有保留的必要。而印花稅對書立、領(lǐng)受應(yīng)稅憑證征稅，與契稅在一定程度上功能重疊，因此蘇明認(rèn)為，“從消除重復(fù)征稅的角度考慮，有必要取消印花稅”。

除此之外，他還建議，在稅率設(shè)置上，應(yīng)按照“寬稅基、低稅率”的原則，同時(shí)結(jié)合房地產(chǎn)相關(guān)環(huán)節(jié)稅收制度的改革和稅負(fù)平移情況，合理確定稅率上限。在改革初期，可以選擇偏低的稅率水平，逐步培育居民住戶的納稅意識。

但在賈康看來，美國等國家對住房保有環(huán)節(jié)采用的“普遍征收模式”未必適用于我國國情。他認(rèn)為，房地產(chǎn)稅制度調(diào)節(jié)是重點(diǎn)針對改革開放中間先富起來的有豪宅、有多套房的高端人群，按照“抽肥補(bǔ)瘦”的原則所作的合理調(diào)節(jié)?！爸袊诳梢灶A(yù)見的很長時(shí)期內(nèi)，必須要堅(jiān)持住房保有環(huán)節(jié)稅收只是調(diào)節(jié)高端，否則房產(chǎn)稅改革的阻力就會大到無法進(jìn)行?！?/p>

他建議，每個(gè)家庭可以認(rèn)定的第一套住房，或者家庭人均一定標(biāo)準(zhǔn)之下的住房面積，應(yīng)給予免稅處理。“不管家庭富裕程度如何，獨(dú)立別墅除外，對第一套房都不征收房產(chǎn)稅，而從中國的普遍情況看，第二套房征收稅率從低也具有一定合理性和可行性。但對于第三套、第四套，甚至更多套的房子，就不必給予稅收優(yōu)惠了，應(yīng)該一絲不茍地征收?！?