浙江省蘭溪市云山街道辦事處（321100） 周根明

城郊村土地確權(quán)登記頒證問題與對(duì)策

浙江省蘭溪市云山街道辦事處（321100） 周根明

開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，是維護(hù)農(nóng)民土地承包合法權(quán)益的根本要求，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重要保證。作為浙江省土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作試點(diǎn)單位，蘭溪市云山街道辦事處于2015年完成農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，贏得省市領(lǐng)導(dǎo)的高度評(píng)價(jià)。城郊村土地確權(quán)工作政策性強(qiáng)、涉及面廣、情況復(fù)雜、矛盾問題多，該街道堅(jiān)持問題導(dǎo)向，摸著石子過河，依法依規(guī)，民主決策，有序操作，合力攻堅(jiān)，不斷探索，取得了明顯成效。

1.基本情況

蘭溪市云山街道辦事處下轄24個(gè)村，其中城中村11個(gè)，城郊村13個(gè)，承包耕地面積為1.4萬畝（1畝=667平方米，下同），涉及農(nóng)戶8 000余戶。該街道于1998年完成第二輪土地承包工作，之后，因蘭溪市城區(qū)功能配套擴(kuò)建及工業(yè)園區(qū)建設(shè)等征用（占用）以及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地整理，導(dǎo)致一些農(nóng)戶承包土地發(fā)生了較大變化。為了如實(shí)反映農(nóng)戶承包土地情況，2004年開展了土地承包完善工作，對(duì)于土地全部被征用的163戶承包戶，按規(guī)定程序收回承包權(quán)證予以注銷；對(duì)于部分被征用的農(nóng)戶，進(jìn)行權(quán)證土地變更登記。2014年被確定為省開展農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作試點(diǎn)單位之一，扎實(shí)開展了承包檔案資料清查、承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查、信息公示審核、農(nóng)戶簽字確認(rèn)、完善土地承包合同、建立健全登記簿，等等。至2015年10月，完成了轄區(qū)1.4萬畝耕地的經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作。

2.存在問題

一是城郊村農(nóng)民人均土地少、價(jià)值高，對(duì)土地很敏感。自第二輪土地延包后，該街道有13個(gè)村耕地曾經(jīng)被征用，總面積將近2 000畝，目前農(nóng)民人均耕地僅0.46畝，并且土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和土地流轉(zhuǎn)租賃費(fèi)較其他村都要高，每畝農(nóng)田年租金達(dá)1 000余元，因而老百姓十分敏感，尤其是黃湓等城中村，從上世紀(jì)開始就是蘭溪市的老蔬菜基地，農(nóng)戶種菜經(jīng)驗(yàn)比較豐富，蔬菜品質(zhì)好、單產(chǎn)高、銷售方便，土地投入產(chǎn)出效益較大，因此農(nóng)戶土地觀念更強(qiáng)，寸土必爭。

二是田塊變動(dòng)大、情況雜，難以落實(shí)到戶。巖頭、吳村等4個(gè)村曾經(jīng)進(jìn)行過土地綜合整理，加上這些年來水產(chǎn)養(yǎng)殖、糧食種植等規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展，蘭溪市云山萬畝糧食功能區(qū)建設(shè)，土地加速流轉(zhuǎn)，以及農(nóng)戶調(diào)地建房，如此等等導(dǎo)致一些農(nóng)戶田塊發(fā)生變動(dòng)較大，面積不準(zhǔn)、四至不清、登記不齊、情況復(fù)雜，將現(xiàn)有田塊一一指認(rèn)落實(shí)到戶，困難重重。

三是第二輪土地延包遺留問題未妥善處置，妨礙確權(quán)工作順利開展。當(dāng)初二輪承包時(shí)，有部分村按土地等級(jí)折算土地面積，好地一畝算一畝，差地兩畝或更多算一畝，造成農(nóng)戶承包權(quán)證登記面積與田塊實(shí)際丈量面積有一定誤差，同一個(gè)村內(nèi)同樣家庭人口的農(nóng)戶實(shí)際承包耕地面積大相徑庭。有的農(nóng)戶土地承包權(quán)證上只有總面積但無具體田塊所處的坵名及其四至，或者登記不完整，土地權(quán)屬不清，有的有地?zé)o證，有的無地有證，或者地證不符，承包人不符，權(quán)證與合同不符。導(dǎo)致土地糾紛時(shí)有發(fā)生，給確權(quán)工作帶來了難度。

四是土地流轉(zhuǎn)憑口頭協(xié)議，田塊歸屬認(rèn)定缺乏有效證據(jù)。城郊村農(nóng)民到企業(yè)單位找工作比較方便，有一部分勞力常年外出打工，也有部分農(nóng)戶出于農(nóng)事耕作等其他需要，將土地用于轉(zhuǎn)讓或互換，有的田塊發(fā)生多次互換。有的農(nóng)戶由于覺得原來轉(zhuǎn)讓或調(diào)換出去的土地現(xiàn)在更值錢而出現(xiàn)反悔，可當(dāng)初單憑口頭許諾，沒有規(guī)范的書面協(xié)議。像這樣的土地，權(quán)屬確認(rèn)或存在依據(jù)不足和隱患問題。

3.對(duì)策措施

（1）周密調(diào)查土地經(jīng)營現(xiàn)狀，掌握信息變動(dòng)完整資料首先，要整理齊全土地承包檔案資料。各村組織收集整理第二輪土地承包地到戶、合同簽訂、權(quán)證發(fā)放，尤其是第二輪土地承包之后，農(nóng)戶因?yàn)橥恋卣饔?、土地流轉(zhuǎn)等導(dǎo)致田塊變動(dòng)等情況資料，查漏補(bǔ)缺。其次要做好承包地權(quán)屬現(xiàn)狀調(diào)查，逐戶梳理填寫《承包地塊調(diào)查表》。一方面，入戶開展權(quán)屬調(diào)查。摸清當(dāng)前農(nóng)戶家庭承包狀況、核對(duì)承包方代表、家庭成員及其變動(dòng)等信息，填寫《承包方調(diào)查表》。另一方面，配合專業(yè)測(cè)量單位到田頭進(jìn)行空間GPS定位測(cè)量，勾繪《農(nóng)戶承包土地承包經(jīng)營權(quán)地塊分布圖》，切實(shí)做到資料全、數(shù)據(jù)真、情況準(zhǔn)，為開展確權(quán)登記奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。

（2）堅(jiān)守土地政策底線，依法規(guī)范運(yùn)作嚴(yán)格遵守《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》等規(guī)定，該街道統(tǒng)籌安排，精心組織，制訂確權(quán)工作方案，明確確權(quán)原則和工作流程，依法運(yùn)作，確保穩(wěn)定。通過宣傳發(fā)動(dòng)，讓廣大社員認(rèn)識(shí)到這次土地確權(quán)登記頒證工作，以1998年第二輪農(nóng)村土地承包合同土地承包關(guān)系管理為基礎(chǔ)，既不是對(duì)第二輪土地承包工作的推倒重來，也不是又一輪的土地調(diào)整，而是依法開展對(duì)農(nóng)村土地承包關(guān)系進(jìn)一步規(guī)范和完善。工作中確?！叭齻€(gè)”不得：即不得借機(jī)打亂原承包關(guān)系重新調(diào)整；不得非法收回農(nóng)民承包地；不得借機(jī)收取任何費(fèi)用加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

（3）尊重村民意愿，因村制定和落實(shí)好股改工作實(shí)施細(xì)則土地確權(quán)工作，涉及廣大村民的切身利益和農(nóng)村的穩(wěn)定，并且各種情形比較復(fù)雜，制定土地確權(quán)方案必須從維護(hù)社員權(quán)益出發(fā)，充分尊重村民意愿。召開戶主會(huì)廣泛征求意見，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合各村的村規(guī)民約等實(shí)際，經(jīng)村民代表會(huì)通過制定《村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作實(shí)施細(xì)則》，將確權(quán)登記中涉及的重要事項(xiàng)及其處置辦法一一寫清，確保各項(xiàng)具體工作有章可循、有據(jù)可依，然后認(rèn)真貫徹執(zhí)行。如已亡五保戶以及農(nóng)戶全家遷入設(shè)區(qū)的城市轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的家庭承包地收歸所在生產(chǎn)隊(duì)（承包小組）所有，由所在生產(chǎn)隊(duì)自己處理。

（4）積極化解土地糾紛，保障確權(quán)工作順利推進(jìn)為及時(shí)解決矛盾糾紛，街道成立農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，村成立調(diào)解小組，按照“有法依法、有規(guī)依規(guī)、無法無規(guī)依細(xì)則”的原則，妥善化解多地、少地、無地等矛盾糾紛，把法律的規(guī)定、中央的要求和農(nóng)民的權(quán)益落到實(shí)處。對(duì)待確權(quán)，堅(jiān)持“二確一緩”：即對(duì)權(quán)屬不清或有爭議的承包地，應(yīng)堅(jiān)持確保穩(wěn)定、實(shí)事求是、尊重歷史、民主協(xié)商四大原則，把糾紛處理到位后再確權(quán)登記；對(duì)歷史遺留問題，先要予以化解再確權(quán)；對(duì)矛盾糾紛較大，暫不能解決的，要暫緩確權(quán)。按照國家有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一規(guī)劃整理的承包土地，以及土地流轉(zhuǎn)以后受轉(zhuǎn)讓方統(tǒng)一規(guī)劃整理的土地，采取測(cè)量切分的辦法，重新劃定邊界，合理確定相關(guān)農(nóng)戶的承包地四至后進(jìn)行登記。對(duì)以轉(zhuǎn)讓、互換等方式流轉(zhuǎn)的土地，缺少流轉(zhuǎn)協(xié)議的，這次按要求補(bǔ)訂180份協(xié)議，完善條款，規(guī)范流轉(zhuǎn)土地確權(quán)依據(jù)，防范于未然。

（5）開展信息公示核對(duì)，完善土地確權(quán)檔案資料村、組審核農(nóng)戶承包信息、地塊分布圖后，將相關(guān)資料在村務(wù)公開欄上予以公示。有異議或差錯(cuò)的，及時(shí)予以修正。沒有異議的，由農(nóng)戶簽字認(rèn)可。然后完善合同，填寫《農(nóng)戶承包地確權(quán)登記信息表》，實(shí)現(xiàn)承包地面積、承包合同、權(quán)證登記簿、經(jīng)營權(quán)證書“四相符”，同步推進(jìn)檔案資料的收集整理工作，形成邊開展、邊整理，完成一項(xiàng)、歸檔一項(xiàng)的檔案整理格局，確保信息資料真實(shí)、準(zhǔn)確、完整。

（本欄編輯：張竹葉潮）