林明花

【摘 要】我國(guó)縣域財(cái)政可以被視為是最基礎(chǔ)的地區(qū)財(cái)政，縣域地區(qū)財(cái)政是否穩(wěn)定對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)以及政府工作能否正常運(yùn)營(yíng)起著重要作用。近些年來(lái)，各級(jí)政府對(duì)縣域地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予高度重視，不斷加大管理力度保證其穩(wěn)健運(yùn)行，但仍然存在著諸多問(wèn)題有待解決。本文以德化縣財(cái)政經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)對(duì)此課題進(jìn)行探究，著重討論了2014年德化縣財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況，之后引出了縣域地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的幾點(diǎn)問(wèn)題，最后提出了一些有針對(duì)的建議，確?？h域地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】縣域地區(qū)；財(cái)政經(jīng)濟(jì)；問(wèn)題

一、縣域地區(qū)經(jīng)濟(jì)財(cái)政的職能與作用

我國(guó)的縣制萌芽于西周，產(chǎn)生于春秋，發(fā)展于戰(zhàn)國(guó)，定制于秦朝，經(jīng)過(guò)幾千年的發(fā)展，縣在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化方面已形成相對(duì)獨(dú)立的地域?qū)嶓w，截至2014年12月31日，全國(guó)縣級(jí)行政區(qū)劃單位有2854個(gè)，縣域經(jīng)濟(jì)GDP達(dá)5.7萬(wàn)億元， 占全國(guó)GDP的54.5%。古往今來(lái)，歷朝歷代對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展非常重視。中共十六大報(bào)告第一次使用“縣域經(jīng)濟(jì)”這一概念，十六屆三中全會(huì)又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)”，這充分表明黨中央對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度重視?？h域財(cái)政是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的晴雨表，是支撐縣域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的根本保證，縣域財(cái)政狀況如何，直接關(guān)系著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展乃至整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有縣域財(cái)政搞活了，財(cái)源充裕了，地方經(jīng)濟(jì)才能振興，國(guó)家財(cái)政的振興也才真正有望?？h域財(cái)政在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有不可代替的作用。一是資源配置?？h域財(cái)政采取轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠政策等手段促進(jìn)要素市場(chǎng)的建設(shè)和發(fā)展；通過(guò)調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，形成新的生產(chǎn)能力，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的目標(biāo)；通過(guò)財(cái)政投資手段提供公共商品等達(dá)到合理資源配置。二是收入分配?？h域財(cái)政為確定縣域政府實(shí)現(xiàn)公平分配的目標(biāo)，通過(guò)稅收轉(zhuǎn)移支付、提供公共服務(wù)資金、完善社會(huì)福利制度、保障公共支出等措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)收入的再分配，社會(huì)事業(yè)的發(fā)展支持。三是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和穩(wěn)定。包括直接投資辦企業(yè)、上項(xiàng)目來(lái)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)；包括綜合運(yùn)用國(guó)債、稅收、財(cái)政貼息等多種政策手段和經(jīng)濟(jì)杠桿等來(lái)調(diào)控縣域經(jīng)濟(jì)，培育和發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的各類市場(chǎng)主體，為它們的自我發(fā)展、自我創(chuàng)新，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。

二、德化縣財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

2014年德化縣完成地區(qū)生產(chǎn)總值169億元，比上年同期增長(zhǎng)（下同）11%；實(shí)現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值254.51億元（其中陶瓷產(chǎn)值177.15億元，占86%），增長(zhǎng)16.2%；農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值19.1億元，增長(zhǎng)2.5%；第三產(chǎn)業(yè)增加值57.3億元，增長(zhǎng)8%；文化產(chǎn)業(yè)增加值53.24億元，增長(zhǎng)10%。公共財(cái)政總收入完成14.92億元，比上年增收0.91億元，增長(zhǎng)6.5%，增速放緩。其中公共財(cái)政預(yù)算收入10.01億元，完成年初預(yù)算的100.1%，比上年增收0.94億元，增長(zhǎng)10.3%。公共財(cái)政預(yù)算支出完成18.93億元，增長(zhǎng)8%。全縣稅收收入12.14億元，占總收入比重81.3%，下降0.3%。其中增值稅收入4.09億元，比去年下降3.5%；企業(yè)所得稅收入2.1億元，比去年增長(zhǎng)5.3%；營(yíng)業(yè)稅收入2.28億元，比去年增長(zhǎng)7.5%；個(gè)人所得稅收入1.09億元，比去年增長(zhǎng)10%；其他稅種收入2.57億元， 比去年下降8.9%；同時(shí)，民生支出14.51億元，同比增加1.04億元，增長(zhǎng)8%，占公共財(cái)政預(yù)算支出的76.6%；在政府性基金收支完成情況方面，全縣政府性基金收入6.76億元，比去年下降34.2%，其中土地出讓金收入（含計(jì)提部分）6.15億元，比去年下降37.6%；殘疾人保障金收入0.02億元，比去年下降1.4%；政府性基金支出7.47億元，比去年下降33%，其中土地出讓金支出6.35億元，比去年下降37.7%。從這些指標(biāo)和實(shí)際情況分析如下：第一，收入。陶瓷產(chǎn)業(yè)是該縣的支柱產(chǎn)業(yè)，是主要支柱稅收來(lái)源，也顯出出稅收來(lái)源單一的缺陷；在宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩的大環(huán)境下，財(cái)政收入增長(zhǎng)缺乏有效支撐，財(cái)稅等增速放緩。第二，支出。剛性支出需求大，特別是民生支出比重不斷提高，各級(jí)出臺(tái)提標(biāo)擴(kuò)面政策多，民生、法定投入、城市管理仍需要大量的資金投入，收支矛盾仍較為突出。

三、現(xiàn)階段縣域地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的幾點(diǎn)問(wèn)題

1.財(cái)權(quán)與事責(zé)缺乏統(tǒng)一性

1994年的分稅制改革后，中央的財(cái)政收入及其占全國(guó)財(cái)政收入的比重得到提高，致使縣財(cái)政主體稅種缺乏、財(cái)政收入及其占比逐漸下降，地方稅收收入占地方財(cái)政收入比重呈下降態(tài)勢(shì)，尤其是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的縣財(cái)政收入增幅及占比明顯下降，收入上移，財(cái)力層層集中，很多縣域財(cái)政收入過(guò)分依賴房地產(chǎn)發(fā)展。在財(cái)權(quán)向上集中的同時(shí)， 存在事責(zé)下移的傾向，即部分以前由上級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)的財(cái)政支出全部或部分下放給地方政府，從而加劇了地方政府，尤其是縣域財(cái)政的困難。 其中教育、醫(yī)療等民生支出成為分析縣域財(cái)政支出的重頭戲，如德化縣2014年全縣財(cái)政民生支出14.51億元，占了公共財(cái)政預(yù)算支出的76.6%。

2.縣域財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入有待進(jìn)一步加強(qiáng)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐的不斷加快，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，但是從縣域財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度出發(fā)，現(xiàn)階段很多地區(qū)財(cái)政都過(guò)于注重對(duì)剛性支出的投入，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展投入上明顯不夠，沒(méi)發(fā)揮好財(cái)政資金“酵母”作用，一些好的項(xiàng)目經(jīng)常會(huì)因?yàn)橘Y金不足而擱淺。同時(shí)，在財(cái)源培植上有待進(jìn)一步加強(qiáng)，政府出臺(tái)支持企業(yè)增產(chǎn)增效實(shí)質(zhì)性政策不多，沒(méi)有著力破解建設(shè)資金瓶頸問(wèn)題，對(duì)公共財(cái)政職能調(diào)整滯緩，越位與缺位并存，致使財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間受限，凸現(xiàn)出大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)或可持續(xù)發(fā)展的困難。

3.縣域財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)管機(jī)制有待完善

我國(guó)縣域地區(qū)財(cái)政監(jiān)管部門(mén)是國(guó)家財(cái)政監(jiān)管體系的一個(gè)重要組成部分，隨著財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈日益復(fù)雜化趨勢(shì)，監(jiān)管關(guān)口必須前移。縣域財(cái)政監(jiān)督管理側(cè)重點(diǎn)不夠突出，人員不足、工作量過(guò)大等致使監(jiān)督管理工作開(kāi)展緩慢、效果不明顯等，阻礙了通過(guò)財(cái)政職能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的作用發(fā)揮。

四、對(duì)于縣域地區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一些建議

1.建立并完善縣域財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展保障機(jī)制

首先，取消分稅制財(cái)政體制中的老體制上繳，實(shí)現(xiàn)真正的財(cái)政體制并軌運(yùn)行，要在現(xiàn)行稅制框架內(nèi)，調(diào)減增值稅中各級(jí)政府的分成比例，做強(qiáng)做實(shí)縣級(jí)財(cái)政，提高縣級(jí)財(cái)政保障能力。其次，中央、省、市政府要按照“缺口上移、財(cái)力下移”的原則，對(duì)縣域財(cái)力最低保障進(jìn)行測(cè)算，加大對(duì)縣級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，在對(duì)縣域人均財(cái)力標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)在保工資和保運(yùn)轉(zhuǎn)等支出責(zé)任基礎(chǔ)上進(jìn)行測(cè)算，降低財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)，保證縣域特別是一些經(jīng)濟(jì)較不發(fā)達(dá)縣域財(cái)政經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。

2.加大對(duì)縣域財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的投入力度

運(yùn)用財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，并積極培植財(cái)源這一關(guān)鍵點(diǎn)。第一，充分結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r有針對(duì)性的出臺(tái)扶持政策，強(qiáng)化政策激勵(lì)導(dǎo)向作用，在一定程度上能夠間接對(duì)創(chuàng)新服務(wù)企業(yè)載體，激發(fā)企業(yè)發(fā)展活力起到一定促進(jìn)作用。以德化縣為例，縣政府幾年來(lái)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)陶瓷產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于加快培育陶瓷龍頭企業(yè)發(fā)展的扶持措施》《關(guān)于鼓勵(lì)陶瓷企業(yè)購(gòu)置機(jī)械設(shè)備的扶持措施》《關(guān)于推動(dòng)非上市企業(yè)進(jìn)入場(chǎng)外市場(chǎng)掛牌融資工作的扶持措施》等支持企業(yè)增產(chǎn)增效。第二，進(jìn)一步拓寬融資渠道。縣域政府不僅要積極對(duì)國(guó)有資產(chǎn)資源以及運(yùn)作經(jīng)營(yíng)性土地進(jìn)行整合實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)?；?，而且還應(yīng)當(dāng)積極爭(zhēng)取政府債券資金支持，為一些重點(diǎn)工程項(xiàng)目建設(shè)提供資金保障，拉大城市框架。第三，做好招商引資工作。有針對(duì)性的制定引資項(xiàng)目一系列協(xié)議，吸引外界資金前來(lái)投資，及時(shí)幫助企業(yè)解決運(yùn)行中存在的問(wèn)題和困難，加大新興財(cái)稅源的培育力度，實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)多元化，壯大經(jīng)濟(jì)總量。

3.規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金管理

一是提高均等化轉(zhuǎn)移支付比重，降低非均等化轉(zhuǎn)移支付比重，尤其是要逐步減少專項(xiàng)類轉(zhuǎn)移支付，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付比重的調(diào)整，將財(cái)政專項(xiàng)資金從其他資金中分離出來(lái)進(jìn)行單獨(dú)管理，及時(shí)控制和防范潛在風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，盡可能地提高資金使用效率。二是完善管理制度。應(yīng)當(dāng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金管理使用相關(guān)規(guī)章制度進(jìn)行完善，對(duì)轉(zhuǎn)移支付的政策目標(biāo)、資金來(lái)源、核算標(biāo)準(zhǔn)、分配程序、分配公式等進(jìn)一步健全規(guī)范，確保公共財(cái)政下的轉(zhuǎn)移支付有法可依。三是增強(qiáng)監(jiān)管手段。在機(jī)關(guān)事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性以及非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源的管理上要實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)化管理，利用現(xiàn)代化信息技術(shù)構(gòu)建信息數(shù)據(jù)庫(kù)等手段，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，把財(cái)力向基層及公共需求傾斜，避免縣域地區(qū)財(cái)政在資金使用上過(guò)于隨意，間接促進(jìn)縣域財(cái)政健康運(yùn)行。

4.完善縣級(jí)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)管機(jī)制

首先，縣域財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)明確監(jiān)督管理工作側(cè)重點(diǎn)，深入探究該地區(qū)所需監(jiān)管內(nèi)容；其次，監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加派人員來(lái)開(kāi)展監(jiān)管工作，不僅要針對(duì)各部門(mén)所反饋的信息材料進(jìn)行監(jiān)管，更要采取實(shí)地考察的方式開(kāi)展此項(xiàng)工作，跟蹤資金去向。同時(shí)，監(jiān)管部門(mén)還可以采取項(xiàng)目事前探究可行性、事中掌握項(xiàng)目進(jìn)度以及事后評(píng)價(jià)相結(jié)合的監(jiān)管方式來(lái)提高財(cái)政資金使用效率，起到促進(jìn)財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

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