朱洪寶　張家文

【摘 要】近年來，融資平臺(tái)的發(fā)展可謂一日千里，自一九九四年至今國(guó)家先后出臺(tái)了包括《新預(yù)算法》和《地方政府性債務(wù)管理意見》等一系列法律法規(guī)，大力推動(dòng)融資平臺(tái)的發(fā)展。筆者首先分析地方融資平臺(tái)的誕生起源，然后分析地方融資平臺(tái)存在的價(jià)值和必要性，針對(duì)其目前存在的問題，最后提出地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議。

【關(guān)鍵詞】融資平臺(tái)；地方政府債務(wù)；轉(zhuǎn)型發(fā)展

0 前言

按照中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委和銀監(jiān)會(huì)四部委的規(guī)定，所謂地方政府融資平臺(tái)，是指由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，具有政府公益性項(xiàng)目投融資功能，并擁有獨(dú)立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。

地方政府融資平臺(tái)先后歷經(jīng)了起步、快速發(fā)展、整頓調(diào)整及轉(zhuǎn)型發(fā)展幾個(gè)階段。地方政府融資平臺(tái)是我國(guó)金融體制、分稅制財(cái)政體制、地方政府官員政績(jī)考核體系三者重疊的合理化產(chǎn)物，為推進(jìn)城市化、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高城市居民生活水平等方面發(fā)揮了巨大作用。尤其是2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，國(guó)家出臺(tái)了“四萬億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃，各級(jí)地方政府均新成立了數(shù)量眾多的融資平臺(tái)，各級(jí)地方政府融資平臺(tái)數(shù)量短時(shí)期內(nèi)增長(zhǎng)迅速，債務(wù)規(guī)模和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)在短期內(nèi)飛快增加。但部分融資平臺(tái)運(yùn)作的不規(guī)范導(dǎo)致債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的上升漸漸地引起了社會(huì)各界的高度重視。

為轉(zhuǎn)變政府職能及推進(jìn)地方政府投融資機(jī)制改革，一系列法律法規(guī)相繼出臺(tái)。無一例外這一類法律法規(guī)都明確了地方政府融資平臺(tái)將不再承擔(dān)政府融資職責(zé)，提出要通過債務(wù)清理的方式來厘清當(dāng)前政府融資的現(xiàn)狀，將逐步剝離融資平臺(tái)的政府融資職能，地方政府融資平臺(tái)將失去地方政府的信用背書，將不得不面臨轉(zhuǎn)型問題，通過市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，成為新型市場(chǎng)化投融資主體。

1 地方政府融資平臺(tái)存在價(jià)值及必要性分析

1.1 地方融資平臺(tái)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物

1994 年分稅制改革，地方政府的財(cái)權(quán)上移，中央政府事權(quán)下移，導(dǎo)致地方政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配，地方政府的財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足財(cái)政支出，大批地方政府融資平臺(tái)應(yīng)運(yùn)而生。2008 年金融危機(jī)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)造成了很大的沖擊，我國(guó)政府推出“4萬億”計(jì)劃，地方政府融資平臺(tái)成為了時(shí)代的弄潮兒。在“4萬億”計(jì)劃中，中央政府實(shí)際僅投入1.18 萬億，剩余的近3萬億要由地方政府自己籌措，無奈之下，地方政府只得通過地方政府融資平臺(tái)來解決資金問題，因此2008年后地方政府融資平臺(tái)數(shù)量上和債務(wù)規(guī)模上均快速增加。因此，地方融資平臺(tái)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。

1.2 國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明融資平臺(tái)存在具有重要價(jià)值

政府融資平臺(tái)并非中國(guó)獨(dú)有，在國(guó)際上早已存在，只是表現(xiàn)形式有所不同。在日本，主要表現(xiàn)為地方公營(yíng)企業(yè)、獨(dú)立行政法人、地方三公社、第三部門等。在美國(guó)主要是特別目的機(jī)構(gòu)、公共事業(yè)經(jīng)營(yíng)公司等。在英國(guó)和澳大利亞，既大量使用PPP 模式，也普遍存在類似融資平臺(tái)性質(zhì)的項(xiàng)目實(shí)施和管理機(jī)構(gòu)。在歐美，融資平臺(tái)雖然隸屬于政府，但它采取市場(chǎng)化、專業(yè)化運(yùn)作，接受市場(chǎng)約束，在投融資職能方面顯著優(yōu)于政府，其存在價(jià)值不言而喻。

1.3 政府融資平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的重要融資渠道

當(dāng)前，我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化正在加速發(fā)展。據(jù)粗略測(cè)算，城鎮(zhèn)化所需資金成本大約50萬億元，這對(duì)地方政府來說，單純依靠財(cái)政收入無法滿足如此巨大的資金需求。地方政府融資平臺(tái)作為籌集資金的有生力量，能夠?yàn)槌擎?zhèn)化建設(shè)提供強(qiáng)有力的資金支持，將是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中重要的融資渠道！

2 地方政府融資平臺(tái)存在的問題

2.1 融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)不完善

融資平臺(tái)一般由政府獨(dú)資組建，缺乏現(xiàn)代化企業(yè)的董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)營(yíng)層。政府直接或間接管理融資平臺(tái)公司人、財(cái)、物，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金進(jìn)行決策和計(jì)劃籌集、管理、使用，日常經(jīng)營(yíng)不可避免的帶有濃厚的政府行政色彩，公司只是擔(dān)當(dāng)出納角色，沒有形成真正意義上符合風(fēng)險(xiǎn)收益一體化要求的投融資主體。其名義上是公司，實(shí)際上只是政府操控的融資工具，地方融資平臺(tái)一方面被地方政府“綁架”缺少獨(dú)立性，另一方面由于法律法規(guī)的不完善又缺乏監(jiān)管和問責(zé)。

2.2 平臺(tái)數(shù)量多，債務(wù)規(guī)模大

據(jù)銀監(jiān)會(huì)數(shù)據(jù)，截至2013年12月31日，地方政府融資平臺(tái)數(shù)量在1.1 萬家左右，而2010年底只有約6500家，增長(zhǎng)超過60%。而這只是列入銀監(jiān)會(huì)統(tǒng)計(jì)口徑的數(shù)據(jù)，有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)融資平臺(tái)，還不在銀監(jiān)會(huì)的統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)。另外發(fā)改委統(tǒng)計(jì)的只是發(fā)行城投債的融資平臺(tái)數(shù)量，統(tǒng)計(jì)范圍更小。目前全國(guó)究竟有多少家融資平臺(tái)，尚無權(quán)威數(shù)據(jù)。

2.3 融資平臺(tái)自身償債能力缺乏可持續(xù)性和造血功能

由于地方融資平臺(tái)承擔(dān)了很多公益性項(xiàng)目，因此大多缺乏現(xiàn)金流。資產(chǎn)中大部分也都是一些公益性資產(chǎn)，既無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，也無法變現(xiàn)流通。所以，融資平臺(tái)償債主要靠借新還舊，自身造血功能明顯不足。中誠(chéng)信國(guó)際的研究表明，2011-2013年已發(fā)債的融資平臺(tái)公司借新還舊率分別為69.85%、61.19%和68.8%。

3 地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的建議

3.1 提升經(jīng)營(yíng)能力，推進(jìn)市場(chǎng)化改革

一要，完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立“產(chǎn)權(quán)明晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度。二要，通過業(yè)務(wù)流程和管理機(jī)構(gòu)改造、人才培養(yǎng)和引進(jìn)等途徑，不斷提高平臺(tái)公司在戰(zhàn)略規(guī)劃、集團(tuán)管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、資本運(yùn)作等方面的能力，提高市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)水平。三是，創(chuàng)新投融資手段，拓寬投融資渠道，加強(qiáng)資本運(yùn)作，不斷優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)，提高資本運(yùn)營(yíng)效率和盈利水平，提高資產(chǎn)運(yùn)作能力，發(fā)揮經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資本杠桿作用，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本保值增值。

3.2 整合平臺(tái)資源，做大做強(qiáng)

一是，整合現(xiàn)有資源。具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)并有穩(wěn)定盈利能力的平臺(tái)公司可以積極推進(jìn)行業(yè)資源整合，推動(dòng)多家平臺(tái)公司整合成一到兩家較大的綜合性平臺(tái)公司，也可以推動(dòng)跨行業(yè)和跨地區(qū)的資源整合，通過整合，形成適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展要求的大型投融資平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)目標(biāo)。二是，戰(zhàn)略重組。資源整合完成后，資產(chǎn)總量達(dá)到了一定水平，組織架構(gòu)組織將成為企業(yè)提質(zhì)增效的重要轉(zhuǎn)型點(diǎn)，通過經(jīng)營(yíng)板塊的優(yōu)化和組織架構(gòu)的重組，可以實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管控水平的重大提升，更好地適應(yīng)市場(chǎng)環(huán)境。

3.3 地方政府及相關(guān)部門應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，助推融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展

融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展是一個(gè)長(zhǎng)期而緩慢的過程，絕不是一朝一夕就可以完成的。國(guó)家頒布的一系列法律法規(guī)將是融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的指南針。地方政府及相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，認(rèn)真研究地方債管理新政并嚴(yán)格執(zhí)行，并通過政策和資金等方式扶持其轉(zhuǎn)型發(fā)展。各金融機(jī)構(gòu)也要按照地方債管理新政，審慎開展與平臺(tái)公司有關(guān)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)，嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，央行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、發(fā)改委等部委也要加強(qiáng)對(duì)地方政府執(zhí)行地方債管理新政的督查力度，確保新規(guī)落到實(shí)處。

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[責(zé)任編輯：王偉平]