楊慧文

依法治教是貫徹依法治國(guó)基本方略和推進(jìn)法治江西建設(shè)的必然要求，是完成新時(shí)期教育工作歷史使命的重要保障?！督魇W(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）于2015年11月20日經(jīng)江西省第十二屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議審議通過(guò)，自2016年1月1日起施行。

一、《條例》出臺(tái)的背景

截至2014年，江西省共有各級(jí)各類(lèi)學(xué)校24908所（不含農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)），在校學(xué)生1004.44萬(wàn)人。學(xué)生的人身安全問(wèn)題，牽涉到千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)家庭。針對(duì)學(xué)生傷害事故預(yù)防與處理，目前國(guó)家還沒(méi)有出臺(tái)專(zhuān)門(mén)的法律和法規(guī)。在近幾年的學(xué)生人身傷害事故處理過(guò)程中，當(dāng)事人常常在事故原因、責(zé)任分擔(dān)、賠償范圍等方面糾纏不清，嚴(yán)重干擾了學(xué)校正常的教育教學(xué)秩序。對(duì)此，省委、省人大、省政府高度重視，要求借鑒有關(guān)立法的成功經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用法治思維和法治方式有效解決學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理問(wèn)題。因此，制定好一部既符合我省實(shí)際又具有可操作性的地方性法規(guī)，對(duì)于有效預(yù)防學(xué)生人身傷害事故的發(fā)生、保障學(xué)生人身安全、維護(hù)社會(huì)秩序具有十分重要的意義。

二、《條例》制定的主要過(guò)程

《條例》制定過(guò)程主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：一是調(diào)研階段。共召開(kāi)各種類(lèi)型的座談會(huì)13次（不包括《條例》起草的工作研究、集中討論修改、工作調(diào)度等會(huì)議）。二是起草階段。經(jīng)過(guò)大家的共同努力，省教育廳于2015年7月15日將八易其稿的《條例》（草案）（送審稿）呈報(bào)省政府。三是審議階段。省人大常委會(huì)對(duì)《條例》（草案）先后進(jìn)行了二次審議。

《條例》的出臺(tái)，在社會(huì)上產(chǎn)生了廣泛的影響，受到中央主流媒體的關(guān)注，特別是省人大常委會(huì)在《條例》制定過(guò)程中首次借助《人大立法在進(jìn)行》欄目，進(jìn)行了全程多角度的報(bào)道，為《條例》的實(shí)施奠定了堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。

三、《條例》實(shí)施的幾點(diǎn)思考

《條例》共有6章（包括總則、學(xué)生人身傷害事故預(yù)防、學(xué)生人身傷害事故處理、學(xué)生人身傷害事故責(zé)任承擔(dān)和損害賠償、法律責(zé)任、附則）60條。貫徹實(shí)施好《條例》，是全社會(huì)的共同責(zé)任，教育主管部門(mén)和各級(jí)各類(lèi)學(xué)校更是責(zé)無(wú)旁貸。

（一）要準(zhǔn)確把握學(xué)生人身傷害事故的預(yù)防原則和職責(zé)劃分

在預(yù)防方面，要力求做到內(nèi)容全面、主體突出。具體規(guī)定了三方面責(zé)任主體的責(zé)任：

一是學(xué)校及教職工的責(zé)任。學(xué)校作為預(yù)防學(xué)生人身傷害事故中的重要一環(huán)，《條例》用了約六分之一的篇幅，對(duì)學(xué)校在安全教育、安全制度建設(shè)、安全管理和事故的預(yù)防措施等方面提出了明確的要求。《條例》第十九條對(duì)學(xué)校教職工應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定。

二是政府及相關(guān)部門(mén)的責(zé)任。一方面，《條例》第四條規(guī)定明確了政府責(zé)任。另一方面，《條例》對(duì)政府各有關(guān)部門(mén)的職責(zé)進(jìn)行了明確?！稐l例》除了對(duì)教育主管部門(mén)在預(yù)防方面的職責(zé)作了具體規(guī)定外，對(duì)政府相關(guān)部門(mén)也提出了要求。

三是未成年學(xué)生監(jiān)護(hù)人以及學(xué)生的責(zé)任。未成年學(xué)生監(jiān)護(hù)人在預(yù)防學(xué)生人身傷害事故中起著不可或缺、至關(guān)重要的作用。《條例》第二十條和第二十一條都做了相關(guān)規(guī)定。作為地方性法規(guī)，《條例》結(jié)合我省的地域、省情特點(diǎn)，還作了一些針對(duì)性的規(guī)定。比如，針對(duì)我省水域眾多，學(xué)生溺水事故多發(fā)的實(shí)際等等?？梢哉f(shuō)，《條例》既是一部學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例，也是一部我省學(xué)校安全條例。

（二）要準(zhǔn)確把握學(xué)生人身傷害事故的處理范圍和程序要求

《條例》結(jié)合我省實(shí)際情況，從四個(gè)方面對(duì)事故的處理作了詳細(xì)規(guī)定：

一是事故的處理程序?！稐l例》第二十四條第一款和第二款對(duì)學(xué)生人身傷害事故發(fā)生后，學(xué)校、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、學(xué)校主管部門(mén)、公安機(jī)關(guān)等各方面應(yīng)該采取的行動(dòng)或措施，進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。實(shí)踐表明，公安機(jī)關(guān)對(duì)學(xué)生死亡事故依法及時(shí)就死亡原因、死亡性質(zhì)做出結(jié)論非常重要，結(jié)論明確、及時(shí)，可以使矛盾糾紛得到更好的解決。

二是事故糾紛的解決途徑?！稐l例》第二十八條規(guī)定了5種解決途徑。需要明確的是，這些途徑不是遞進(jìn)關(guān)系，而是平行關(guān)系?！稐l例》作這樣的規(guī)定，旨在通過(guò)多條渠道解決事故糾紛的設(shè)計(jì)，來(lái)支持和引導(dǎo)當(dāng)事人依法理性地表達(dá)訴求，維護(hù)自身的合法權(quán)益。

三是事故糾紛人民調(diào)解制度?！稐l例》第五條第一款和第二款對(duì)人民調(diào)解制度作出了規(guī)定?！稐l例》還對(duì)調(diào)解委員會(huì)的人員組成、調(diào)解員的聘任、調(diào)解的方法時(shí)限、經(jīng)費(fèi)保障等內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定，以保證人民調(diào)解的“第三方”性質(zhì)，保證調(diào)解的公平公正、及時(shí)有效?！稐l例》第三十二條第三款規(guī)定：“學(xué)生人身傷害事故糾紛人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解學(xué)生人身傷害事故糾紛不得收取任何費(fèi)用，調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)由本級(jí)財(cái)政予以保障?！?/p>

四是違法行為的處置。嚴(yán)厲查處和及時(shí)處置在學(xué)生人身傷害事故處理中的違法行為，是保障事故善后處理順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，也是維護(hù)校園正常秩序的現(xiàn)實(shí)需要?！稐l例》在支持事故當(dāng)事人通過(guò)合法途徑和渠道表達(dá)訴求，維護(hù)自己合法權(quán)益的同時(shí)，對(duì)六種行為作了禁止規(guī)定。

（三）要準(zhǔn)確把握學(xué)生人身傷害事故的處理原則和責(zé)任擔(dān)當(dāng)

在學(xué)生人身傷害事故的責(zé)任劃分上，要力求做到明確合法、有利預(yù)防。《條例》對(duì)學(xué)校、學(xué)生或其監(jiān)護(hù)人，以及第三方的責(zé)任劃分問(wèn)題作了詳細(xì)規(guī)定。

一是學(xué)校應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)的責(zé)任。設(shè)置學(xué)校應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的情形，旨在進(jìn)一步推動(dòng)學(xué)校落實(shí)安全教育、安全管理的職責(zé)和義務(wù)，盡可能地減少傷害事故的發(fā)生。同時(shí)也可以幫助事故發(fā)生后盡快理清各相關(guān)主體的責(zé)任，有效緩解校方和家長(zhǎng)之間的矛盾糾紛。需要注意的是，《條例》中規(guī)定的學(xué)校預(yù)防責(zé)任條款不能等同于擔(dān)責(zé)條款，以防止學(xué)校承擔(dān)“無(wú)限責(zé)任”。

二是學(xué)校免除責(zé)任的情形。《條例》第四十五條規(guī)定學(xué)校免除責(zé)任的5個(gè)條款，主要是考慮到，當(dāng)前實(shí)施素質(zhì)教育與學(xué)校承擔(dān)事故賠償責(zé)任之間的矛盾比較突出，有些學(xué)校為盡量減少意外傷害事故的發(fā)生而少上體育課、不開(kāi)運(yùn)動(dòng)會(huì)、不組織社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)等等，扭曲了教育的功能，也影響了學(xué)生的健康成長(zhǎng)和全面發(fā)展。如果學(xué)校開(kāi)設(shè)的課程符合國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)和要求，而且在硬件安全、制度管理和活動(dòng)組織等方面并無(wú)不當(dāng)?shù)?，那么學(xué)校就可以不承擔(dān)責(zé)任。

三是學(xué)生或其監(jiān)護(hù)人以及第三方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。明確學(xué)生或其監(jiān)護(hù)人，以及第三方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，對(duì)于事故糾紛的定分止?fàn)?、及時(shí)解決也很重要，《條例》對(duì)此作了相應(yīng)規(guī)定。其中《條例》第四十六條、第四十七條和第四十八條都有詳細(xì)規(guī)定。需要注意的是，第三方責(zé)任是指學(xué)校本身在教育管理過(guò)程中盡到了法定的職責(zé)，由于學(xué)校以外的第三方原因?qū)е碌膶W(xué)生人身傷害事故，這包括學(xué)校以外的活動(dòng)組織者、產(chǎn)品與服務(wù)的提供者等的過(guò)錯(cuò)造成的學(xué)生人身傷害事故。

（四）要準(zhǔn)確把握學(xué)生人身傷害事故的賠償原則和方式方法

學(xué)生人身傷害事故的賠償，要力求做到機(jī)制完善、賠償依法。學(xué)生人身傷害事故發(fā)生后，賠償是一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題。《條例》從四個(gè)方面對(duì)保險(xiǎn)及理賠制度作了詳細(xì)的規(guī)定。

一是鼓勵(lì)購(gòu)買(mǎi)保險(xiǎn)。從防范和轉(zhuǎn)移自身風(fēng)險(xiǎn)角度著眼，無(wú)論是學(xué)校還是學(xué)生都應(yīng)當(dāng)積極主動(dòng)地購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的保險(xiǎn)。需要注意的是，無(wú)論是校方責(zé)任保險(xiǎn)，還是學(xué)生平安保險(xiǎn)，都涉及學(xué)生人身安全風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解、轉(zhuǎn)移。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，保險(xiǎn)賠付只是減輕了學(xué)校的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，是賠償責(zé)任的社會(huì)化，但是并不能因此而免除學(xué)校及相關(guān)責(zé)任人員依法需承擔(dān)的行政責(zé)任和刑事責(zé)任。

二是嚴(yán)格規(guī)范管理。在校方責(zé)任保險(xiǎn)中，學(xué)校作為被保險(xiǎn)人向保險(xiǎn)公司即保險(xiǎn)人進(jìn)行投保，雙方實(shí)質(zhì)上形成了一種保險(xiǎn)合同關(guān)系。為了明確校方責(zé)任保險(xiǎn)及附加無(wú)過(guò)失責(zé)任保險(xiǎn)費(fèi)用的來(lái)源，《條例》明確保險(xiǎn)費(fèi)用由學(xué)校舉辦者承擔(dān)。

學(xué)生意外傷害保險(xiǎn)應(yīng)當(dāng)遵循保險(xiǎn)自愿的原則進(jìn)行，學(xué)校不能強(qiáng)迫學(xué)生或其家長(zhǎng)購(gòu)買(mǎi)學(xué)生人身意外傷害險(xiǎn)。但學(xué)校可以為學(xué)生參加意外傷害保險(xiǎn)創(chuàng)造便利條件。目前，有的學(xué)校在組織學(xué)生購(gòu)買(mǎi)學(xué)生意外傷害險(xiǎn)的活動(dòng)中，出現(xiàn)一些違反有關(guān)法律規(guī)定法規(guī)和政策的錯(cuò)誤行為，應(yīng)當(dāng)予以制止。應(yīng)當(dāng)注意的是，學(xué)校不得直接參與辦理工作，不得代收保險(xiǎn)費(fèi)，也不能收取代辦費(fèi)等任何費(fèi)用。

三是明確理賠要求。針對(duì)目前保險(xiǎn)業(yè)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的理賠難問(wèn)題，《條例》第五十二條第一款和第五十二條第二款作了規(guī)定。作這樣的規(guī)定，是地方立法的一大突破，有利于解決以往保險(xiǎn)業(yè)理賠難的問(wèn)題，有利于理賠的及時(shí)到位?！稐l例》第五十二條第三款作了規(guī)定，即學(xué)生傷害事故發(fā)生之后，應(yīng)當(dāng)首先由保險(xiǎn)公司即保險(xiǎn)人在承包范圍內(nèi)承擔(dān)賠償責(zé)任，依照保險(xiǎn)合同的約定及時(shí)賠付到位。如果依據(jù)保險(xiǎn)合同的約定保險(xiǎn)賠償數(shù)額尚有不足部分的，應(yīng)當(dāng)由學(xué)校依法承擔(dān)補(bǔ)充的責(zé)任。

四是完善賠償制度。《條例》第五十條對(duì)有關(guān)賠償作了規(guī)定。作這樣的規(guī)定，有利于保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益，有利于化解事故當(dāng)事方的矛盾糾紛。應(yīng)當(dāng)注意的是，追償具有懲戒的性質(zhì)，學(xué)校追償時(shí)應(yīng)把握兩條原則：一是追償金額以學(xué)校支付的損害賠償金額為限。在學(xué)校追償時(shí)，學(xué)校支付的訴訟費(fèi)用不應(yīng)列入追償范圍。二是追償金額的多少要與過(guò)錯(cuò)程度相適應(yīng)，過(guò)錯(cuò)多的多追償，過(guò)錯(cuò)輕的少追償。

（五）要準(zhǔn)確把握學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理的宣傳要求和輿論導(dǎo)向

加強(qiáng)《條例》的學(xué)習(xí)宣傳，提高公眾對(duì)《條例》的知曉度，是保障《條例》有效實(shí)施的前提。各地各相關(guān)部門(mén)要把學(xué)習(xí)宣傳《條例》作為法治江西建設(shè)和“七五”普法的重要內(nèi)容，加大宣傳力度，使《條例》深入人心、人人皆知，扎實(shí)做好學(xué)生人身傷害事故的預(yù)防與處理工作，增強(qiáng)工作的主動(dòng)性、積極性。各級(jí)教育部門(mén)和學(xué)校更要積極作為，加大《條例》的學(xué)習(xí)宣傳力度，讓社會(huì)公眾，尤其是學(xué)生及其家長(zhǎng)對(duì)《條例》做到家喻戶曉。教育系統(tǒng)的行政干部、校長(zhǎng)和學(xué)校管理者、教職工對(duì)《條例》的知曉率要達(dá)到100%，自覺(jué)按照《條例》要求抓好學(xué)校安全穩(wěn)定工作。

正確的輿論導(dǎo)向，對(duì)于學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理至關(guān)重要。新聞媒體客觀、真實(shí)、科學(xué)、準(zhǔn)確的報(bào)道，對(duì)于《條例》的貫徹實(shí)施，對(duì)于學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理將起到重要的作用。這將有利于把握好正確的輿論導(dǎo)向，有利于學(xué)生人身傷害事故的依法處理。