崔民選　閻志

【區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展】

基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的京津冀空間發(fā)展戰(zhàn)略研究

崔民選閻志

中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)已進(jìn)入以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的發(fā)展關(guān)鍵期，而空間規(guī)劃則是這一時期政府主導(dǎo)公共政策和公共產(chǎn)品，進(jìn)而配置資源的“牛鼻子”。按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的戰(zhàn)略部署，京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃已經(jīng)啟動，而其中的關(guān)鍵是通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，拓寬空間發(fā)展公共產(chǎn)品的有效供給，以應(yīng)對多重而復(fù)雜的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加快與“一帶一路”愿景與行動、環(huán)渤海合作規(guī)劃、國家主體功能區(qū)規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)地理空間結(jié)構(gòu)的有效銜接，提升京津冀協(xié)同區(qū)域的輻射和帶動作用，建立與全國、全球互動的世界級城市群體系，從而實(shí)現(xiàn)開放型京津冀空間戰(zhàn)略新格局。中國已經(jīng)進(jìn)入以空間規(guī)劃體系為主導(dǎo)的“多規(guī)合一”、空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、空間秩序協(xié)同、空間力量重構(gòu)新時期。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；京津冀空間規(guī)劃；空間發(fā)展模式創(chuàng)新

閻志，男，中國社會科學(xué)院研究生院教授（北京102488）。

中國空間規(guī)劃，特別是區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃已開始起步，其中京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃特別吸引眼球，并具有重大示范效應(yīng)。

一、空間規(guī)劃歷程概述

歐洲的空間規(guī)劃起步比較早，且初步形成了自身發(fā)展體系（A.Faludi，2010）。主流的“不列顛模式”英國空間規(guī)劃繼承了多年來形成的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，并通過2004年的《規(guī)劃與強(qiáng)制購買法》使英國正式走進(jìn)“空間規(guī)劃”時代（K.Shaw&F.Robinson，2010）。其以可持續(xù)發(fā)展和可持續(xù)社區(qū)為理念，統(tǒng)籌了與空間相關(guān)的眾多問題和利益方，視野更加開闊，擺脫了原來城鄉(xiāng)規(guī)劃體系時代以土地利用為核心的物質(zhì)形態(tài)屬性（王金巖，2011）?！澳闷苼瞿Ｊ健钡姆▏臻g規(guī)劃，以2000年頒布的《社會團(tuán)結(jié)與城市更新法》為代表，其肯定了空間規(guī)劃體系所特有的分權(quán)制度和策略。即空間規(guī)劃體系的結(jié)構(gòu)隨著中央與地方權(quán)力的博弈，最終達(dá)成合作和妥協(xié)。而《國土2040》則體現(xiàn)了人類對未來發(fā)展的最新關(guān)切（吳志強(qiáng)，2007）。“日耳曼模式”的最高法律體系是1997年《聯(lián)邦空間秩序規(guī)劃法》，其主要作用是為戰(zhàn)略性空間秩序規(guī)劃和建設(shè)性規(guī)劃進(jìn)行有機(jī)復(fù)合和協(xié)同（王金巖，2011）?？傊?，西方空間規(guī)劃體系的共同特點(diǎn)是自上而下由歐洲—聯(lián)邦—洲—地區(qū)—市縣的空間規(guī)劃體系組成。

中國的空間規(guī)劃存在著兩條發(fā)展路徑。一是中國傳統(tǒng)文化的發(fā)展機(jī)理，來自中國人對空間和生存的智慧。這一點(diǎn)早已寫進(jìn)了中國時間和空間交織的歷程。二是全球化過程中，工業(yè)文明和西方思想對中國的影響。特別是近現(xiàn)代殖民地時期早期資源型工業(yè)城市的規(guī)劃實(shí)踐，充分反映了中國向西方借鑒和學(xué)習(xí)的過程。這一時期，中國空間規(guī)劃發(fā)生了質(zhì)變，特別是城市功能進(jìn)入了產(chǎn)業(yè)集聚和要素重組時期。如1934年頒布的《奉天都市計劃委員會章程》等（閻志，2005）。但中國也開始失掉了傳統(tǒng)空間秩序人與自然的頂層智慧和理想初衷。

長期以來，我們總是習(xí)慣以國家主體功能區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等代替空間發(fā)展規(guī)劃，掩蓋了空間不可替代的獨(dú)特力量和在全要素配置中的首要地位。地方政府往往熱衷于城市擴(kuò)張審批、開發(fā)區(qū)申報、開發(fā)建設(shè)及基礎(chǔ)設(shè)施工程類審批等用地調(diào)控類規(guī)劃。而基于經(jīng)濟(jì)地理的空間發(fā)展規(guī)劃或空間發(fā)展公共產(chǎn)品，包括：區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、空間組織、空間集聚、空間秩序等規(guī)劃則嚴(yán)重缺位。很多城市規(guī)劃目標(biāo)趨同、特色危機(jī)、無序蔓延、生態(tài)危機(jī)等都與缺少空間發(fā)展規(guī)劃有關(guān)（楊玉經(jīng)，2015）。

中國以空間規(guī)劃為主題的明確法律還沒有產(chǎn)生。但據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)行法律法規(guī)授權(quán)編制的規(guī)劃有83種之多，且在各類規(guī)劃中，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃側(cè)重定“目標(biāo)”，調(diào)控時限一般是5年；土地利用規(guī)劃主要是定“指標(biāo)”，調(diào)控時限一般是10年；城鄉(xiāng)總體規(guī)劃側(cè)重定“坐標(biāo)”，調(diào)控時限一般是20年，等等（楊玉經(jīng)，2013）。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“通過建立空間規(guī)劃體系，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開發(fā)管制界限，落實(shí)用途管制”。其后，習(xí)近平總書記在2013年12月的中央城鎮(zhèn)化工作會議上指出要“建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法工作”。

2015年9月，中共中央國務(wù)院頒發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》進(jìn)一步要求“構(gòu)建以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，全國統(tǒng)一、相互銜接、分級管理的空間規(guī)劃體系，著力解決空間性規(guī)劃重疊沖突、部門職責(zé)交叉重復(fù)、地方規(guī)劃朝令夕改等問題”。同時指出“編制空間規(guī)劃。要整合目前各部門分頭編制的各類空間性規(guī)劃，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃全覆蓋。空間規(guī)劃分為國家、省、市縣（設(shè)區(qū)的市空間規(guī)劃范圍為市轄區(qū)）三級”。

黨的十八屆五中全會公報文件指出“加快建設(shè)主體功能區(qū)，發(fā)揮主體功能區(qū)作為國土空間開發(fā)保護(hù)基礎(chǔ)制度的作用”。其后，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出“推動各地區(qū)宜居主體功能定位發(fā)展。以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’”。

習(xí)近平總書記2016年4月18日主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十三次會議審議通過了寧夏回族自治區(qū)“一個支點(diǎn)、二個基地、一個示范區(qū)”的定位目標(biāo)，“一主三副、核心帶動，兩帶兩軸、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，山河為脈、保護(hù)生態(tài)”的空間發(fā)展總體戰(zhàn)略和《寧夏回族自治區(qū)空間規(guī)劃（多規(guī)合一）試點(diǎn)方案》，開創(chuàng)了中國“十三五”新時期空間規(guī)劃的先河。

2016年初，按照中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的戰(zhàn)略部署，京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略已開始空間規(guī)劃體系頂層設(shè)計。而其中的關(guān)鍵應(yīng)該是拓寬空間發(fā)展公共產(chǎn)品的有效供給，以應(yīng)對多重而復(fù)雜的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，加快與“一帶一路”愿景與行動、環(huán)渤海合作規(guī)劃、國家主體功能區(qū)規(guī)劃等經(jīng)濟(jì)地理空間結(jié)構(gòu)的有效銜接，提升京津冀協(xié)同區(qū)域的輻射和帶動作用，建立與全國、全球互動的世界級城市群體系，從而實(shí)現(xiàn)開放型京津冀空間戰(zhàn)略新格局。未來北京的城市定位是世界級城市群核心、全球性節(jié)點(diǎn)城市，實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的“龍頭”和總樞紐，未來世界財富的主要集聚中心之一（路大道，2016）。

二、京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃現(xiàn)狀與問題

1.構(gòu)建大空間規(guī)劃體系，推動全要素有效配置

空間規(guī)劃是引導(dǎo)調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“牛鼻子”。在全要素配置中居首位，具有基礎(chǔ)性、方向性、統(tǒng)籌性作用和意義，是“多規(guī)合一”的關(guān)鍵抓手。僅有《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》或其他專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃還不能從根本上回答和解決京津冀協(xié)同發(fā)展所面臨的諸多問題，包括：疏解非首都功能、PM2.5、河北結(jié)構(gòu)問題等，特別是遠(yuǎn)期可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略問題、渤海再生問題、京津冀淡水問題、內(nèi)蒙古沙漠化問題、中國向北開放問題、世界級城市群問題，等等。《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出的“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”空間布局，僅僅是一個京津冀內(nèi)部空間組織方案，和“一帶一路”、環(huán)渤海、國家主體功能區(qū)等經(jīng)濟(jì)地理空間明顯缺少戰(zhàn)略互動和有效響應(yīng)，而京津冀協(xié)同發(fā)展的可持續(xù)問題又嚴(yán)重依賴于外部性空間的支撐，無法獨(dú)善其身。同時，京津冀協(xié)同發(fā)展本身就應(yīng)該具有輻射和帶動更大區(qū)域的功能和作用，京津冀內(nèi)部空間和外部性大空間是相輔相成無法割裂的一盤大棋局。應(yīng)該遵循“五大發(fā)展理念”，以空間的視野和空間的力量重新認(rèn)識發(fā)展戰(zhàn)略及要素配置路徑，建立空間規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃體制改革，此舉對京津冀協(xié)同發(fā)展意義重大（見圖1）。

2.加強(qiáng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，拓寬擁擠性空間發(fā)展公共產(chǎn)品

當(dāng)一個城市地鐵空間發(fā)展規(guī)劃出臺后，便立刻會引來要素?fù)頂D性介入，城市開發(fā)也因此產(chǎn)生空間布局變化，城市集聚效應(yīng)明顯。中國擁擠性空間發(fā)展公共產(chǎn)品短缺，是可實(shí)施PPP項(xiàng)目短缺、政府可退出好項(xiàng)目短缺的根本原因。從當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革看，全社會投融資、要素流動及聚集收益遞減與擁擠性空間發(fā)展公共產(chǎn)品短缺也息息相關(guān)。中國正處在城鎮(zhèn)化發(fā)展重要階段，工業(yè)化轉(zhuǎn)移布局關(guān)鍵時期，區(qū)域發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)問題集中，生態(tài)環(huán)境承載力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，等等，中國發(fā)展的階段性特征決定了中國空間發(fā)展規(guī)劃任務(wù)繁重，空間發(fā)展公共產(chǎn)品潛力巨大。面對經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，現(xiàn)行規(guī)劃與發(fā)展不相適應(yīng)的深層次矛盾和問題進(jìn)一步凸顯，而事實(shí)證明科學(xué)規(guī)劃能帶來最大的效益。中國空間組織的力量亟待喚醒，包括建立空間規(guī)劃體系、提供能應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的擁擠性空間發(fā)展公共產(chǎn)品、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、優(yōu)化要素配置和空間集聚。

圖1　京津冀協(xié)同發(fā)展空間布局①

京津冀協(xié)同發(fā)展，一方面要“疏解非首都功能”，另一方面應(yīng)該拓寬擁擠性空間發(fā)展公共產(chǎn)品。如在保定布局京津冀全球性陸港，利用天竺空港和天津自貿(mào)區(qū)等制度優(yōu)勢，轉(zhuǎn)移京津冀物流貿(mào)易要素，構(gòu)建倉儲物流、保稅加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、金融會展、電子商務(wù)、服務(wù)貿(mào)易、全球人工呼叫、總部基地及產(chǎn)城融合新的全要素集聚高地和戰(zhàn)略增長極，并以保定為中心優(yōu)化京津冀空間結(jié)構(gòu)和空間功能。

3.塑造中國發(fā)展新預(yù)期，提供非擁擠性空間發(fā)展公共產(chǎn)品

中國預(yù)期是個系統(tǒng)問題，必須用空間發(fā)展戰(zhàn)略來支撐。全球買中國，就是購買中國預(yù)期。非擁擠性空間發(fā)展公共產(chǎn)品在整個政府主導(dǎo)的規(guī)劃編制中既是短板也是缺位。非擁擠性空間發(fā)展公共產(chǎn)品是整個空間規(guī)劃體系的頂層戰(zhàn)略，并對區(qū)域總體規(guī)劃和遠(yuǎn)期發(fā)展預(yù)期具有重要的統(tǒng)領(lǐng)和塑造意義。中國已經(jīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)地理特征形成了東、中、西部和東北地區(qū)區(qū)域空間格局，“十三五”規(guī)劃再次提出要加快構(gòu)建以陸橋通道、沿長江通道為橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為縱軸的“兩橫三縱”國家層面一級功能軸，城市化戰(zhàn)略大格局。同時，以“環(huán)渤?！薄伴L三角”“珠三角”為代表的太平洋西岸世界級城市帶也已顯現(xiàn)。下一步急需提供非擁擠性空間發(fā)展公共產(chǎn)品，塑造要素有序自由流動、主體功能約束有效、基本公共服務(wù)均等、資源環(huán)境可承載的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。

三、京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃新思路與政策建議

京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃體系主要有“三大抓手”。

1.從經(jīng)略全局著手，構(gòu)建大循環(huán)空間戰(zhàn)略新格局

“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域?！本┙蚣絽f(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃必須從全局戰(zhàn)略著手，應(yīng)包括時間和空間兩個方面，既要謀劃時間之長遠(yuǎn)也要謀劃空間之全局。其一，謀劃長遠(yuǎn)就是即要謀劃“有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破”，又要謀劃“建設(shè)以首都為核心的世界級城市群，輻射帶動環(huán)渤海地區(qū)和北方腹地發(fā)展”的未來戰(zhàn)略。其二，謀劃全局就是要“走出京津冀，發(fā)展京津冀”?！熬┙蚣絽f(xié)同發(fā)展”要同“一帶一路”“長江經(jīng)濟(jì)帶”及“國家主體功能區(qū)”戰(zhàn)略、“環(huán)渤海合作發(fā)展”戰(zhàn)略在頂層空間結(jié)構(gòu)組織上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。通過更大的外部性或外部空間，才能從根本上實(shí)現(xiàn)“京津冀協(xié)同發(fā)展”空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素配置優(yōu)化和構(gòu)建大循環(huán)空間新格局。通過新的空間規(guī)劃編制，推動京津冀從內(nèi)部的“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”空間布局，向沿北京—天津—內(nèi)蒙古及沿海、京哈京廣構(gòu)建“一橫兩縱”一級功能軸帶跨越和提升。

構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展開放型空間規(guī)劃體系的方向是，參入“一帶一路”“環(huán)渤海”“國家主體功能區(qū)”等疊加空間戰(zhàn)略創(chuàng)新，即是“京津冀協(xié)同發(fā)展”自身空間規(guī)劃的必由之路，也是融入中國全域空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的迫切需要。空間規(guī)劃的編制，必須強(qiáng)化戰(zhàn)略思維，站在全局長遠(yuǎn)發(fā)展高度，在國家整體戰(zhàn)略中對區(qū)域發(fā)展方向目標(biāo)、空間布局、功能定位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、設(shè)施配套、生態(tài)環(huán)境等重大問題進(jìn)行頂層設(shè)計，確定空間發(fā)展框架，確?？臻g規(guī)劃的戰(zhàn)略特性和空間回旋優(yōu)勢（崔民選、閻志，2016）。

2.從約束條件著手，以“空間”置換來自“時間”的挑戰(zhàn)

只有抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，才能找到解決問題的突破口。充分認(rèn)識京津冀協(xié)同發(fā)展的約束條件是京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃編制的關(guān)鍵。其中包括近期率先突破的“疏解北京非首都功能、交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移”等，遠(yuǎn)期還將包括：淡水短缺、渤海生態(tài)惡化、內(nèi)蒙古高原荒漠化“三大約束條件”。而空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃編制是解決上述約束條件的根本路徑和核心對策。即空間發(fā)展規(guī)劃編制必須對京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的“三大約束條件”等關(guān)鍵問題作出戰(zhàn)略響應(yīng)，在頂層給出綜合解決方案。

其一，構(gòu)建京津冀向北開放空間組織新戰(zhàn)略。即（渤海）天津─北京─集寧─二連浩特─烏蘭巴托─烏蘭烏德─伊爾庫茨克（貝加爾湖）中蒙俄經(jīng)濟(jì)走廊核心軸。同時對中蒙俄三方訴求作出戰(zhàn)略響應(yīng)，共同建設(shè)“渤海─貝加爾湖中蒙俄淡水走廊”，實(shí)施中蒙俄北水南調(diào)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通重大戰(zhàn)略，可以從根本上解決蒙古國95%和內(nèi)蒙古35%的荒漠化問題，從而全面提升蒙古國和內(nèi)蒙古發(fā)展能力、發(fā)展速度?？梢詮氐拙徑饩┙蚣郊叭A北廣大地區(qū)嚴(yán)重缺水問題，造福中蒙俄三國人民。

其二，構(gòu)建環(huán)渤海岸線混合功能廊帶空間組織戰(zhàn)略。推動環(huán)渤海合作發(fā)展，全面遏制渤海生態(tài)環(huán)境惡化，實(shí)施空間控制性工程，嚴(yán)禁面源排放，實(shí)施最嚴(yán)格的重點(diǎn)排放法律法規(guī)治理工程。如果說“淡水戰(zhàn)略”是京津冀協(xié)同發(fā)展的“空間最高戰(zhàn)略”的話，那么“不要讓渤海變成死?！本褪蔷┙蚣絽f(xié)同發(fā)展的“空間底線戰(zhàn)略”。京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃面臨新一輪復(fù)雜而嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，同時也迎來了中國結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的發(fā)展機(jī)遇期。京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃應(yīng)以“三大約束條件”為戰(zhàn)略抓手，推動和編制空間總體戰(zhàn)略、中長期空間發(fā)展總目標(biāo)及“十三五”空間組織的主要任務(wù)、路徑與對策，打造擁擠性和非擁擠性空間發(fā)展公共產(chǎn)品“雙引擎”，為中國“新常態(tài)”提供“空間”置換“時間”新路徑。

3.從“路徑依賴”和“歷史事件”著手，構(gòu)建空間發(fā)展公共產(chǎn)品“雙驅(qū)動”

中國已經(jīng)開始進(jìn)入全面提供空間發(fā)展公共產(chǎn)品新時期。要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，堅持“路徑依賴和歷史事件雙重驅(qū)動”，這也是“京津冀協(xié)同發(fā)展”空間規(guī)劃編制的核心技術(shù)路徑。

其一，“路徑依賴”是指空間聚集收益遞增的外在表現(xiàn)形式，是各種產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動在空間集中后所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)以及吸引經(jīng)濟(jì)活動向一定區(qū)域靠近的向心力。京津冀是中國東北、華北及環(huán)渤海廣大地區(qū)的交通咽喉，中國經(jīng)濟(jì)地理北京─天津─內(nèi)蒙古及沿海、京哈京廣等“一橫兩縱”軸帶的戰(zhàn)略樞紐，區(qū)位優(yōu)勢居全國之冠，空間集聚具有明顯的“路徑依賴”優(yōu)勢。這也是京津冀城市群形成的主要原因。京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃編制必須沿著空間集聚的“路徑依賴”構(gòu)建空間結(jié)構(gòu)，組織空間規(guī)劃，確立空間戰(zhàn)略。

其二，“歷史事件”是指要素集聚在時間節(jié)點(diǎn)上的隆起效應(yīng)，即“事件經(jīng)濟(jì)”。北京作為京津冀城市群的核心，具有三千年建城歷史，歷史事件在漫長的時間中雕刻了這座城市。京津冀空間規(guī)劃編制迎來了“歷史事件”或“事件經(jīng)濟(jì)”制度安排新階段，“一帶一路”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“環(huán)渤海合作”等疊加戰(zhàn)略為京津冀空間發(fā)展塑造了集聚新動力。京津冀空間發(fā)展規(guī)劃編制，必須按照國家戰(zhàn)略部署組織推進(jìn)。

其三，外部性和開放性。全球化背景下的經(jīng)濟(jì)增長需要實(shí)行高度的對外開放，不僅需要商品領(lǐng)域的自由貿(mào)易，而且需要各國在投資和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域表現(xiàn)出更大的靈活性和自由度。在當(dāng)今的新經(jīng)濟(jì)背景下，知識信息的可共享性、外溢性和擴(kuò)散性，使得以知識為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域邊際收入遞增取代了邊際收入遞減，報酬遞增和不完全競爭變得更加復(fù)雜和現(xiàn)實(shí)。京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃的編制也應(yīng)充分考慮外部性和開放性的戰(zhàn)略意義，而空間的開放性或外部性是空間力量的根本所在。

中國正迎來空間發(fā)展新時期，而京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃備受全球矚目，意義十分重大。其核心理念是“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”；其核心路徑是“走出京津冀，發(fā)展京津冀”，向著全域空間和全球空間進(jìn)行戰(zhàn)略融合，構(gòu)建既兼顧中長期需求又能贏得長遠(yuǎn)未來的空間經(jīng)略大棋局。

四、京津冀空間發(fā)展模型研究及假設(shè)

作為公共政策和公共產(chǎn)品的京津冀協(xié)同發(fā)展空間規(guī)劃，其本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)地理層面的戰(zhàn)略重構(gòu)，必然有其內(nèi)在機(jī)理和演進(jìn)規(guī)律。通過空間發(fā)展模型的研究有利于發(fā)現(xiàn)和分析京津冀協(xié)同發(fā)展空間問題和未來走向。

1.空間形態(tài)從競爭集聚型向協(xié)同連綿型轉(zhuǎn)變

京津冀空間形態(tài)，從本質(zhì)上講依然是建立在計劃經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)劃基礎(chǔ)之上的。其所有的空間對策都是以要素博弈和空間集聚為中心。以北京為例，利用其區(qū)位和行政資源優(yōu)勢，長期實(shí)施人才、資本、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)等全要素競爭，已經(jīng)形成了全球性政治、文化、金融、科技、教育、人才、體育、物流等中心，北京從早期的二環(huán)迅速向三環(huán)、四環(huán)、五環(huán)、六環(huán)蔓延，多功能疊加使北京負(fù)擔(dān)沉重，有些難以為繼，而河北在環(huán)北京地區(qū)的競爭中則表現(xiàn)出無奈的資源性、低端性、拋棄型產(chǎn)業(yè)集聚，巨大的“環(huán)首都貧困帶”②現(xiàn)象引起聯(lián)合國減貧組織及全球輿論的關(guān)注，所謂“燈下黑”現(xiàn)象明顯。以北京為中心的京津冀區(qū)域空間形態(tài)是典型的要素博弈、單中心隆起、競爭集聚型。京津冀協(xié)同發(fā)展未來空間形態(tài)的核心模型是從競爭集聚型向協(xié)同連綿型轉(zhuǎn)變（見圖2）。即京津冀空間形態(tài)的肌理從原來的以各自為中心、以行政區(qū)劃為疆界、以大吃小以強(qiáng)搏弱集聚型，向邊際開放、肌理連綿、相互協(xié)同型轉(zhuǎn)變。

圖2　空間形態(tài)從競爭集聚型向協(xié)同連綿型轉(zhuǎn)變

2.空間結(jié)構(gòu)從封閉向心型向開放融合型轉(zhuǎn)變

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了新一輪空間結(jié)構(gòu)協(xié)同發(fā)展布局設(shè)想，即“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”空間結(jié)構(gòu)，但依然是沒有突破京津冀行政區(qū)劃，是一個放大了的計劃經(jīng)濟(jì)疆界，遠(yuǎn)沒有充分市場化和戰(zhàn)略空間化。而空間結(jié)構(gòu)的最重要功能就是要具有充分的外部性，規(guī)劃和塑造空間區(qū)域戰(zhàn)略走向。未來京津冀協(xié)同發(fā)展空間結(jié)構(gòu)的主要發(fā)展方向是從封閉向心型的“一核、雙城、三軸、四區(qū)、多節(jié)點(diǎn)”空間結(jié)構(gòu)，向開放融合型的沿北京─天津─內(nèi)蒙古及沿海、京哈京廣構(gòu)建“一橫兩縱”一級功能軸帶跨越和轉(zhuǎn)變（見圖3）。京津冀協(xié)同發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)最高戰(zhàn)略應(yīng)該成為中國乃至全球空間結(jié)構(gòu)的核心組成部分，并發(fā)揮示范和引領(lǐng)作用。

3.空間體系從單一取向型向“多規(guī)合一”型轉(zhuǎn)變

空間規(guī)劃的本質(zhì)是以公共價值觀為導(dǎo)向，平衡和協(xié)調(diào)近期價值訴求和遠(yuǎn)期價值訴求的關(guān)系并提供公共解決方案。以《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》為標(biāo)志，京津冀已初步形成了總體規(guī)劃和相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃。如何從傳統(tǒng)的部門或地區(qū)單一價值取向向多元訴求疊加集合，成為下一步規(guī)劃體系建設(shè)的關(guān)鍵。而集合的主要路徑則是各方利益和價值的重組，主要機(jī)制是博弈和妥協(xié)，其原則是協(xié)同發(fā)展，優(yōu)化結(jié)構(gòu)、優(yōu)化要素配置。其保障措施和根本舉措是建立空間規(guī)劃體系，包括立法、運(yùn)行和執(zhí)法。未來空間規(guī)劃體系的發(fā)展模型是從總體規(guī)劃專項(xiàng)規(guī)劃等單一價值取向型向以空間規(guī)劃為主導(dǎo)的“多規(guī)合一”型轉(zhuǎn)變（見圖4）。這是解決當(dāng)前及長遠(yuǎn)規(guī)劃編制、運(yùn)行、管理的關(guān)鍵抓手。

圖3　空間結(jié)構(gòu)從封閉向心型向開放融合型轉(zhuǎn)變

4.空間組織從區(qū)域內(nèi)循環(huán)型向國土空間全域及全球大循環(huán)型轉(zhuǎn)變

空間組織的目的是以目標(biāo)、問題、市場為導(dǎo)向，通過建立空間發(fā)展秩序，推動空間優(yōu)化、高效配置資源和要素，實(shí)現(xiàn)更大范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。京津冀空間組織，包括《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》所設(shè)計的空間組織方案，基本上依然是京津冀三省市自身行政區(qū)劃內(nèi)循環(huán)體系。而參入整個國土全域空間及全球各經(jīng)濟(jì)體空間大循環(huán)才是京津冀空間組織的頂層戰(zhàn)略。無論是解決眼前的PM2.5、疏解非首都功能、河北結(jié)構(gòu)問題等，還是著眼長遠(yuǎn)應(yīng)對蒙古高原沙漠化、整個華北淡水短缺、渤海再生等嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，京津冀空間組織都要堅定地走出京津冀區(qū)劃疆界，參入中國乃至全球范圍內(nèi)的空間組織大循環(huán)（見圖5）。

圖4　空間體系從單一取向型向“多規(guī)合一”型轉(zhuǎn)變

當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展中已出現(xiàn)各種問題和“亂象”，包括盲目引進(jìn)和承接企業(yè)，各地紛紛“跑部進(jìn)京”，仍然跳不出“自己的一畝三分地”，以及急于求成、全面出擊、沒有重點(diǎn)等，特別是政府活動多、企業(yè)和民眾參與不夠（張貴，2016）。

圖5　空間組織從區(qū)域內(nèi)循環(huán)型向國土空間全域及全球大循環(huán)型轉(zhuǎn)變

京津冀區(qū)域內(nèi)，北京、天津和河北省三市地方政府掌握著各個區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)資源。隨著企業(yè)改制、民營企業(yè)的興起、社會團(tuán)體的發(fā)展，區(qū)域治理的參與者開始變得多元化，但大部分的決策依舊由地方政府及其下屬部門做出，其他參與者的意見并不能起到?jīng)Q定性作用。由于體制機(jī)制約束，京津冀區(qū)域內(nèi)行政力量干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)，各級政府為實(shí)現(xiàn)對自身利益的追求和保護(hù)，依托行政區(qū)構(gòu)建貿(mào)易壁壘，阻礙生產(chǎn)要素流動，嚴(yán)重削弱了市場對資源實(shí)行優(yōu)化配置的能力，使區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)效益下降③。

總結(jié)和討論：京津冀空間發(fā)展問題是個系統(tǒng)性問題，亟待進(jìn)行戰(zhàn)略重組和空間發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。中國的發(fā)展實(shí)踐和發(fā)展階段性特征，迫切需要出臺《中國空間發(fā)展規(guī)劃法》，建立空間規(guī)劃體系，包括規(guī)劃主體、規(guī)劃體系、規(guī)劃編制、規(guī)劃運(yùn)行、規(guī)劃管理、規(guī)劃法律等。

五、空間方式的啟示和憂患

人類只能以空間的方式生存和發(fā)展。沒有最好的方式，只有更適合的方式。方式是個歷史。而方式的價值在于，方式改變結(jié)構(gòu)及內(nèi)容，而結(jié)構(gòu)和內(nèi)容決定發(fā)展。方式就是事物自身及其存在特征。而任何事物都以一定的方式才能展開，同時也不存在沒有方式的事物。方式與事物具有同一性。方式是內(nèi)容與形式的統(tǒng)一體。在事物發(fā)展過程中，一定方式是對事物內(nèi)外矛盾的統(tǒng)一和平衡，方式和矛盾一樣具有普遍性和特殊性。是事物發(fā)展過程和條件的統(tǒng)一。方式的歷史路徑除繼承、發(fā)展外，更多的則是證偽、逆向、跨界、換位、交叉、拆分、重構(gòu)、優(yōu)化、顛覆等。我們?nèi)康呐χ辉谟谠谌蚧尘袄?，在環(huán)境與資源可持續(xù)條件下，尋找屬于我們自己的方式，而不是一成不變的方式。

人類總是借助一定的工具，如思想、方法、經(jīng)驗(yàn)及科學(xué)技術(shù)等，去認(rèn)識和探求對象及其自我，通過對象化的路徑，人類也再一次淪為一定工具的加工對象，及一定工具主義的人類。由于工具的有限性，必然帶來人類認(rèn)知和探索的有限性。所以，人類對對象世界及其自我本體的認(rèn)知和探索也永遠(yuǎn)在“測不準(zhǔn)”的道路上。由此，照亮了我們的是：

第一，唯技術(shù)論或科技人類主義，是無法引領(lǐng)人類完成認(rèn)知和探求對象世界及人類自身的本質(zhì)，進(jìn)而達(dá)到理想彼岸。我們曾經(jīng)孜孜不倦地探尋大自然的客觀性，同時也有意無意地制造了我們和自然的分裂。人類并沒有如愿以償，相反，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展不斷提供相反的證明：所謂的客觀性，原來只是人類借助觀察工具和認(rèn)識能力主觀干預(yù)對象的個別反映，是我們根據(jù)自身價值理性有所選擇的階段性結(jié)論。

第二，單純的技術(shù)革命是無法拯救人類的誘惑，反而使人類縱情于眼前功利，漠視人與社會的共同責(zé)任?，F(xiàn)代人類之困惑，從表面看是高科技不斷發(fā)展之困惑，或者說是結(jié)構(gòu)之困惑，但實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)代化以世俗的名義反文化之困惑，是由資本主義主導(dǎo)的全球價值體系式微之困惑，是傳統(tǒng)經(jīng)典文化本源被玷污之困惑，是人類與自然終極錯位之困惑。因此，與其追問我們探求的結(jié)果，不如反省一下我們探求的方式，因?yàn)樘角蟮慕Y(jié)果往往取決于探求的方式，人類的價值失落正是迷失在人類尋找價值的路徑之中。

第三，人類同自然界完成了的、本質(zhì)的統(tǒng)一，還有漫長而曲折的路要走，或永遠(yuǎn)在路上。從20個世紀(jì)70年代起人類開始呼喊“只有一個地球”，這是人類經(jīng)過數(shù)千年的征服自然、改造自然，經(jīng)過數(shù)百年的工業(yè)革命所取得的最偉大的思想成就，人類從離開自然到回歸自然，走過了漫長而曲折的歷程。人類正在以信息和網(wǎng)絡(luò)的名義對傳統(tǒng)科技及其價值體系進(jìn)行洗牌。人類急需構(gòu)建新的普世和公共的價值法則，重新檢討和評估以往技術(shù)革命對人類與自然本質(zhì)的統(tǒng)一之危害。人從自然界中分離出來，通過對象化運(yùn)動和創(chuàng)造，人類再次走向自然。但并不是走向某種自然現(xiàn)象和景觀，而是自然本身。人類之憂患，是人類抵達(dá)他人及自我，進(jìn)而抵達(dá)自然之憂患。

注釋

①2015年03月23日，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第九次會議審議研究了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。2015年4月30日，中共中央政治局召開會議，審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》。綱要指出，推動京津冀協(xié)同發(fā)展是一個重大國家戰(zhàn)略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。這意味著，經(jīng)過一年多的準(zhǔn)備，京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計基本完成，推動實(shí)施這一戰(zhàn)略的總體方針已經(jīng)明確。②2005年8月17日，亞洲開發(fā)銀行資助的一份調(diào)查報告首次提出“環(huán)京津貧困帶”的概念：在國際大都市北京和天津周圍，環(huán)繞著河北的3798個貧困村、32個貧困縣，年均收入不足625元的272.6萬貧困人口。如果以150公里的直線距離計算，與北京接壤的河北省張家口、承德、保定三市就有25個國家級和省級貧困縣。謂之“環(huán)首都貧困帶”，名副其實(shí)。如今“環(huán)首都貧困帶”不僅未能縮小與北京周邊郊縣的貧富差距，反而愈加落后，嫉妒與不滿廣泛存在（百度百科《環(huán)首都貧困帶》）。③《河北經(jīng)濟(jì)藍(lán)皮書：河北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告（2016）》介紹，京津冀區(qū)域發(fā)展績效水平較低，區(qū)域發(fā)展績效水平平均值為0.4125，剛剛達(dá)到區(qū)域發(fā)展績效水平良，“主要原因?yàn)楸本⑻旖蚝秃颖比匚茨苄纬蓞f(xié)同發(fā)展，三地產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象嚴(yán)重以及布局結(jié)構(gòu)不合理，區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)不健全和生態(tài)環(huán)境壓力大等一系列問題，嚴(yán)重阻礙了京津冀區(qū)域一體化的進(jìn)程”。“從實(shí)際發(fā)展情況來看，京津冀協(xié)同發(fā)展面臨的主要問題有‘三大斷崖'和‘一個共害'”。該藍(lán)皮書介紹，第一個斷崖是“經(jīng)濟(jì)斷崖”，北京、天津是高地，每平方公里每年的產(chǎn)出分別為1.73萬元、1.2萬元，而河北只有0.15萬元。第二個斷崖是“社會斷崖”，相對于北京、天津較高的生活水平，河北的城市與其周邊農(nóng)村的發(fā)展卻存在極不協(xié)調(diào)的二元結(jié)構(gòu)。第三個斷崖是“人才斷崖”，北京、天津集聚了京津冀地區(qū)絕大多數(shù)的高等院校、科研機(jī)構(gòu)、發(fā)明專利和創(chuàng)新人才，相比之下，河北的人才資源尤其是高端人才資源則顯得十分匱乏。“一個共害”指環(huán)境污染，在全國污染最嚴(yán)重的十個城市中，京津冀地區(qū)占據(jù)一半以上（東方財富網(wǎng)，2016年5月13日）。

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Research on the Beijing-Tianjing-Hebei Regional Space Development Strategy Based on Supply-Side Structural Reform

Cui MinxuanYan Zhi

China’s“new normal”economy has come into the key development period that focusing on the supply-side structural reform.At the same time，spatial planning play the role of“ox muzzle”in supplying public policy，public goods，and resource allocation dominated by government.According to the strategic decision of the Central Comprehensively Deepen Reform Group，Beijing-Tianjing-Hebei region joint development space plan has been activated.The key method is supply-side structural reform，and expanding the efficient supply of spatial development public good.Through these process，the main purpose is to deal with the multiple and complex challenging；speed up the efficient linkage with“the BeltandRoadInitiative”visionandaction，Bohairegioncooperativeplanning，andnationalmainfunctiondivision geography economy spatial structure；improve the radiation and promotion of Beijing-Tianjing-Hebei joint region；and create the world class metropolitan coordinating region，which has domestic and global interaction.Then，the new open pattern of Beijing-Tianjing-Hebeispacestrategyisrealized.Chinahasenteredanewperiodthatcharacterizedbythe space-planning-oriented system，including“variety of rules as one”，spatial structure optimizing，spatial order collaboration，and spatial power reconstruction.

Supply-Side Structural Reform；Beijing-Tianjing-Hebei Regional Space Planning；Spatial Development Model Innovation

F424.1

A

2095—5766（2016）05—0060—09

2016—07—09

崔民選，男，中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副所長，研究員，博士生導(dǎo)師（北京100028）。

（責(zé)任編輯：柳陽）