楊旭東，楊 春，孟志興

(1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山西 太谷 030800； 2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

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我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及建議

楊旭東1，楊 春2，孟志興1

(1.山西農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山西 太谷 030800； 2.中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與發(fā)展研究所，北京 100081)

本文梳理了近年來(lái)針對(duì)我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)的主要工程項(xiàng)目，并在此基礎(chǔ)上，對(duì)草原生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題進(jìn)行了分析。結(jié)果顯示，近年來(lái)我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)取得了一定成效，草原綜合植被蓋度總體呈上升趨勢(shì)，天然草地草產(chǎn)量有所增加，草原違法案件數(shù)量略有下降，但仍存在部分區(qū)域草原生態(tài)環(huán)境較為脆弱、農(nóng)牧民草原生態(tài)保護(hù)意識(shí)仍比較淡薄、草原鼠蟲(chóng)害仍比較嚴(yán)重等問(wèn)題。最后提出了保護(hù)我國(guó)草原生態(tài)的對(duì)策和建議：整合現(xiàn)有工程項(xiàng)目，推進(jìn)草原生態(tài)治理，加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)宣傳力度，重視草原工程項(xiàng)目監(jiān)管，加大草原監(jiān)管查處等。

草原生態(tài)保護(hù)；工程項(xiàng)目；草原監(jiān)測(cè)；草原災(zāi)害

中共中央在十八大提出了“建設(shè)生態(tài)友好型社會(huì)”、在十八屆三中全會(huì)提出了“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，十八屆五中全會(huì)更是把生態(tài)文明建設(shè)納入“十三五”規(guī)劃重點(diǎn)之一。2015年的中央一號(hào)文件提出了發(fā)展生態(tài)草牧業(yè)的新理念，進(jìn)一步加大了對(duì)耕地、水、草原、水域和灘涂等的保護(hù)。2016年的中央一號(hào)文件也提出將實(shí)施新一輪的草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策，適當(dāng)提高補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)，并且擴(kuò)大退耕還林還草規(guī)模和退牧還草工程實(shí)施范圍。這充分體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的態(tài)度和決心。我國(guó)草地面積占國(guó)土面積的41.7%[1-4]，草地狀況不僅決定著草原牧區(qū)的發(fā)展，而且對(duì)全國(guó)生態(tài)環(huán)境的建設(shè)具有重要作用，是國(guó)家生態(tài)安全的主要屏障和我國(guó)牧業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)和難點(diǎn)。對(duì)其保護(hù)、利用和開(kāi)發(fā)關(guān)乎地球生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。草原牧區(qū)作為一個(gè)具有特定生態(tài)意義的區(qū)域，在我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展中具有重要戰(zhàn)略地位，在我國(guó)全面建成小康社會(huì)的過(guò)程中仍是一塊很大的短板。為此，通過(guò)了解近年來(lái)我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)開(kāi)展的工程項(xiàng)目和草原生態(tài)保護(hù)的成效，分析目前我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)仍面臨的突出問(wèn)題，對(duì)于準(zhǔn)確把握當(dāng)前我國(guó)草原生態(tài)的現(xiàn)實(shí)情況，并提出完善措施具有重要意義。

已發(fā)表的有關(guān)草原生態(tài)保護(hù)報(bào)告主要集中于全國(guó)和地方草原生態(tài)治理與存在的問(wèn)題及政策實(shí)施效果等方面的研究[5-8]，也有對(duì)我國(guó)草原牧區(qū)發(fā)展“草牧業(yè)”和建設(shè)“生態(tài)草牧業(yè)試驗(yàn)區(qū)”、草產(chǎn)品加工、栽培草地建設(shè)、草地生產(chǎn)功能和生態(tài)功能科學(xué)配置等方面的前沿研究[3,9]，運(yùn)用的是調(diào)查法、觀察法、文獻(xiàn)研究法、實(shí)證研究法等研究方法，分析結(jié)果認(rèn)為我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)總體取得一定成效，但是在制度和法律法規(guī)[10-12]、草原災(zāi)害治理[13-14]、草牧業(yè)發(fā)展[2,9]、草原生產(chǎn)力和傳統(tǒng)牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)[3-4]等方面仍存在一些問(wèn)題，并對(duì)此提出了相關(guān)對(duì)策建議。近年來(lái)，我國(guó)草原生態(tài)治理力度逐步加大，但專門針對(duì)全國(guó)草原生態(tài)保護(hù)工程的梳理，結(jié)合全國(guó)草原生產(chǎn)力、生態(tài)保護(hù)、草原違法案件治理、草原火災(zāi)損失及人員牲畜傷亡和損失情況、草原鼠蟲(chóng)害情況歷史數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析仍較少。因此，本研究從宏觀視角，分析近年來(lái)我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)方面實(shí)施的主要工程項(xiàng)目，并基于2006-2015年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》數(shù)據(jù)，包括草原生產(chǎn)力生態(tài)指標(biāo)、草原災(zāi)害和災(zāi)害治理的歷史數(shù)據(jù)，進(jìn)一步分析我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)建議。這將有助于新時(shí)期新階段從宏觀視角全面及時(shí)把握我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀和成效，明確我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)中存在的問(wèn)題，為推進(jìn)全國(guó)草原生態(tài)的恢復(fù)提供參考依據(jù)。

1　近年來(lái)我國(guó)實(shí)施的草原生態(tài)保護(hù)工程項(xiàng)目

1.1退牧還草工程

2003年國(guó)務(wù)院決定對(duì)內(nèi)蒙古、新疆(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))、青海、甘肅、四川、西藏、寧夏、云南8個(gè)省(區(qū))啟動(dòng)退牧還草工程，2015年，退牧還草工程實(shí)施范圍從原有的8個(gè)省(區(qū))擴(kuò)大到包括遼寧、吉林、黑龍江、陜西、貴州在內(nèi)的13個(gè)省(區(qū))。2003-2015年國(guó)家財(cái)政累計(jì)對(duì)退牧還草工程投入了235.7億元[1]。退牧還草工程主要是通過(guò)禁牧休牧、播種草籽、劃分輪牧區(qū)、建設(shè)圍欄、建設(shè)人工飼草基地等措施進(jìn)行草原生態(tài)恢復(fù)建設(shè)。工程的實(shí)施有效控制了西部天然草原退化形勢(shì)，天然草原被破壞的生態(tài)區(qū)域得到了一定程度的恢復(fù)；促進(jìn)了草原相關(guān)法律法規(guī)的普及宣傳和草原承包責(zé)任制的落實(shí)；促進(jìn)了工程實(shí)施區(qū)畜牧業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，有利于牧區(qū)現(xiàn)代畜牧業(yè)的發(fā)展，草原生態(tài)和牧區(qū)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成效顯著。

1.2京津風(fēng)沙源治理工程

2000年6月，京津風(fēng)沙源治理展開(kāi)試點(diǎn)工程，2002年3月，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)工程的全面建設(shè)實(shí)施。工程主要通過(guò)對(duì)現(xiàn)有植被的保護(hù)、封沙育林、飛播造林、人工造林、退耕還林、草地治理等生物措施和小流域綜合治理等工程措施[1]，達(dá)到防沙固土、建立北方生態(tài)保護(hù)屏障的目標(biāo)，從而減輕風(fēng)沙天氣和沙塵暴天氣對(duì)京津地區(qū)的危害。工程區(qū)涉及北京、天津、內(nèi)蒙古、山西、河北5個(gè)省(區(qū)、直轄市)的75個(gè)縣(旗)，從內(nèi)蒙古西邊的達(dá)茂旗至內(nèi)蒙古東邊的阿魯科沁旗，南起山西的代縣至內(nèi)蒙古北邊的東烏珠穆沁旗，總投資560億元之多[1]。

2012年9月，國(guó)務(wù)院通過(guò)了《京津風(fēng)沙源治理二期工程規(guī)劃(2013-2022年)》，決定實(shí)施為期10年的二期工程。工程區(qū)由北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古5個(gè)省(區(qū)、直轄市)的75個(gè)縣(旗)增加到包括陜西在內(nèi)6個(gè)省(區(qū)、直轄市)的138個(gè)縣(旗)，總投資達(dá)877.92億元[15]。

1.3西南巖溶地區(qū)草地治理試點(diǎn)工程

2006年西南巖溶地區(qū)石漠化草地治理試點(diǎn)工程在貴州、云南兩省實(shí)施，巖溶地區(qū)草地治理主要運(yùn)用改良草地、圍欄封育、栽培草地等工程措施，截至2015年，中央財(cái)政累計(jì)投入5.31億元，工程對(duì)石漠化草地治理達(dá)到42.67萬(wàn)hm2[1]，西南巖溶地區(qū)草地生態(tài)環(huán)境惡化的勢(shì)頭得到有效遏制。

1.4草原自然保護(hù)區(qū)建設(shè)

建立草原自然保護(hù)區(qū)對(duì)于保護(hù)草原生態(tài)和草原動(dòng)植物資源、維持草原的生物多樣性等有重要意義[16-17]。截至2014年，我國(guó)建成設(shè)立的省級(jí)以上草原自然保護(hù)區(qū)9個(gè)，其中，國(guó)家級(jí)草原自然保護(hù)區(qū)2個(gè)，自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)面積達(dá)到1.463萬(wàn)hm2[1]。

1.5三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程

2005年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》，一期工程于2005-2012年實(shí)施，共8年，總投資75億元。2013年二期工程啟動(dòng)，總投資達(dá)160.6億元，期限為2013-2020年，共8年。工程主要含草地圍欄建設(shè)、栽培草地建設(shè)、天然草地改良、退耕還林、封山育林、濕地保護(hù)等措施，該工程在“黑土灘”綜合治理方面成效顯著[7,18]。一期工程主要目標(biāo)是促進(jìn)生態(tài)系統(tǒng)宏觀結(jié)構(gòu)局部改善，使退化趨勢(shì)得到有效緩解。二期工程的目標(biāo)是增加林草植被覆蓋度，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)和水土保持能力，促使三江源地區(qū)生態(tài)得到恢復(fù)，進(jìn)一步改善生態(tài)的宏觀結(jié)構(gòu)，讓昔日水草豐美、物種繁多的草原美景逐步重現(xiàn)。

1.6甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃

2007年12月，國(guó)家發(fā)改委批復(fù)了《甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》，估算總投資44.51億元，2006-2020年分兩期實(shí)施[19]。在實(shí)施期內(nèi)，將開(kāi)展生態(tài)保護(hù)與修復(fù)、農(nóng)牧民生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)保護(hù)支撐體系三大類建設(shè)項(xiàng)目，以減少和轉(zhuǎn)移生態(tài)負(fù)荷，恢復(fù)和提高生態(tài)容量，達(dá)到人與自然和諧發(fā)展。2007年12月《甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃一期項(xiàng)目》正式啟動(dòng)，2013年啟動(dòng)了第2期項(xiàng)目。其中游牧民定居工程是《甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃》最大的一個(gè)子項(xiàng)目,工程自2008年啟動(dòng)以來(lái)，目前目標(biāo)任務(wù)已基本完成。

1.7草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

國(guó)家從2011年開(kāi)始在內(nèi)蒙古、新疆(含新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán))、西藏、青海、四川、甘肅、寧夏、云南8個(gè)主要省(區(qū))全面實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，以保護(hù)草原生態(tài)恢復(fù)，促進(jìn)牧區(qū)畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加牧民收入。2012年實(shí)施范圍從8個(gè)主要省(區(qū))擴(kuò)大到黑龍江、山西、遼寧、吉林、河北5個(gè)非主要牧區(qū)省及黑龍江農(nóng)墾總局，政策涉及了全國(guó)268個(gè)牧區(qū)半牧區(qū)縣(旗)。草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制主要是通過(guò)禁牧補(bǔ)助、草畜平衡獎(jiǎng)勵(lì)、生產(chǎn)補(bǔ)貼、績(jī)效考核獎(jiǎng)勵(lì)等措施來(lái)實(shí)施[20]。

2　我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀

2.1天然草原理論載畜量總體增加，天然草原平均牲畜超載率明顯下降

我國(guó)天然草原理論載畜量從2006年的23 161.00萬(wàn)羊單位增加至2015年的25 579.20萬(wàn)羊單位，增加了10%左右，增長(zhǎng)比較緩慢，而且2014-2015年出現(xiàn)了小幅下降(表1)。這表明全國(guó)草原生態(tài)和生產(chǎn)力恢復(fù)仍較緩慢，依然要強(qiáng)化禁牧和草畜平衡的監(jiān)管，不可松懈。六大牧區(qū)省份及全國(guó)重點(diǎn)天然草場(chǎng)平均牲畜超載率從2006年的34.00%降低到2015年的13.50%，減少了20.5個(gè)百分點(diǎn)(表1)。

2.2全國(guó)草原綜合植被蓋度總體呈上升趨勢(shì)，天然草原產(chǎn)草量總體保持增長(zhǎng)

全國(guó)草原綜合植被蓋度由2011年的51.00%增加到2013年的54.20%，2014年為53.60%，略有下降，2015年開(kāi)始回升，表明相關(guān)工程項(xiàng)目以及政策初見(jiàn)成效，但也可以看出我國(guó)草原生態(tài)仍然很脆弱，需要持續(xù)鞏固和保護(hù)(表1)。全國(guó)天然草原鮮草產(chǎn)量由2006年的94 313.00萬(wàn)t增加到2015年的102 805.65萬(wàn)t，增加了9.00%(表1)；全國(guó)天然草原干草產(chǎn)量由2006年的29 587.00萬(wàn)t增加到2015年的31 734.30萬(wàn)t，增加了7.26%(表1)。

2.3草原違法案件發(fā)案數(shù)量略有下降，但草原違法案件破壞草原面積仍未有明顯減少

自2009年全國(guó)天然草原監(jiān)測(cè)報(bào)告有相關(guān)數(shù)據(jù)以來(lái)，草原違法案件數(shù)量從2009年的27 000起下降到2015年的17 020起(表2)。但草原違法案件破壞的草原面積沒(méi)有明顯減少，變動(dòng)明顯，2010年為1.56萬(wàn)hm2，到2014年達(dá)到2.09萬(wàn)hm2，2015年明顯有所下降(表2)。買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原事件仍有發(fā)生，2014年買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原面積2.9萬(wàn)hm2(表2)。這表明需要狠抓草原違法大案要案的查處，要進(jìn)一步提高草原執(zhí)法監(jiān)管能力。

2.4草原鼠害面積仍比較嚴(yán)重，蟲(chóng)害危害面積有所下降

草原鼠害面積從2006年的3 947.00萬(wàn)hm2下降到2008年的3 675.80萬(wàn)hm2，2009年出現(xiàn)了反彈，高達(dá)4 087.20萬(wàn)hm2，之后又呈下降趨勢(shì)，2015年下降到2 908.40萬(wàn)hm2，鼠害面積仍比較嚴(yán)重(表2)。草原蟲(chóng)害面積從2006年的1 683.00萬(wàn)hm2上升到2008年的2 700.70萬(wàn)hm2，但從2008年開(kāi)始下降，2015年下降到1 254.70萬(wàn)hm2，一定程度上有所緩解(表2)。

表1　2006-2015年全國(guó)天然草原載畜量、蓋度及產(chǎn)量Table 1　The livestock capacity, vegetation coverage and yield of natural grassland from 2006 to 2015 in china

注：表中數(shù)據(jù)來(lái)源為歷年《全國(guó)草原監(jiān)測(cè)報(bào)告》?！皑D”表示無(wú)數(shù)據(jù)。下表同。

Note：Dataarefrom《Nationalgrasslandmonitoringreport》from2006to2015.“―”Nodata.Thesamebelow.

表2　2006-2015年全國(guó)天然草原違法情況及鼠蟲(chóng)害面積Table 2　The grassland illegal cases and rodent and insect damage area of natural grasslandmonitoring situation from 2006 to 2015 in China

2.5草原火災(zāi)案發(fā)次數(shù)呈下降趨勢(shì)，草原火災(zāi)受害面積仍比較大

2006―2015年全國(guó)草原火災(zāi)案發(fā)次數(shù)基本呈下降趨勢(shì)，但是從全國(guó)草原火災(zāi)受害面積以及火災(zāi)造成的人員傷亡和牲畜損失來(lái)看情況依然不容樂(lè)觀(表3)。2006-2010年全國(guó)草原火災(zāi)受害面積從4.73萬(wàn)hm2下降到2010年的0.52萬(wàn)hm2，但2015又上升至11.81萬(wàn)hm2，人員傷亡和牲畜損失也從2009年開(kāi)始增多，這充分表明,加強(qiáng)草原防火措施的落實(shí)，加強(qiáng)草原農(nóng)牧民防火意識(shí)，增強(qiáng)對(duì)草原火災(zāi)案件法律法規(guī)的制裁力度依然非常重要[14]。

3　我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)過(guò)程中存在的突出問(wèn)題

3.1部分區(qū)域草原生態(tài)環(huán)境仍較為脆弱

由于我國(guó)草原生態(tài)破壞嚴(yán)重，距草原牧區(qū)生態(tài)全面恢復(fù)的目標(biāo)仍有一定的距離。2015年《全國(guó)草原生態(tài)監(jiān)測(cè)報(bào)告》分析顯示，草原生態(tài)系統(tǒng)仍然不夠穩(wěn)定，比較脆弱，極易受到降水等氣候因素及利用方式的影響[1]。

表3　2006-2015年全國(guó)天然草原火災(zāi)Table 3　The grassland fire disaster of natural grassland monitoring situation from 2006 to 2015 in China

3.2相關(guān)部門草原生態(tài)保護(hù)的宣傳教育力度不足，農(nóng)牧民草原生態(tài)保護(hù)意識(shí)仍比較淡薄

首先，相關(guān)部門對(duì)牧區(qū)半牧區(qū)草原生產(chǎn)、建設(shè)、保護(hù)方面的知識(shí)和法律法規(guī)宣傳教育的覆蓋面不夠廣，宣傳形式和方法創(chuàng)新不足，宣傳的內(nèi)容不夠通俗易懂和靈活多樣，缺乏實(shí)際的、因地制宜的宣傳理念，沒(méi)有系統(tǒng)、及時(shí)地讓農(nóng)牧民了解到草原生態(tài)發(fā)展變化情況[21]。

其次，文化程度也是影響農(nóng)牧民草原生態(tài)保護(hù)觀念和草原利用方式方法的重要影響因素[22]。如內(nèi)蒙古第六次人口普查，全區(qū)常住人口中，具有大學(xué)(指大專以上)文化程度的人口為2 521 938人，占10.20%；具有高中(含中專)文化程度的人口為3 736 929人，占15.13%；具有初中文化程度的人口為9 689 387人，占39.22%；具有小學(xué)文化程度的人口為6 279 886人，占25.42%；文盲人口(15歲及以上不識(shí)字的人)為1 005 102人，占4.1%，可以看出初中和小學(xué)學(xué)歷所占比重依然較大。農(nóng)牧民文化程度越高，保護(hù)草原生態(tài)的觀念就越強(qiáng)。但大部分的農(nóng)牧民對(duì)草地科學(xué)合理利用的認(rèn)知水平較低，對(duì)草原的各種法律法規(guī)和各級(jí)政府部門的宣傳教育內(nèi)容了解的不夠全面深入[23-24]。

第三，一些地方農(nóng)牧民為了眼前的經(jīng)濟(jì)利益以犧牲草原生態(tài)為代價(jià)[25]。比如在我國(guó)的各大牧場(chǎng)偷牧現(xiàn)象每年發(fā)生仍然較多[8]，這種現(xiàn)象危害很嚴(yán)重，將導(dǎo)致政策實(shí)施后恢復(fù)的草原生態(tài)出現(xiàn)反彈現(xiàn)象，尤其在冬季進(jìn)行偷牧過(guò)牧行為，危害更嚴(yán)重，冬季是牧草休養(yǎng)生息、涵養(yǎng)水分的關(guān)鍵期。冬季牧草的利用強(qiáng)度越輕(30%～50%)，留茬越高，莖基部就含有更多的貯藏營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，第2年早春牧草的生長(zhǎng)速度就會(huì)加快；如果冬季偷牧過(guò)牧，會(huì)對(duì)牧草莖基造成很大破壞，大大減少貯藏的營(yíng)養(yǎng)物質(zhì)，致使第2年牧草生長(zhǎng)速度變慢[26]。這對(duì)于開(kāi)春草地植被的恢復(fù)生長(zhǎng)危害非常大。

3.3相關(guān)工程實(shí)施存在的問(wèn)題

我國(guó)單位面積草原的畜產(chǎn)品產(chǎn)出率只有世界平均水平的1/3，而當(dāng)前我國(guó)草原牧區(qū)采用的傳統(tǒng)畜牧業(yè)模式，生產(chǎn)力水平低，經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益低[27]，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境日益惡化，草原環(huán)境友好型替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏[28]，特別是在生態(tài)補(bǔ)償不足的情況下，牧民收入的增加趕不上生活支出的增加，一個(gè)羊單位在禁牧舍飼條件下飼養(yǎng)成本是放牧條件下的3.5倍左右，目前飼養(yǎng)一個(gè)羊單位牲畜的平均成本比2002年增加了近兩倍。牧民的生活成本相對(duì)較高，平均來(lái)看，衣、食、住、行4類支出分別是農(nóng)區(qū)的2. 5倍、1.4倍、1.4倍和6倍，這導(dǎo)致牧民的生活水平下降[2,5]；近年來(lái)，黨和國(guó)家對(duì)于草原生態(tài)保護(hù)的力度不斷加強(qiáng)，實(shí)施了“京津風(fēng)沙源治理”、“退牧還草”、“三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程”等一系列生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程，并出臺(tái)了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，但這些工程在實(shí)施過(guò)程中仍存在一些問(wèn)題。

工程實(shí)施存在的問(wèn)題：一是草原生態(tài)工程建設(shè)內(nèi)容缺乏多樣性，未形成一個(gè)完整系統(tǒng)[29-30]；草原生態(tài)建設(shè)應(yīng)該是一個(gè)多層次全方位的系統(tǒng)工程[5]。二是生態(tài)補(bǔ)償力度不足，牧民增收與生態(tài)保護(hù)之間的矛盾依然存在[31-33]，牧民生活仍較貧困等；因?yàn)樵诠こ探ㄔO(shè)中，牧區(qū)部分草地會(huì)實(shí)施禁牧，禁牧后牧民牲畜飼養(yǎng)量相應(yīng)減少，而補(bǔ)貼收入不能彌補(bǔ)這些損失，尤其是對(duì)養(yǎng)殖規(guī)模大(>50頭)的農(nóng)牧戶，牧民的生計(jì)得不到保障[2,5]，從而影響牧民實(shí)施禁牧、休牧的積極性。三是草原牧區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)使草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)成本增加[5]；在草原牧區(qū)生態(tài)保護(hù)建設(shè)過(guò)程中，牧民的生產(chǎn)生活方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，草原畜牧業(yè)的生產(chǎn)成本特別是飼草料和配套設(shè)施的投入大大增加。以京津沙塵源區(qū)生態(tài)保護(hù)工程為例，此項(xiàng)目引進(jìn)大型灌溉設(shè)備進(jìn)行栽培草地建設(shè)，項(xiàng)目結(jié)束后，項(xiàng)目設(shè)備每年的維持和使用費(fèi)用在11萬(wàn)～12萬(wàn)元，經(jīng)濟(jì)收入只有6萬(wàn)～7萬(wàn)元，農(nóng)民每年虧損50%左右[25]。四是牧區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施落后，尤其是水利設(shè)施建設(shè)。草原牧區(qū)氣候干燥，年降水量較少，江河湖等地表水有限，地下水開(kāi)采困難，不利于草原生態(tài)工程的實(shí)施。

3.4草原違法案件仍時(shí)有發(fā)生

2006-2015年的草原違法案件總數(shù)有所下降，但草原違法案件大案要案的數(shù)量增多[1,34]，亂開(kāi)墾濫占用草原、草原承包經(jīng)營(yíng)權(quán)問(wèn)題以及對(duì)草原野生動(dòng)植物的破壞案件仍然不少，對(duì)非法不合理利用草原的案件查處困難突出，草原執(zhí)法監(jiān)督工作的任務(wù)依然很重[35]。2014年草原違法案件破壞的草原面積達(dá)2.09萬(wàn)hm2,買賣或者非法流轉(zhuǎn)草原面積2.9萬(wàn)hm2。主要原因是地方政府受眼前經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，對(duì)草原生態(tài)保護(hù)重視不足，農(nóng)牧民及一些畜牧企業(yè)過(guò)度的開(kāi)發(fā)草原資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，致使草原生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞。而且一些地方草原權(quán)屬不明確，草原家庭承包制落實(shí)不到位[36]，草原執(zhí)法監(jiān)督力量較弱，使草原違法案件處理起來(lái)更加困難。

3.5草原鼠害和蟲(chóng)害治理力度仍不足

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)[37]顯示，近10年，我國(guó)草原年鼠害危害面積3 675.8萬(wàn)～4 087.2萬(wàn)hm2，約占草原總面積的10%；蟲(chóng)害危害面積1 388.1萬(wàn)～2 700.7萬(wàn)hm2，其中嚴(yán)重危害面積1 011萬(wàn)hm2，年均鮮草損失1 106 964萬(wàn)kg。鼠害和蟲(chóng)害對(duì)草原的危害依然非常嚴(yán)重，需要持續(xù)治理。主要問(wèn)題：一是對(duì)鼠、蟲(chóng)害的綜合治理認(rèn)識(shí)不足，過(guò)多的使用化學(xué)類藥劑，長(zhǎng)遠(yuǎn)治理效果不明顯。同時(shí)大量使用化學(xué)藥劑將可能導(dǎo)致草原次生污染及次生災(zāi)害的發(fā)生。二是對(duì)草原鼠、蟲(chóng)害防治技術(shù)缺乏系統(tǒng)性、連續(xù)性、深入性的研究。三是對(duì)草原鼠、蟲(chóng)害防治的科技、資金、人員、設(shè)備等投入不足，監(jiān)測(cè)信息體系落后[30]，使鼠、蟲(chóng)防治預(yù)防工作難以系統(tǒng)、科學(xué)、持續(xù)的進(jìn)行[38-39]。

4　對(duì)策建議

4.1整合現(xiàn)有工程項(xiàng)目，推進(jìn)草原生態(tài)治理

我國(guó)現(xiàn)有的相關(guān)工程項(xiàng)目以及政策主要有退牧還草工程、京津風(fēng)沙源治理工程、西南巖溶地區(qū)草地治理試點(diǎn)工程、三江源生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程、甘南黃河重要水源補(bǔ)給生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)保護(hù)與建設(shè)項(xiàng)目、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制等。通過(guò)對(duì)各個(gè)工程項(xiàng)目的組織和協(xié)調(diào)，把工程項(xiàng)目自身內(nèi)部彼此相關(guān)但彼此分離的資源和技術(shù)和一部分參與共同使命又擁有獨(dú)立工程目標(biāo)的工程項(xiàng)目整合為一個(gè)相互聯(lián)系、協(xié)調(diào)合作、資源技術(shù)信息共享的綜合系統(tǒng)。

4.2加強(qiáng)草原生態(tài)保護(hù)和宣傳力度

一是強(qiáng)化草原防火減災(zāi)的宣傳教育，提高牧民草原防火意識(shí)；各級(jí)政府部門要加大對(duì)農(nóng)牧民的宣傳教育力度，比如派遣草原監(jiān)理執(zhí)法人員通過(guò)集中講課、發(fā)放通俗易懂的宣傳資料等進(jìn)行相關(guān)知識(shí)的普及。二是嚴(yán)厲查處各類草原非法活動(dòng)，走村入戶解決草原糾紛，就廣大牧民所關(guān)注的征占用草原、臨時(shí)占用草原、草畜平衡禁牧休牧等問(wèn)題進(jìn)行詳細(xì)耐心的解答宣傳。三是堅(jiān)持依法護(hù)草、管草和治草，保護(hù)草原資源可持續(xù)利用[28]。

4.3重視對(duì)現(xiàn)有工程項(xiàng)目的實(shí)施監(jiān)管

為了促進(jìn)重點(diǎn)工程項(xiàng)目廉潔、高質(zhì)高效的完成，增強(qiáng)對(duì)工程項(xiàng)目整體的管控能力；解決工程建設(shè)中的一些核心問(wèn)題，調(diào)整完善不合理的體制機(jī)制；查處相關(guān)違紀(jì)違規(guī)案件，預(yù)防在工程項(xiàng)目中的腐敗行為，對(duì)工程項(xiàng)目實(shí)施監(jiān)管很有必要。

對(duì)工程項(xiàng)目的監(jiān)管，尤其是對(duì)工程項(xiàng)目資金的監(jiān)管是最必要的。如資金是否按照工程計(jì)劃和工程進(jìn)度合理使用；資金是否專款專用，用途是否符合規(guī)定，是否有它用、截留，是否存在不合理、不科學(xué)、浪費(fèi)等現(xiàn)象。同時(shí)監(jiān)督檢查各部門的工作和生產(chǎn)效能情況，各工程項(xiàng)目主要建設(shè)單位與其下屬單位是否按照工程項(xiàng)目的規(guī)定和計(jì)劃推進(jìn)工程進(jìn)度，把工作任務(wù)具體的落到實(shí)處；工程項(xiàng)目的監(jiān)督一定程度上會(huì)刺激相關(guān)生產(chǎn)建設(shè)部門的工作積極性。

具體監(jiān)管措施：一是聽(tīng)取匯報(bào)，聽(tīng)取工程項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)單位對(duì)工程項(xiàng)目規(guī)劃和建設(shè)進(jìn)度的詳細(xì)匯報(bào)，以及在工程項(xiàng)目的實(shí)施建設(shè)中的一些重大問(wèn)題；二是現(xiàn)場(chǎng)檢查和抽查，結(jié)合相關(guān)部門進(jìn)行突襲式的檢查，對(duì)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目法律法規(guī)的執(zhí)行情況嚴(yán)格檢查；三是查閱賬戶，重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的資金使用情況要進(jìn)行嚴(yán)格的查閱，監(jiān)管單位對(duì)資金使用情況的監(jiān)管要在符合相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，做到心中有數(shù)，以增強(qiáng)對(duì)工程項(xiàng)目的管控能力。

4.4加大草原監(jiān)管查處力度

增強(qiáng)草原執(zhí)法能力，強(qiáng)化草原監(jiān)管和查處力度，以促進(jìn)草原違法違規(guī)查處水平及打擊草原生態(tài)違法犯罪行為的工作能力[35-36,40]。一是全面落實(shí)草原保護(hù)制度，讓草原保護(hù)在嚴(yán)格的制度要求下進(jìn)行。二是調(diào)整和創(chuàng)新草原生態(tài)保護(hù)的執(zhí)法方式，實(shí)現(xiàn)執(zhí)法方式的多樣性多元性。三是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)牧民草原法律法規(guī)的宣傳教育，讓草原保護(hù)法走進(jìn)千家萬(wàn)戶。四是把草原違法案件的一些大案要案的典型案件向社會(huì)通報(bào)，讓社會(huì)更直觀全面的認(rèn)識(shí)這些違法案件帶來(lái)的危害和損失，同時(shí)起到威懾作用。

4.5科學(xué)合理規(guī)劃草原突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案

為了最大限度地減少草原突發(fā)災(zāi)害給人民生命財(cái)產(chǎn)和草原生態(tài)造成的損失，制定科學(xué)、全面、及時(shí)、高效的草原突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案很有必要[13,38-41]。一是加強(qiáng)草原各種災(zāi)害情況的監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)，在這基礎(chǔ)上建立反應(yīng)快速，科學(xué)有效的應(yīng)急預(yù)案，并建立確保這些預(yù)案迅速、及時(shí)有效實(shí)施的管理制度[42]。二是本著科學(xué)高效地預(yù)測(cè)和處置災(zāi)害的原則，運(yùn)用先進(jìn)的防災(zāi)減災(zāi)管理經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)制定預(yù)案。三是堅(jiān)持以人為本的原則，把保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全始終放在首位，爭(zhēng)取把人民生命財(cái)產(chǎn)損失降到最低。

4.6依靠科技創(chuàng)新，促進(jìn)傳統(tǒng)畜牧業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)

2012年中央一號(hào)文件確立了以“科技為先導(dǎo)”的農(nóng)業(yè)發(fā)展新思路；十八屆三中全會(huì)指出，要加快生態(tài)文明制度建設(shè)，2015年，中央一號(hào)文件又提出了發(fā)展生態(tài)草牧業(yè)的新理念。這些政策表明，依靠科技進(jìn)步，發(fā)展生態(tài)草業(yè)是未來(lái)我國(guó)草牧業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。一是探索適宜于牧區(qū)特點(diǎn)的生態(tài)保護(hù)與草業(yè)發(fā)展新模式，依靠科技創(chuàng)新推動(dòng)草牧業(yè)發(fā)展，提升牧區(qū)牧業(yè)生產(chǎn)效率[3,9]；二是科學(xué)配置草地的生態(tài)功能和生產(chǎn)功能，建立集約化栽培草地，提高優(yōu)質(zhì)飼草產(chǎn)量，進(jìn)而對(duì)天然草地進(jìn)行保護(hù)、恢復(fù)和適度利用，提升天然草原的生態(tài)功能[2]；三是提高區(qū)域調(diào)配草料能力，牧戶在草地畜牧業(yè)和草原生態(tài)保護(hù)中要草畜調(diào)控相結(jié)合；四是積極發(fā)展草原環(huán)境友好型的替代產(chǎn)業(yè)，科學(xué)的開(kāi)發(fā)草原自然資源潛力，發(fā)展草原文化觀光、草原生態(tài)旅游業(yè)[43-45]。

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(責(zé)任編輯 王芳)

Thecurrentsituation,problemsandsuggestionsofgrasslandecologicalprotectioninChina

YangXu-dong,YangChun,MengZhi-xing

(1.CollegeofEconomics&Management,ShanxiAgriculturalUniversity,Taigu030800,China；(2.InstituteofAgriculturalEconomicsandDevelopment,CAAS,Beijing100081,China)

ThepresentpaperanalysisthepresentsituationandproblemofgrasslandecologicalprotectionbasedontheresearchofmajorgrasslandecologicalprotectionprojectsinChinainrecentyears.TheresultsshowsthatthegrasslandecologicalprotectioninChinahasmadecertainachievementsandthecomprehensivegrasslandvegetationcoveragerateincreases.Atthesametime,grassyieldincreasesinnaturalgrasslandandthenumberofillegalcasesingrasslanddecreases.However,grasslandecologicalenvironmentinsomeareasremainsrelativelyfragile,asfarmersandherdsmenhaveweakawarenessofthegrasslandecologicalprotection.Besides,grasslandrodentsandpestsarestillrelativelyrampant,whichisalsooneoftheseriousproblems.Finally,itproposestointegrateexistingprojectsandpromotegrasslandecologicalmanagement,tostrengthengrasslandecologicalprotectionpublicityandgrasslandprojectsupervision,andtoenhanceregulatoryandinvestigationofgrasslandandothercountermeasures.

grasslandecologicalprotection;project;grasslandmonitoring;grasslanddisaster

YangChunE-mail：yangchun@caas.cn

10.11829/j.issn.1001-0629.2016-0242

2016-05-09接受日期：2016-07-11

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咝?yīng)研究”(71503251)；中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院科技創(chuàng)新工程項(xiàng)目(ASTIP-IAED-2015-01)；國(guó)家牧草產(chǎn)業(yè)技術(shù)體系專項(xiàng)資金(CARS-35-22)

楊旭東(1989-)，男，山西呂梁人，在讀碩士生，主要從事農(nóng)村與區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。E-mail：yangxudong0403@163.com

楊春(1979-)，女，山西晉中人，副研究員，博士，主要從事畜牧經(jīng)濟(jì)研究。E-mail：yangchun@caas.cn

S812.29

A

1001-0629(2016)9-1901-09*

楊旭東，楊春，孟志興.我國(guó)草原生態(tài)保護(hù)現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及建議.草業(yè)科學(xué),2016,33(9)：1901-1909.

YangXD,YangC,MengZX.Thecurrentsituation,problemsandsuggestionsofgrasslandecologicalprotectioninChina.PrataculturalScience，2016,33(9)：1901-1909.