張澤南

摘要：領(lǐng)導(dǎo)人運(yùn)用公共權(quán)力侵犯個(gè)人權(quán)利的行為是腐敗最集中的體現(xiàn)，它嚴(yán)重?fù)p害了公共秩序甚至國家利益，因此黨和國家一直在治理腐敗問題。國家審計(jì)不斷向前發(fā)展，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)越來越受重視。最新頒布的《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問題的框架意見》明確強(qiáng)調(diào)要強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大違法違紀(jì)問題，要查深查透查實(shí)，推進(jìn)廉政建設(shè)，不斷深化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，推動(dòng)履職盡責(zé)。這表明要想治理腐敗，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是不可缺少的，本文認(rèn)為現(xiàn)階段領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的預(yù)防、揭露、懲治這三大作用由于環(huán)境、制度等原因受到了大量的限制，因此從領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)這一視角探討如何從釋放領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的作用入手，對(duì)推進(jìn)腐敗治理的具體路徑提出建議。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì) 腐敗治理 對(duì)策

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于腐敗的成因，國內(nèi)外學(xué)者有大量的研究，例如私有制根源理論、現(xiàn)代化理論、尋租理論等，因此學(xué)術(shù)界在論證如何治理腐敗時(shí)，大部分都是以分析腐敗形成的原因?yàn)槠瘘c(diǎn)：曹明珠（2014）指出必須從制度的結(jié)構(gòu)、價(jià)值、功能三個(gè)方面入手，建立以教育、監(jiān)督、預(yù)防和懲治“四大制度”為主要內(nèi)容的反腐倡廉制度體系，并在“四大制度”中引入教育的長效機(jī)制、監(jiān)督的保障機(jī)制、預(yù)防的防范機(jī)制以及懲治的懲戒機(jī)制等四大機(jī)制；馬志娟（2014）認(rèn)為腐敗治理的重點(diǎn)是消除腐敗產(chǎn)生的體制縫隙和制度漏洞。但是從領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的角度探討腐敗治理的卻較少，國家審計(jì)推動(dòng)腐敗治理的路徑可以歸納為四個(gè)層面：從法律層面確定國家審計(jì)在腐敗治理中的權(quán)力和職責(zé)；從權(quán)力層面明確規(guī)定審計(jì)職權(quán)，包括審計(jì)檢查權(quán)和審計(jì)處罰權(quán)；從權(quán)利層面融入公民參與，成為治理權(quán)力腐敗的權(quán)利主體；從道德層面震懾腐?。ò不帐徲?jì)學(xué)會(huì)課題組，2013）；馬志娟（2013）提出通過完善經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制以此來達(dá)到治理腐敗的作用?？偨Y(jié)來說，理論界大部分認(rèn)為要想從根本解決腐敗問題，必須從制度出發(fā)，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)作為一種監(jiān)督制度，能夠?qū)Ω瘮〉陌l(fā)生起到預(yù)防、揭示、抵御的作用，因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以加快制度建設(shè)，推動(dòng)腐敗治理現(xiàn)代化。

二、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與腐敗治理的關(guān)系

（一）腐敗治理是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的實(shí)質(zhì)目標(biāo)

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是由國家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證的行為。從其審計(jì)的內(nèi)容來看，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任主要包括本部門單位預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的真實(shí)合法和效益情況，重要投資項(xiàng)目的建設(shè)和管理情況以及重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)管理制度的建立和執(zhí)行情況等，而審計(jì)所有這些內(nèi)容的目的都是檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)責(zé)任的履行情況是否合法合規(guī)。腐敗治理的目的就在于預(yù)防、監(jiān)督與懲治一切損害公共利益、其他個(gè)人利益的行為。2010年由中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》就是出于加強(qiáng)對(duì)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的管理監(jiān)督，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)的目的。基于此，政府績效審計(jì)與腐敗治理追求的目標(biāo)在本質(zhì)上是一致的：促進(jìn)廉政建設(shè)、打擊腐敗行為就是領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)。

（二） 領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)推動(dòng)腐敗的預(yù)防、揭露與懲治

首先，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是一種以法律法規(guī)為依據(jù)的監(jiān)督體系，被審計(jì)人員對(duì)于審計(jì)結(jié)果都是預(yù)知的，根據(jù)理性行為人理論，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)會(huì)大大降低領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的可能性。同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)密切跟進(jìn)著領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問題，及早糾正，防患于未然。

其次，違法違紀(jì)、濫用職權(quán)、經(jīng)濟(jì)犯罪、污染環(huán)境、危害國家安全、損害人民群眾利益等行為都屬于腐敗的范疇，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以揭露并查出領(lǐng)導(dǎo)干部的腐敗行為，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行懲治。同時(shí)，通過查處、懲治這些違法犯罪、腐敗行為，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以進(jìn)一步揭示出制度、體制的缺陷漏洞，可以排除經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的各種利益干擾，促進(jìn)政策措施得到貫徹落實(shí)。

最后，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在預(yù)防、揭示腐敗問題的過程中發(fā)現(xiàn)的一切問題，都可以從根本制度入手解決，因此領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以通過促進(jìn)健全制度、完善體制、規(guī)范機(jī)制，起到抑制和抵御經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行中的各種病害的功能，防止腐敗的滋生。

三、 領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)治理腐敗的現(xiàn)實(shí)困境

（一）法制建設(shè)滯后——預(yù)防作用大打折扣

目前我國腐敗治理的法制建設(shè)較為落后，與之相關(guān)的法律法規(guī)并不健全，我國還未制定一部專門的反腐敗法，對(duì)腐敗行為的界定不清晰，因而反腐敗工作無法可依、無章可循，無法做到透明化與公開化，這表現(xiàn)在短期內(nèi)效果好，但是一旦時(shí)間拉長效率便會(huì)較低，缺乏法律制度的保障從在根本上制約了腐敗治理工作的深入開展。近10年來，為了規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、指導(dǎo)具體工作，我國頒布了一系列法規(guī)，強(qiáng)調(diào)了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)于國家治理的重要性。

從表1可以看出我國對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)取得了飛躍性的進(jìn)步與成果。但從實(shí)務(wù)案例來看，我國的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)仍處于探索階段，存在一些問題，例如業(yè)務(wù)不規(guī)范、評(píng)價(jià)指標(biāo)不統(tǒng)一、評(píng)價(jià)方法不客觀等，加上反腐敗本身的法律法規(guī)嚴(yán)重缺乏，進(jìn)而使得領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)缺乏根本性文件的指引，不能與腐敗治理密切結(jié)合與匹配，很大程度上限制了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的可操作性，運(yùn)用實(shí)施腐敗治理的過程愈加曲折，同時(shí)法制的缺失無法對(duì)潛在腐敗者施加強(qiáng)大的壓力，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)腐敗的預(yù)防作用大打折扣。

（二）國家管理體制導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督依附性較強(qiáng)——揭露作用難以達(dá)到預(yù)期效果

我國《憲法》規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府設(shè)立審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)，對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”也就是說，我國的國家審計(jì)機(jī)關(guān)是同時(shí)受本級(jí)人民政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)。

首先，在這種管理體制下，利益關(guān)系大大弱化了領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)就是對(duì)政府領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)價(jià)，其經(jīng)濟(jì)被審計(jì)單位所控制，這中間必定存在密切的利益關(guān)系，因此經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)監(jiān)督無法實(shí)施，因?yàn)槭艿奖粚徲?jì)機(jī)關(guān)的控制；更重要的是這種利益關(guān)系很大程度上弱化了上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用，因?yàn)樵陔p重領(lǐng)導(dǎo)體制下，存在一個(gè)地方審計(jì)機(jī)關(guān)是按照上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的要求如實(shí)反映情況還是聽從地方政府的指示保留問題，而經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的對(duì)象是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，審計(jì)機(jī)關(guān)就必會(huì)在夾縫之中處于兩難境地，審計(jì)工作必定阻礙重重，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)揭露腐敗難以達(dá)到預(yù)期效果。

（三）審計(jì)與問責(zé)嚴(yán)重脫節(jié)——抑制懲治作用有效發(fā)揮

領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是通過預(yù)防、揭露、懲治三種方式參與腐敗治理的，因此問責(zé)懲治也是很關(guān)鍵的一部分。但是現(xiàn)階段我國領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與問責(zé)懲治銜接不順，出現(xiàn)嚴(yán)重脫節(jié)的現(xiàn)象。一方面，審計(jì)結(jié)果的不透明使得腐敗治理效率不高，經(jīng)濟(jì)責(zé)任報(bào)告僅僅提供給政府、委托單位、紀(jì)檢機(jī)關(guān)，而不公開于大眾，這使得普通群眾無法參與監(jiān)督政府的過程中，真正的全面監(jiān)督無法實(shí)現(xiàn)，紀(jì)檢機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)如何運(yùn)用經(jīng)濟(jì)責(zé)任報(bào)告也無明確的規(guī)定，這可能導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果與懲治力度出現(xiàn)偏差；另一方面，先離任后審計(jì)、先上任再審計(jì)現(xiàn)象的普遍存在。這些都影響著領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)于懲治腐敗作用的有效發(fā)揮。

四、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)治理腐敗的建議

（一）完善法律法規(guī)體系

法律法規(guī)的不完善使得領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)對(duì)腐敗的預(yù)防作用大打折扣，因此國家必須完善反腐敗法律，大力推動(dòng)《反腐敗法》的立法進(jìn)程，以科學(xué)、系統(tǒng)的法規(guī)體系有效地預(yù)防和控制貪污、賄賂等犯罪行為，使反腐工作形成長效機(jī)制，既可以作為綱領(lǐng)性文件指導(dǎo)紀(jì)委部門日常工作，又可以給潛在的腐敗分子以強(qiáng)大的壓力，讓其預(yù)知到腐敗行為的具體后果而不敢再犯。在完善反腐敗法律的同時(shí)，也要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的法律法規(guī)，尤其是要使得二者能夠更好地結(jié)合在一起，讓反腐敗法律指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，使得領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在治理腐敗過程種發(fā)揮更大的作用。

（二）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)獨(dú)立性

雖然在我國頒布的《審計(jì)法實(shí)施條例》中已經(jīng)規(guī)定：“國務(wù)院和地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)保證審計(jì)機(jī)關(guān)履行職責(zé)所需人力和經(jīng)費(fèi)，并為審計(jì)機(jī)關(guān)提供相應(yīng)的工作條件”，但實(shí)際上許多地方審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)只是按照當(dāng)?shù)囟▎T定額標(biāo)準(zhǔn)列入財(cái)政預(yù)算，而其他履行職責(zé)所必需的經(jīng)費(fèi)則未列入預(yù)算，往往需要審計(jì)機(jī)關(guān)臨時(shí)單獨(dú)報(bào)批，這既影響審計(jì)機(jī)關(guān)的工作效率，也限制了審計(jì)機(jī)關(guān)的工作范圍。因此，我國審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的改革方向應(yīng)為垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，切斷審計(jì)機(jī)關(guān)與地方政府的組織設(shè)置、人員任免、經(jīng)費(fèi)來源等行政關(guān)系，使地方審計(jì)機(jī)關(guān)在“業(yè)務(wù)上和行政上都直接接受審計(jì)署的領(lǐng)導(dǎo)”。

（三）規(guī)范懲治機(jī)制

首先，探索建立信息公開系統(tǒng)，減少信息不對(duì)稱，讓審計(jì)結(jié)果被公眾所知，讓公眾參與進(jìn)來，提高執(zhí)政透明度，實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)督；其次，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)以規(guī)范紀(jì)檢機(jī)關(guān)運(yùn)用審計(jì)部門出具的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告的具體事項(xiàng)，使得審計(jì)報(bào)告能夠被充分利用，提供更多精確的證據(jù)；最后，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)應(yīng)當(dāng)貫穿于領(lǐng)導(dǎo)的任前、任中、任后，所以應(yīng)該執(zhí)行先審后離的制度，應(yīng)在領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)出具客觀準(zhǔn)確的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)報(bào)告。

五、總結(jié)

腐敗治理是領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)的實(shí)質(zhì)目標(biāo)，領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任審計(jì)推動(dòng)腐敗的預(yù)防、揭露與懲治，二者關(guān)系密切，但在實(shí)際工作過程中，由于法制建設(shè)滯后、國家管理體制、審計(jì)與問責(zé)嚴(yán)重脫節(jié)等問題使得領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)的三大作用無法充分實(shí)現(xiàn)。為了使領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)更好地服務(wù)于腐敗治理，應(yīng)該加速完善法律法規(guī)體系，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)獨(dú)立性，規(guī)范審計(jì)與問責(zé)銜接機(jī)制，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)預(yù)防、揭露、懲治腐敗的作用。

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