文/紀(jì)志城

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關(guān)于提升財政補(bǔ)助資金使用效率的思考

文/紀(jì)志城

財政補(bǔ)助資金屬于財政對被補(bǔ)助對象所實施的一種專項補(bǔ)助，也是政府對國民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控重要方式之一。本文首先對財政補(bǔ)助資金使用中存在的問題及其成因進(jìn)行了分析，然后有針對性地提出了提升財政補(bǔ)助資金使用效率的具體措施建議，最后結(jié)合實際工作中的案例對本文進(jìn)行了總結(jié)，以期希望提供一些有價值的建議與對策。

財政補(bǔ)助資金；使用效率；提升措施；對策與建議

財政補(bǔ)助支出屬于財政專項資金的構(gòu)成，能夠積極推動社會事業(yè)的不斷發(fā)展和經(jīng)濟(jì)建設(shè)相關(guān)工作順利進(jìn)行。在財政收入逐漸增加的影響下，財政補(bǔ)助支出也開始初具規(guī)模，但財政補(bǔ)助資金管理過程中存在較多的問題，尤其是財政資金使用效率相對較低、缺乏公共性、收益相對較差，這就誘發(fā)嚴(yán)重的資金浪費(fèi)現(xiàn)象，損害公民和社會的利益［1］。這些問題背后直接反應(yīng)資金在使用管理和監(jiān)督上存在顯著的缺陷，這種缺陷使得資金管理松散化，從根本上降低了其使用效率。為了最大程度發(fā)揮財政補(bǔ)助資金的使用效率，本文首先對影響財政補(bǔ)助資金使用效率的因素進(jìn)行了分析，然后有針對性地提出了措施建議，最后結(jié)合實際工作中的案例對本文進(jìn)行了總結(jié)。

一、財政補(bǔ)助資金使用中存在的問題及成因分析

（一）相關(guān)規(guī)定的貫徹和執(zhí)行力度不夠

政府需要結(jié)合改革和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求在不同行業(yè)、不同時期、不同項目中安排財政補(bǔ)助資金，而且針對這些項目和資金核算的管理也要作出相應(yīng)的要求和規(guī)定，包括中央預(yù)算內(nèi)投資補(bǔ)助資金的實施需要和地方銀行貸款、配套資金、其他資金同比例進(jìn)行撥付，針對地方項目投資補(bǔ)助而言，可以通過中國財政補(bǔ)助安排地方財政部門將其撥付的具體的項目單位中，在實際撥付期間需要結(jié)合項目預(yù)算、項目建設(shè)進(jìn)度、相關(guān)建設(shè)資金撥付進(jìn)度等相關(guān)因素來對相應(yīng)的補(bǔ)助政策制定管理方法［2］。但在實際工作過程中，受項目方案或計劃制定及審批、財政補(bǔ)助資金使用人的核算管理水平及政策理解能力、政府部門利益與地方財政利益等各種因素的影響，導(dǎo)致政府所制定的財政補(bǔ)助資金相關(guān)規(guī)定往往無法得到貫徹和落實，進(jìn)而嚴(yán)重影響了財政補(bǔ)助資金高效合理地運(yùn)用。

（二）財政補(bǔ)助資金使用單位專項管理制度不健全

目前我國大多數(shù)財政補(bǔ)助資金的實際使用單位并沒有對財政補(bǔ)助資金制定專項管理制度；有些相關(guān)部門只是做出了原則性要求和規(guī)定，并沒有制定明確、具體、可操作的規(guī)定，也沒有項目建設(shè)配套和補(bǔ)助資金相關(guān)的管理條例和方法。例如要求補(bǔ)助資單獨(dú)建賬核算，但是對怎樣建賬沒有做出明確的規(guī)定；有些部門（單位）只是粗略地對補(bǔ)助資金用途進(jìn)行說明，沒有對具體的用途和范圍進(jìn)行明確，這就導(dǎo)致資金使用過程中存在較大的隨意性［3］，這就造成個別的補(bǔ)助資金沒有具體、明確的核算管理制度和操作規(guī)程辦法。

（三）資金核算管理內(nèi)容以及方法不夠具體和明確

目前所實施的相關(guān)規(guī)定雖然對財政專項補(bǔ)助資金做出了一些規(guī)定，要求專戶存儲、單獨(dú)建賬核算、專款專用等等。但因財政專項資金來源具有多樣化的特征，資金級次存在差異，資金使用人的性質(zhì)也各不相同，目前的規(guī)定不夠具體明確，特別是涉及到如何進(jìn)行賬戶設(shè)置、核算、賬戶設(shè)置與核算如何進(jìn)行匹配、銜接等問題還是不明確，導(dǎo)致補(bǔ)助資金使用的透明性和規(guī)范性受到影響。

（四）人民銀行對財政補(bǔ)助資金的管理與監(jiān)督功能弱化

財政補(bǔ)助資金大都是結(jié)合政府政策所撥付的資金，這些資金的調(diào)度權(quán)歸財政部門所有，人民銀行在撥付財政補(bǔ)助資金期間處在被動地位，難以對撥付結(jié)果抉擇。財政補(bǔ)助資金大多是由財政部門來進(jìn)行籌措和分配，各級人民銀行現(xiàn)階段所提供的大都為支付服務(wù)，這無法從根本上解決被服務(wù)主體財政部門在使用財政補(bǔ)助資金上面遇到的問題［4］。現(xiàn)階段人民銀行所推動和實施的國庫直撥財政性補(bǔ)助資金的管理方式效果不夠明顯，主要體現(xiàn)：（1）國庫直撥財政性補(bǔ)助資金在全面推廣過程中存在較多的阻力?，F(xiàn)階段人民銀行個別國庫開始對財政性補(bǔ)助資金（主要是涉農(nóng)類的資金）進(jìn)行直接撥付，但要想將不同標(biāo)準(zhǔn)的所有財政補(bǔ)助性資金都納入到其中，首先需要獲得被服務(wù)主體各級財政部門的支持與理解。但在目前缺少較高層級的銀財聯(lián)動提供的統(tǒng)一、全面的操作平臺狀況下，其面臨較大的推廣阻力；（2）人民銀行中個別國庫所推動的關(guān)于經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的“國庫直撥財政性補(bǔ)助資金”的效果不明顯［5］?，F(xiàn)階段個別國庫所推行和經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)相關(guān)的財政性補(bǔ)助資金撥付流程主要為：對應(yīng)的國庫部門根據(jù)財政部門所提供的具體清單，連同蓋有財政部門公章的電子文本和書面文本形式（包括身份證號、姓名、補(bǔ)貼資金種類、金額多個項目的）明細(xì)送給人民銀行，并安排人民銀行國庫來將其發(fā)送給信用社和商業(yè)銀行。這一過程則只是將信用社、商業(yè)銀行對信息的采集錄入過程轉(zhuǎn)移到人民銀行，并沒有實質(zhì)性減少整個工作流程而需要做的工作量。而基層政府、財政、商業(yè)銀行、人民銀行等單位也沒有通過統(tǒng)籌、協(xié)作將“一折通”的管理、發(fā)放、操作工作進(jìn)行固定化、集約化、通用化處理，導(dǎo)致無法實現(xiàn)加強(qiáng)資金管理、節(jié)約成本的效果。

（五）績效評價指標(biāo)體系有待完善

財政補(bǔ)助資金支出的績效指標(biāo)體系屬于較大的工程，牽扯到技術(shù)操作和理論操作的內(nèi)容相對復(fù)雜。但我國現(xiàn)階段的相關(guān)研究還沒有形成系統(tǒng)完善體系，財政補(bǔ)助資金績效評價理論和應(yīng)用體系目前還無法從根本上滿足績效評價工作開展的需求。另外，我國目前沒有建立起合理、科學(xué)的財政補(bǔ)助資金支出的績效指標(biāo)體系?，F(xiàn)階段我國指標(biāo)體系的評價在合理性、科學(xué)性上還有待完善。我國績效評價的重點(diǎn)主要是通過技術(shù)、財務(wù)資料、工程指標(biāo)等對支出的合理性進(jìn)行評價，很少涉及到效益的評價［6］。理論上講，不同的補(bǔ)助項目特征存在差異，與其相關(guān)的績效評價指標(biāo)也存在差異，例如針對該經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)企業(yè)財政補(bǔ)助進(jìn)行研究，更多的則是關(guān)注資金的實際收益，針對公共事業(yè)的資金支出則是關(guān)注民眾的體驗，這就需要評價指標(biāo)達(dá)到全面化、具體化的要求。但是，我國現(xiàn)有的績效評價指標(biāo)不夠全面，各級財政部門在評價業(yè)績時選擇的指標(biāo)隨意性較大，沒有對不同項目特征進(jìn)行考慮。與此同時，我國現(xiàn)階段的財政支出績效評價方法中所使用的因素分析法、成本績效發(fā)、目標(biāo)比較法都難以對實際績效進(jìn)行評價，不同的方法研究成果存在較大的差異，難以在現(xiàn)有的經(jīng)驗數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上對財政補(bǔ)助支出進(jìn)行準(zhǔn)確、全面的績效評價。

二、提升財政補(bǔ)助資金使用效率的建議和對策

（一）完善財政補(bǔ)助資金管理工作體系

首先，有關(guān)部門應(yīng)該弘揚(yáng)“大財政理念”，對統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行整合，并安排省政府主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)相關(guān)工作，協(xié)調(diào)相關(guān)部門負(fù)責(zé)人積極參與其中，安排領(lǐng)導(dǎo)小組協(xié)調(diào)不同成員單位來掌握時機(jī)的財政支農(nóng)資金的具體投放，并將部門協(xié)作作為主要的紐帶，將重大建設(shè)項目作為平臺，發(fā)揮集中投放的優(yōu)勢，進(jìn)一步提升資金的使用效率，搭建政府財政支農(nóng)資金投入管理工作機(jī)制。在大財政的工作理念下，一切公共部門、職能部門都應(yīng)該歸為國庫收入，也就是財政收入。任何單位所使用的財政資金都需要納入到財政預(yù)算管理體系中，保證基層財政補(bǔ)助資金使用效率得到提升；其次，要能夠進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，對財政補(bǔ)助資金的使用范圍進(jìn)行界定，按照公平、公共、約束、有效和發(fā)展的特征對不同層級政府的支出范圍和事權(quán)范圍進(jìn)行界定，立足于效率角度來對不同政府負(fù)擔(dān)的公共服務(wù)責(zé)任進(jìn)行明確，出現(xiàn)任何外部性問題之后，都需要由上級政府來負(fù)責(zé)，通過外部和內(nèi)部協(xié)調(diào)的方法來引導(dǎo)下級政府提供、上級政府補(bǔ)助的方式加大對經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、工業(yè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，并對工業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，對工業(yè)服務(wù)體系進(jìn)行完善。

（二）建立健全財政補(bǔ)助資金科學(xué)投入機(jī)制

結(jié)合開發(fā)區(qū)實際情況，首先，要想從整體上提升財政支撐開發(fā)區(qū)的資金效率，在適當(dāng)增加經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)補(bǔ)助資金投入時還要能夠增加財政支持工業(yè)發(fā)展的總量，并兼顧到開發(fā)區(qū)其他民眾群體的經(jīng)濟(jì)以及社會效益。要改革財政的投入方式，降低政府直接辦理的項目，并且加大對社會辦項目的補(bǔ)助和支持力度，制定更多的優(yōu)惠政策來積極鼓勵社會命中強(qiáng)化對基礎(chǔ)性的投入；其次，要完善政策性轉(zhuǎn)移支付。政策性轉(zhuǎn)移支付是體現(xiàn)公共財政支出的重點(diǎn)所在，對黨委政府的各種政策取向進(jìn)行貫徹和落實，保證重大政策措施得到落實和誘導(dǎo)；激勵性財政轉(zhuǎn)移支付，結(jié)合不同縣級經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、財力保障程度的不同來進(jìn)行分類比較，結(jié)合主觀能力程度、效果將一定比重的資金當(dāng)成激勵性的轉(zhuǎn)移支付，并成為財政的可用財力，做好統(tǒng)籌安排使用，降低財政供養(yǎng)系數(shù)。從財政體制角度來分析，轉(zhuǎn)移支付制度是能夠從根本上解決基層政府財政困難和地區(qū)不均衡問題最有效的方法，也是提升財政補(bǔ)助資金效率的重點(diǎn)所在。

（三）強(qiáng)化人民銀行對財政補(bǔ)助資金的管理與監(jiān)督功能

為了能不斷加強(qiáng)對補(bǔ)助資金的監(jiān)督與管理，就要努力構(gòu)建較高層級的銀財聯(lián)動機(jī)制，提供統(tǒng)一、全面的操作平臺，讓銀政聯(lián)動多進(jìn)行有意義的嘗試。強(qiáng)化人民銀行補(bǔ)助資金撥付之后“一折通”的發(fā)放、管理、操作環(huán)節(jié)的監(jiān)管力度，基層政府、財政、商業(yè)銀行、人民銀行等單位要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，通過統(tǒng)籌、協(xié)作將“一折通”的管理、發(fā)放、操作工作進(jìn)行固定化、集約化、通用化處理，從而實現(xiàn)強(qiáng)化資金管理、節(jié)約資金成本的目的。

（四）建立并完善財政補(bǔ)助資金績效考評制度

首先要能夠建立并健全財政補(bǔ)助資金績效評價工作機(jī)制，包括制度、法律、信息管理、組織協(xié)作、評價監(jiān)管等，明確公共財政的發(fā)展目標(biāo)，通過可操作化、可量化的形式來促進(jìn)其由管理粗放型向量化指標(biāo)型的方向轉(zhuǎn)變。要進(jìn)一步提升財政補(bǔ)助資金的公開、科學(xué)以及民主性。要通過實施透明公開的管理機(jī)制來提高財政補(bǔ)助資金的使用效率；其次，注重社會效益的績效評價。財政支農(nóng)資金的使用大都體現(xiàn)在社會效益之上，社會效益往往無法用定量指標(biāo)進(jìn)行考評。對社會效益進(jìn)行考評要綜合考慮黨和國家方針政策的需求、其是否滿足促進(jìn)地區(qū)社會發(fā)展、農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向及對居民滿意程度和收益狀況。

三、財政補(bǔ)助資金的具體案例分析

漳州招商局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)社會發(fā)展局（以下簡稱社發(fā)局）是漳州開發(fā)區(qū)管委會職能局，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)社區(qū)綜合管理，土地征用理賠與收購儲備，并行使開發(fā)區(qū)的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、畜牧、海洋與漁業(yè)、民政的行政管理職能。最近幾年來，受到財政補(bǔ)助資金種類相對繁多、撥付渠道難以統(tǒng)一、補(bǔ)助政策呈現(xiàn)出多樣化的趨勢、標(biāo)準(zhǔn)差異較大等多種因素的影響，很多財政補(bǔ)助資金要經(jīng)過多個行政級次才能夠落實到補(bǔ)助對象群體中，這就導(dǎo)致整個財政補(bǔ)助資金使用效率相對較低，管理存在較大的難度。隨著開發(fā)區(qū)征地步伐的不斷進(jìn)行，為解決散落在原征地范圍內(nèi)山上的墳?zāi)?，?012年開發(fā)區(qū)管委會在靠近開發(fā)區(qū)邊沿屬于店地社區(qū)范圍的集體山上先征一塊地并建一個頗具規(guī)模的臨時公墓園區(qū)，以備遷移在征地時遇到的墳?zāi)埂９箞@區(qū)在運(yùn)行近1年多，也就是2014年7月份，店地社區(qū)兩委向社發(fā)局反映了當(dāng)?shù)鼐用耜P(guān)于修整通往公墓園區(qū)道路的強(qiáng)烈愿望，原來通往公墓園區(qū)的道路是碎石土路，在經(jīng)過暴雨沖刷后形成溝壑，路面凹凸不平，特別是一些陡坡段，路面彎又窄，給過往行人特別是摩托車行駛造成安全隱患。本案例涉及開發(fā)區(qū)財政局，社發(fā)局和店地社區(qū)三個主體。社發(fā)局派人通過現(xiàn)場勘察后，情況與店地兩委反映的事實相符，于是社發(fā)局在2014年9月份向開發(fā)區(qū)管委會上報“根據(jù)管委會《關(guān)于漳州開發(fā)區(qū)山地開發(fā)概念規(guī)劃深化方案專題會議紀(jì)要》（〔2014〕31號）要求，“開發(fā)區(qū)公墓位于田園渡假片區(qū)的中心部位，計劃進(jìn)行搬遷，需在規(guī)劃方案考慮選址事宜”。開發(fā)區(qū)管委會基于公墓可能另行選址重建，同意以簡易鋪設(shè)石屑的方式進(jìn)行道路修整，自2014年始每年補(bǔ)助店地社區(qū)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用8萬元。時間到了2015年3月初，因下了幾場大雨，通往公墓的幾處陡坡路面被嚴(yán)重毀壞。考慮到臨近清明節(jié)，為了大家的安全，有危險隱患的路面需馬上修復(fù)，店地社區(qū)建議將2015年的補(bǔ)助款用來硬化幾處陡坡路面，可以達(dá)到一勞永逸的效果。社發(fā)局領(lǐng)導(dǎo)也同意了該建議。店地社區(qū)以公開發(fā)包的形式將這一工程發(fā)包出去，并于2015年清明節(jié)前通過了工程驗收，店地社區(qū)墊付了該筆工程款（施工單位提供建安發(fā)票）。后來在向開發(fā)區(qū)財政局申請該筆補(bǔ)助款時開發(fā)區(qū)財政局以路面硬化與路面鋪設(shè)石屑不相符為由不予撥款。于是在社發(fā)局工作人員與開發(fā)區(qū)財政局負(fù)責(zé)同志進(jìn)行充分互動之后，財政補(bǔ)助資金得以順利發(fā)放。從本案例可得出：（1）要切實完善財政補(bǔ)助資金管理工作體系，本例中正是實現(xiàn)了財政部門、社發(fā)局、資金撥付部門（人民銀行、各商業(yè)銀行）、財政資金補(bǔ)助對象（本例中的店地社區(qū)）的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與聯(lián)動機(jī)制，形成完善的統(tǒng)一管理體系，強(qiáng)化財政補(bǔ)助資金的監(jiān)督；從會計核算上講，此財政補(bǔ)助資金也符合行政事業(yè)單位及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會計核算的要求。另外要根據(jù)實際情況提高資金使用效率：本例中社區(qū)公開發(fā)包工程，以包干的形式將工程承包給施工單位經(jīng)得起審計部門的審計；從以部分路面硬化替代路面鋪設(shè)石屑，不用再花冤枉錢體現(xiàn)了管理的效益最大化。（2）建立健全財政補(bǔ)助資金科學(xué)投入機(jī)制。結(jié)合本例實際情況，財政補(bǔ)助資金要改革財政的投入方式，降低政府直接辦理的項目，加大對社會辦項目的補(bǔ)助和支持力度（本例中，店地社區(qū)以公開發(fā)包的形式將工程發(fā)包出去），制定更多的優(yōu)惠政策來積極鼓勵社會命中強(qiáng)化對基礎(chǔ)性的投入；（3）財政補(bǔ)助資金績效考評要注重社會效益評價。經(jīng)協(xié)調(diào)后，開發(fā)區(qū)財政每年有8萬元的補(bǔ)助款，如何讓財政補(bǔ)助資金的投入一勞永逸，不用重復(fù)花錢，產(chǎn)生最大的社會價值及經(jīng)濟(jì)效益是開發(fā)區(qū)財政局、社發(fā)局所共同關(guān)心的問題。本例中，路面鋪設(shè)石屑與路面硬化只是形式不一樣，但得到當(dāng)?shù)乩习傩找恢陆泻玫目诒f明部門工作產(chǎn)生顯著效果；實際工作正是響應(yīng)了習(xí)近平總書記提倡的“三嚴(yán)三實”，即謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實；該筆工程款如果不給予補(bǔ)助，會傷了社區(qū)干部群眾干工作的積極性，這又與習(xí)總書記提倡的走群眾路線相違背。這些都強(qiáng)烈地說明了財政補(bǔ)助資金要充分考慮經(jīng)濟(jì)效益的同時更要注重社會效益的考評。

四、結(jié)語

經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展離不開財政補(bǔ)助資金的支持，只有將財政補(bǔ)助資金使用效率提升當(dāng)成首要任務(wù)，并建立和完善滿足社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的資金管理和運(yùn)行機(jī)制，就能夠保證財政補(bǔ)助資金使用效率得到不斷提升。

［1］蘇明，楊良初，石英華，陳少強(qiáng)，梁強(qiáng).我國林業(yè)發(fā)展的財政支持政策研究［J］.林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2014，08：83-97.

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（作者單位：漳州招商局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)社會發(fā)展局）

本文是福建農(nóng)林大學(xué)國家級橫向課題《漳州開發(fā)區(qū)農(nóng)村社區(qū)財政經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制及相關(guān)問題研究》（項目編號：KH1500760）的階段性成果。