王雪原　謝凌云　李燕

摘要：目前很多城中村的中小河流污染特別嚴(yán)重，不僅影響居民生活質(zhì)量也影響了城市形象。PPP模式的發(fā)展為城中村中小河流的污染治理提供了創(chuàng)新形式，本文以上海市閔行區(qū)為例，探析城中村中小河流污染的現(xiàn)狀，提出引入PPP模式進(jìn)行綜合治理，并對(duì)相關(guān)的法律問題進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：城中村；中小河流污染治理；PPP模式；法律問題

中圖分類號(hào)：F299 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）022-000-02

一、引言

城中村是我國(guó)城市化發(fā)展過程中，由于城市建設(shè)急劇擴(kuò)張與城市管理體制改革相對(duì)滯后之間的矛盾造成的一種特殊現(xiàn)象，是在城鄉(xiāng)二元格局依然存在狀態(tài)下農(nóng)村被動(dòng)城市化的產(chǎn)物。[1]上海在推進(jìn)城市化的過程中，由于大量外來務(wù)工人員入侵，也不可避免的出現(xiàn)了類似城中村的現(xiàn)象。環(huán)境資源不堪重負(fù)，中小河流污染嚴(yán)重，許多河流都成為黑臭河流，斷頭河流，影響居民生活質(zhì)量和城市形象。PPP模式的發(fā)展為城中村中小河流的污染治理提供了創(chuàng)新形式，本文以上海市閔行區(qū)為例，探析城中村中小河流污染的現(xiàn)狀，提出引入PPP模式進(jìn)行綜合治理，并對(duì)相關(guān)的法律問題進(jìn)行了分析。

二、上海市閔行區(qū)城中村及中小河流污染概況

自從改革開放以來，上海作為全國(guó)最發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，吸引了大量的農(nóng)民工來到這里。閔行區(qū)作為上海最靠近市中心的郊區(qū)之一，由于交通便利、地理位置好，涌入大量農(nóng)民工來此定居。當(dāng)?shù)鼐用袷芾骝?qū)動(dòng)，違法搭建臨時(shí)房屋出租給外來人員獲取租金收益。因此，“接吻樓”、“握手樓”、“一線天”現(xiàn)象到處可見。[2]同時(shí)由于城中村環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施落后，外來人員文化素質(zhì)不高以及管理不到位，使得城中村變得臟、亂、差。

在對(duì)華漕鎮(zhèn)許浦港、姚墩港以及七寶鎮(zhèn)唐家浜三條重污染河流實(shí)地調(diào)研后，我們發(fā)現(xiàn)河水都呈深綠色，河面上漂浮著各種生活垃圾，河堤上清晰可見建筑垃圾。河兩岸還有很多的違章建筑未拆除，居民的生活污水、糞便管道直通到河里，而且還可以聞到惡臭味。我們還發(fā)現(xiàn)污染河流都屬于斷頭河。根據(jù)調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)污染的原因主要有兩個(gè)，一方面河流目前仍直接接受當(dāng)?shù)氐纳钗鬯迸?，且污水排量大，遠(yuǎn)超河道自凈能力，導(dǎo)致河道富營(yíng)養(yǎng)化嚴(yán)重，水質(zhì)變壞。另一方面河流的水系不暢，水動(dòng)力不足，水體交換不利，也是造成河流黑臭的原因之一。對(duì)此采取的措施主要有：首先是拆除違章建筑，經(jīng)過對(duì)違章建筑進(jìn)行排摸，然后制定整治方案。其次通過實(shí)行“河長(zhǎng)制”，一河一策，進(jìn)行底泥疏浚、截污納管、打通斷頭浜、溝通水系及水生態(tài)修復(fù)等多管齊下整治河道。但這些措施效果不是很明顯，長(zhǎng)期看就是需要引入PPP模式通過區(qū)域的整體開發(fā)徹底解決城中村帶來的問題。

三、城中村中小河流污染治理的PPP模式

PPP模式是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，彼此之間形成的一種伙伴式的合作關(guān)系。[3]城中村中小河流污染治理引入PPP模式，就是政府與社會(huì)資本合作來治理城中村的中小河流污染問題，具體是指在現(xiàn)有的法律法規(guī)體系下，在雙方簽訂的PPP協(xié)議基礎(chǔ)上，由政府與社會(huì)資本合作規(guī)劃城中村中小河流治理的施工方案和融資方案，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體營(yíng)運(yùn)，雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享收益，最后提高中小河流治理的效率和城中村的環(huán)境質(zhì)量。

為了說明城中村中小河流污染治理引入PPP模式的可行性，我們從政策環(huán)境、國(guó)外實(shí)踐以及國(guó)內(nèi)探索三個(gè)方面進(jìn)行了探究。

首先，隨著我國(guó)市場(chǎng)化改革的不斷深入，國(guó)家出臺(tái)了許多鼓勵(lì)政府與社會(huì)資本合作的政策法規(guī)。2014年以來國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部不斷出臺(tái)有關(guān)政府與社會(huì)資本合作的通知或指導(dǎo)意見，2015年針對(duì)水污染專門出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府與社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》和《水污染防治專項(xiàng)資金管理辦法》，2016年6月又剛剛發(fā)出《關(guān)于申報(bào)水污染防治領(lǐng)域PPP推介項(xiàng)目通知》，這些法律文件的出臺(tái)為項(xiàng)目提供有利的政策環(huán)境。

其次，國(guó)外的PPP模式發(fā)展較早，法律規(guī)制比較成熟，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。例如英國(guó)采取的就是財(cái)政部主導(dǎo)下的“政策+指南”的法律規(guī)范形式，加強(qiáng)監(jiān)管體制的建設(shè)并制定詳細(xì)具體的操作規(guī)程和爭(zhēng)端解決機(jī)制；澳大利亞依靠的是建立了專業(yè)的管理機(jī)構(gòu)和完善的法規(guī)體系，注重風(fēng)險(xiǎn)管理、明確雙方責(zé)任并建立了嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制；而美國(guó)是與本地的實(shí)際情況緊密結(jié)合的PPP模式。這些經(jīng)驗(yàn)給我們的啟示就是要建立完善的法律制度、發(fā)揮政府的作用還要注重社會(huì)公眾的參與以及結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際。

最后，雖然國(guó)內(nèi)的PPP發(fā)展較晚，但是在財(cái)政部和發(fā)改委的力推下，近兩年國(guó)內(nèi)PPP也開展的如火如荼，我們對(duì)全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)中河流綜合治理項(xiàng)目進(jìn)行了實(shí)證研究，在8042個(gè)PPP項(xiàng)目中有432個(gè)關(guān)于生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，涉及到河流綜合治理的項(xiàng)目有138個(gè)，我們對(duì)這138個(gè)項(xiàng)目的運(yùn)作方式和回報(bào)機(jī)制進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)，結(jié)果如下：

通過以上分析我們可以得出河流綜合治理PPP項(xiàng)目最大的特點(diǎn)就是它屬于公益性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，回報(bào)機(jī)制大都靠政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的方式。

四、城中村中小河流污染治理引入PPP模式的新思路

閔行區(qū)城中村中小河流污染治理引入PPP模式既因?yàn)槠涔嫘院头墙?jīng)營(yíng)性特征而難以吸引到社會(huì)資本的參與，又因?yàn)槌侵写甯脑焐婕暗讲疬w、賠償?shù)葟?fù)雜性問題，使得成本增加，困難加劇。為此，本項(xiàng)目組對(duì)成功的水污染治理PPP項(xiàng)目——南寧那考河水環(huán)境治理項(xiàng)目進(jìn)行了研究，發(fā)現(xiàn)兩個(gè)項(xiàng)目具有很多相似的地方，例如：都是采用PPP模式進(jìn)行城中村的黑臭水體進(jìn)行治理，另外兩個(gè)項(xiàng)目都得到當(dāng)?shù)卣母叨戎匾?，能夠得到政策的支持?/p>

整個(gè)那考河項(xiàng)目包括河道整治、截污、生態(tài)、沿岸景觀、污水處理廠、海綿城市示范工程和信息監(jiān)控工程等七項(xiàng)工程。項(xiàng)目的估算投資額10.01億元（后實(shí)際調(diào)整為11.9億），項(xiàng)目公司注冊(cè)資本金為總投資額的20%（實(shí)為2億元），其余為負(fù)債融資，由項(xiàng)目公司中的社會(huì)資本負(fù)責(zé)具體落實(shí)。此項(xiàng)目的投融資結(jié)構(gòu)并不復(fù)雜：由南寧市財(cái)政局向南寧市內(nèi)河管理處撥付財(cái)政資金，當(dāng)?shù)卣慕▽幩畡?wù)集團(tuán)與中選的北京排水集團(tuán)通過股權(quán)出資（北排所持股權(quán)比例為90%，建寧水務(wù)所持股權(quán)比例為10%）成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司與南寧市內(nèi)河管理處簽訂PPP合同（資產(chǎn)歸政府方所有）并提供服務(wù)，后者向項(xiàng)目公司支付流域治理服務(wù)費(fèi)，而金融機(jī)構(gòu)則向項(xiàng)目公司提供債務(wù)融資。那考河項(xiàng)目采取按效付費(fèi)的方式，需要設(shè)立績(jī)效考核指標(biāo)并對(duì)水質(zhì)水量進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

借鑒那考河水環(huán)境治理項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，本項(xiàng)目組提出了PPP框架下閔行區(qū)城中村中小河流污染治理的新思路—“綜合治理、按效付費(fèi)”。具體的內(nèi)容包括城中村內(nèi)黑臭黑道的整治、挖填土方、新建護(hù)欄、防汛通道、泵站、橋梁、水體修復(fù)、種植綠化、埋設(shè)污水管、工業(yè)、生活污水收集管以及其他關(guān)于城中村基本生活設(shè)施改善的工程。項(xiàng)目的運(yùn)作模式就是代表政府出資的企業(yè)和社會(huì)資本共同出資建立一個(gè)開展城中村中小河流綜合治理的項(xiàng)目公司，再由項(xiàng)目公司與政府部門簽訂PPP項(xiàng)目協(xié)議，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)約定工程的設(shè)計(jì)、建設(shè)和維護(hù)，由政府部門按照河流綜合治理的績(jī)效支付服務(wù)的費(fèi)用，并以項(xiàng)目的公司的名義向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債務(wù)融資。

五、城中村中小河流污染治理引入PPP模式的法律問題

（一）項(xiàng)目公司與政府部門簽訂PPP協(xié)議性質(zhì)分析

目前對(duì)于項(xiàng)目公司與政府部門簽PPP的協(xié)議的性質(zhì)存在很大爭(zhēng)議。其中所涉及的具體問題有：公共部門與私人部門之間為共同提供公共服務(wù)而簽訂的協(xié)議是屬于公法性質(zhì)還是私法性質(zhì)？該協(xié)議是行政合同還是普通民事合同？針對(duì)該協(xié)議發(fā)生糾紛之后該通過何種訴訟方式來解決法律爭(zhēng)議？本文認(rèn)為，為生產(chǎn)、提供公共服務(wù)而簽訂的PPP協(xié)議，其中基于公共利益的考慮，政府在其中享有一定的“特權(quán)”是肯定的，但不可否認(rèn)PPP協(xié)議在實(shí)踐中越來越凸顯私法的特性，在PPP項(xiàng)目中既要遵循平等、公平競(jìng)爭(zhēng)原則又要體現(xiàn)誠(chéng)實(shí)信用、保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)和遵守契約精神原則，因此其應(yīng)是兼具公法與私法性質(zhì)的混合合同。

（二）契約精神在城中村中小河流污染治理PPP項(xiàng)目中的體現(xiàn)

上文在對(duì)國(guó)內(nèi)河流治理PPP項(xiàng)目分析時(shí)已經(jīng)指出其屬于公益性或準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，回報(bào)機(jī)制大都以政府付費(fèi)或補(bǔ)貼，若政府不及時(shí)付費(fèi)社會(huì)資本就無(wú)法實(shí)現(xiàn)盈利，而社會(huì)資本不遵守協(xié)議治理河流，城中村環(huán)境就得不到改善，所以遵守契約精神在PPP項(xiàng)目中至關(guān)重要。首先應(yīng)當(dāng)遵守契約自由精神，在環(huán)保PPP項(xiàng)目引入時(shí)應(yīng)當(dāng)依照公開、公平、公正的原則，引入招標(biāo)、投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大締約方范圍，保障政府能夠選擇最專業(yè)最利于實(shí)現(xiàn)物有所值的環(huán)境治理企業(yè)參與到PPP項(xiàng)目中。其次應(yīng)當(dāng)遵守契約正義精神，體現(xiàn)為政府與社會(huì)資本的權(quán)利義務(wù)分配公平以及風(fēng)險(xiǎn)分配給最有利于掌控風(fēng)險(xiǎn)的一方，從而實(shí)現(xiàn)物有所值目標(biāo)。最后應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)契約嚴(yán)守精神，不因政府方相關(guān)變化使得合同不能按約履行，而且政府應(yīng)當(dāng)按期足額支付服務(wù)費(fèi)用，保障社會(huì)資本利益。

（三）城中村中小河流污染治理PPP中政府的角色

在城中村中小河流污染治理PPP中政府至少承擔(dān)著三重角色的責(zé)任和義務(wù)：規(guī)則的制定者與執(zhí)行者、公共服務(wù)的采購(gòu)者和提供者、公共服務(wù)的監(jiān)管者。首先政府必須首先通過制定法律、法規(guī)等法律文件建立一個(gè)可吸引私人投資而又能實(shí)現(xiàn)公共利益的法律框架。其次作為公共服務(wù)的采購(gòu)者和提供者，公共部門應(yīng)和私人部門共同參與決策，共同參與公共產(chǎn)品的提供，并且共同承擔(dān)項(xiàng)目有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)、成本與投資，尋求實(shí)現(xiàn)雙方利益的共贏。最后作為監(jiān)管者，政府要制定河流治理的的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)城中村河流治理的過程和結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督。

（四）城中村中小河流污染治理PPP中公眾參與機(jī)制

城中村中小河流污染治理PPP項(xiàng)目是政府為社會(huì)公眾提供環(huán)境公共服務(wù)的一種方式，在此過程中政府依然是履行公共服務(wù)職能，而社會(huì)公眾是環(huán)境服務(wù)的直接消費(fèi)者，環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量高低直接影響到社會(huì)公眾的切身利益，當(dāng)然有權(quán)利參與到PPP項(xiàng)目中。為保障城中村中小河流治理PPP項(xiàng)目社會(huì)公眾的參與權(quán)利，首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變政府的觀念，讓政府認(rèn)識(shí)到公共參與是公共項(xiàng)目決策的重要環(huán)節(jié)，能夠使項(xiàng)目更好地反映民意，并且通過公眾對(duì)于項(xiàng)目的監(jiān)督，提升環(huán)境服務(wù)的質(zhì)量；其次應(yīng)當(dāng)通過法律來保障環(huán)保PPP項(xiàng)目中公眾的參與，明確參與主體、方式、程序、具體事項(xiàng)。最后，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮科技進(jìn)步的作用，發(fā)展多元化的公眾參與模式，例如強(qiáng)化電子政務(wù)。

參考文獻(xiàn)：

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項(xiàng)目名稱：《城中村中小河流污染治理引入ppp模式相關(guān)法律問題的調(diào)查研究—以上海市閔行區(qū)部分污染河流治理為例》。

項(xiàng)目編號(hào)：2016—4—001。

本文系2016年度華東政法大學(xué)研究生創(chuàng)新能力培養(yǎng)專項(xiàng)資金課題項(xiàng)目。