摘要：黨的十八大明確提出，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系。新疆正處于經(jīng)濟社會發(fā)展的戰(zhàn)略機遇期和社會轉型的關鍵時期，由城鄉(xiāng)差距引發(fā)的不穩(wěn)定因素和深層次矛盾日益凸顯，必須加快促進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，縮小新疆城鄉(xiāng)發(fā)展差距，才能實現(xiàn)新疆跨越式發(fā)展和長治久安。

關健詞：新疆；城鄉(xiāng)一體化

中圖分類號：F127；F291 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）022-000-02

一、城鄉(xiāng)一體化的深入推進是新時期的戰(zhàn)略要求

（一）城鄉(xiāng)一體化理論提出的時代背景

城鄉(xiāng)一體化這個說法和理論，最早是在蘇南地區(qū)提出的。在1983年，蘇南地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)異軍突起，但發(fā)展中遇到了計劃經(jīng)濟體制下城鄉(xiāng)分隔的障礙，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)不能順利的發(fā)展。所以，有些市、縣就提出來政府要對轄區(qū)內的城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)實行統(tǒng)籌兼顧的調節(jié)和安排，提出要實行城鄉(xiāng)一體化。這個概念和做法，符合當時經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展的實際，所以不脛而走，產(chǎn)生了較為廣泛的影響。

城鄉(xiāng)一體化在政策取向上，要求相對發(fā)達的城市和相對落后的農(nóng)村打破相互分割的壁壘，逐步實現(xiàn)生產(chǎn)要素的合理流動和優(yōu)化組合，城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，城鄉(xiāng)差距逐步縮小。但從1984年起，改革迅速轉入城市，農(nóng)村改革趨于停滯，要素資本向效率和回報更高的城市流動，國家也采取了諸多城市偏向型政策，這都導致改革開放以來已經(jīng)開始縮小的城鄉(xiāng)差距再度被拉大，也出現(xiàn)了很多問題，如城鄉(xiāng)居民收入比由1984年的1.8：1擴大為2002年的3.11：1；三提五統(tǒng)導致農(nóng)民負擔持續(xù)加重，以及在城市化過程中農(nóng)地問題突出等。城鄉(xiāng)二元結構造成的深層次矛盾問題也非常突出：城鄉(xiāng)社會事業(yè)和公共服務水平差距較大；城鄉(xiāng)要素市場的分割，也使得以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)的通道受阻，制約了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。同時二元制度演繹出二元社會，二元社會反作用于二元制度，造成了一個中國最龐大的弱勢群體。

近些年來隨著中國與世界經(jīng)濟的深度融合，中國的農(nóng)業(yè)更加面臨全球化的競爭，這就要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必須盡快從傳統(tǒng)的一家一戶的經(jīng)營模式實現(xiàn)轉型，走現(xiàn)代農(nóng)業(yè)道路，同時，城鎮(zhèn)化的推進，也使得大量土地需要集中經(jīng)營，新的發(fā)展時期，要求我們下一步的發(fā)展戰(zhàn)略需要從傾向“分”到強調“統(tǒng)”， 構建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現(xiàn)代化的重大發(fā)展戰(zhàn)略，去加強薄弱的農(nóng)業(yè)基礎，去扶持落后的農(nóng)村發(fā)展，去加快緩慢的農(nóng)民增收。同時，釋放出農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設和農(nóng)民工市民化的巨大需求潛力，去要克服當前經(jīng)濟下行的壓力。

進入21世紀以來，隨著研究和實踐的不斷深入，國家破解城鄉(xiāng)二元結構，形成新的城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的思路也在不斷清晰。2012年11月，黨的十八提出并論述了“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的新理論，指出“解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是全黨工作重上之重，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑”，要“形成以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)，工農(nóng)互惠，城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)，城鄉(xiāng)關系?！?/p>

（二）城鄉(xiāng)一體化本質內涵

從本質上看，城鄉(xiāng)一體化的本身是一個復合概念，是社會經(jīng)濟文化等長期發(fā)展的動態(tài)過程，是城鄉(xiāng)關系中的最高級階段。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化指打破城鄉(xiāng)分割、分離、分立的狀態(tài)，從經(jīng)濟、社會政治、文化、生態(tài)五方面縮小城鄉(xiāng)差距、推進城鄉(xiāng)融合、促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)對立，不是城鄉(xiāng)分治，也決不是城鄉(xiāng)形態(tài)和功能的一樣化、一元化和同質化。作為發(fā)展目標，就是要實現(xiàn)使城鄉(xiāng)居民在政治權利、收入分配、社會福利等方面逐步趨于平衡、趨于公平、趨于均等，使城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果。

二、新疆城鄉(xiāng)發(fā)展一體化面臨的特殊困難和問題

（一）新疆疆鄉(xiāng)發(fā)展一體化的現(xiàn)狀

1.從產(chǎn)業(yè)結構上看

新疆三次產(chǎn)業(yè)結構由2014年的16.6∶42.6∶40.8調整為2015年的16.7∶38.2∶45.1，對比于全國的三次產(chǎn)業(yè)結構由2014年的9.2∶42.6∶48.2。

新疆的第一產(chǎn)業(yè)水平明顯高于全國平均水平：說明新疆的農(nóng)業(yè)比重，也間接說明新疆的農(nóng)業(yè)效率偏低。新疆的工業(yè)發(fā)展不平衡，輕工業(yè)偏輕，重工業(yè)偏重：歷史的原因使新疆形成了以石化能源為主要能源結構的現(xiàn)狀，目前新疆經(jīng)濟正處于新舊動力轉換的艱難過程中，工業(yè)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比較高，石油、鋼鐵、有色等重點行業(yè)回落態(tài)勢明顯，而裝備制造、新能源等新興產(chǎn)業(yè)雖然增長較快，但產(chǎn)業(yè)規(guī)模小，這些都影響著新疆的可持續(xù)發(fā)展。新疆第三產(chǎn)業(yè)低于全國平均水平且內部結構不合理：交通運輸，倉儲這些代表隊現(xiàn)代新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向的物流業(yè)在第三產(chǎn)業(yè)的比重不是很大。

2.從就業(yè)上看

新疆第二產(chǎn)業(yè)盡管產(chǎn)值高，但吸納勞動力十分有限，存在勞動力擠出效應。目前新疆第三產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員還不到全部從業(yè)人員的40%，而發(fā)達國家第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重大都在60%以上，可見，新疆第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)水平不但遠遠落后。

3.從城鄉(xiāng)居民人均收入比較看

2015年，新疆城鄉(xiāng)收入比為2.79：1 ，這里計算的人均收入統(tǒng)計如果考慮到城鎮(zhèn)居民的貨幣收入與農(nóng)村居民的全部收入，把城鎮(zhèn)居民享受的醫(yī)療、教育、失業(yè)保障、福利和實物收入等非貨幣因素考慮進去，考慮農(nóng)民收入中又有相當一部分要作為下一年度的生產(chǎn)性投入，以及社會上的高收入群體的收入經(jīng)常被低估而低收入群體（尤其是農(nóng)民）的收入被高估的情況，新疆城鄉(xiāng)居民收入差距應該更大一些。

（二）新疆城鄉(xiāng)一體化面臨的問題和困難

新疆城鄉(xiāng)一體化面臨的問題和困難，既有國家宏觀經(jīng)濟政策上的缺憾，也有傳統(tǒng)制度設計上的動因，更多也受到新疆的自身發(fā)展的自然條件和資源稟賦影響.

1.新疆特殊的地理氣候和綠洲經(jīng)濟特征

新疆區(qū)域內經(jīng)濟發(fā)展不平衡，南疆地區(qū)自然條件惡劣，水資源較少，生態(tài)環(huán)境脆弱，沙漠面積較大，基礎設施落后；南疆地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構層次低，工業(yè)化水平低，嚴重制約了經(jīng)濟的發(fā)展；過度的土地開發(fā)，加劇了土地的鹽堿化和沙漠化，人地矛盾突出。而北疆以天山北坡經(jīng)濟帶為例，人口僅占全疆的23.1%，生產(chǎn)總值卻占了52.2強，財政收入占了46.9%，其中各項稅收占了54.3%。

新疆獨特的地理氣候條件使得綠洲地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展難以擺脫資源，環(huán)境的困擾。從整體上看，新疆農(nóng)業(yè)是灌溉農(nóng)業(yè)，耕地分布較散，生產(chǎn)規(guī)模較小。由于人口增長速度遠遠高于耕地增長速度，綠洲資源消耗壓力和生態(tài)環(huán)境保護壓力都在不斷加大。新疆自身的氣候與地理特征決定了新疆生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性和難以修復性。經(jīng)濟建設和生態(tài)環(huán)境承載能力間的矛盾很難化解。

農(nóng)業(yè)自然條件脆弱，基礎設施建設滯后，影響農(nóng)民增收。南疆四地州氣候干旱，植被稀少，風沙頻繁，自然環(huán)境惡劣，生存條件極差，沙漠、戈壁和高原占總面積的90%，其中和田占到96.3%。年均降水低于80毫米，年均蒸發(fā)量達2300毫米以上。農(nóng)業(yè)用水矛盾十分突出。南疆沙漠化、荒漠化危害嚴重，生態(tài)環(huán)境的承載壓力越來越大，對農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收約束更加明顯。

2.新疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低、農(nóng)牧民勞務收入少、農(nóng)牧區(qū)社會化事業(yè)相對落后，自我發(fā)展能力弱

新疆作為多民族聚居的邊疆地區(qū)，一方面，農(nóng)牧民農(nóng)村勞動力平均受教育年限較低，文盲半文盲率較高，接受職業(yè)技能培訓的農(nóng)物民比例較低。另一方面，濃厚了民族習俗和宗教信仰使新疆少數(shù)民族農(nóng)民學習漢語的意識和機會都較缺乏，語言障礙明顯。

新疆地處邊境地帶，空間結構給分散，生產(chǎn)生活環(huán)境惡劣，技能型人才流失嚴重，基本公共服務能力建設的投入大，運行成本高，服務效率低下，農(nóng)村特別是偏遠地區(qū)公共資源較為缺乏，農(nóng)村社會自我發(fā)展能力較弱。城鄉(xiāng)公共資源配置不公平將阻礙新疆城鄉(xiāng)一體化建設的進程。

3.新疆工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平低，以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)難度大

從工業(yè)化發(fā)展來看，地方工業(yè)和加工制造業(yè)發(fā)展嚴重不足，輕重工來比例嚴重失衡。輕工來及其他勞支密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，非公有制經(jīng)濟基礎占地區(qū)生產(chǎn)總值比重僅為30%左右，就業(yè)系數(shù)低，難以促進城鎮(zhèn)人口聚集；加之產(chǎn)業(yè)園區(qū)大多遠離城鎮(zhèn)工業(yè)化與城鎮(zhèn)化相對脫節(jié)，就業(yè)與居住過度分散，不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展。

新疆城鎮(zhèn)化水平在全國也處于落后地位。2014年新疆城鎮(zhèn)化率是 44.5% ，2015年48% ，城鄉(xiāng)關系如何協(xié)調，城市和工業(yè)如何反哺農(nóng)村和農(nóng)業(yè)已成為制約新疆城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的最大瓶頸。

工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后，對農(nóng)村發(fā)展帶動不強，影響農(nóng)民增收。南疆四地州發(fā)展整體落后，直接制約了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民增收。2013年，南疆三地州人均地區(qū)生產(chǎn)總值僅占全區(qū)平均水平的32.6%。南疆四地州三次產(chǎn)業(yè)結構比重一產(chǎn)超過30%、二產(chǎn)不到30%、三產(chǎn)虛高為40%，工業(yè)比重很低，還是農(nóng)業(yè)主導型的經(jīng)濟。受多發(fā)頻發(fā)的暴恐事件影響，南疆四地州政府有組織轉移內地務工人員大大減少，大量未就業(yè)低齡化少數(shù)民族人口就業(yè)問題，成為一個時期以來各級黨政及社會各界廣為關注的難題。

4.新疆扶貧開發(fā)面臨的特殊困難和問題

一是連片特困地區(qū)貧困問題突出。南疆四地州是我國少數(shù)民族貧困人口最多，面積最大的集中連片特殊困難地區(qū)。扶貧開發(fā)工作重點縣占全疆的2/3，貧困村也占全疆的2/3，克州貧困人口已經(jīng)達到75%，貧困問題非常突出。到2014年末，南疆四地州仍有農(nóng)村扶貧對象186.62萬人，占全疆扶貧對象人口的85.2%，其中還有64萬農(nóng)牧民居住在沙漠邊緣和偏遠深山區(qū)、石山區(qū)的貧困村，脫貧增收任務艱巨。

二是貧困地區(qū)綜合經(jīng)濟實力相對較弱，從南疆三地州現(xiàn)有的資源稟賦條件來看，在明顯缺少能源和礦產(chǎn)資源支持的前提下，又面臨人多地少、干旱少雨的自然環(huán)境，產(chǎn)業(yè)結構單一低度化，生產(chǎn)水平低下，嚴重影響著貧困地區(qū)經(jīng)濟社會的整體發(fā)展。

三是致貧困素復雜，整體脫貧難度較大。南疆還有極為嚴重的思想文化精神方面的貧困。等靠要、平均主義、安于現(xiàn)狀的思想觀念非常重，不以懶貧為恥，反而爭奪貧困帽子，恐懼脫貧的想法也普遍存在。

三、加快新疆城鄉(xiāng)一體化對策思考

1.注重城鄉(xiāng)一體化的頂層設計

各級政府應當研究借鑒國外成功經(jīng)驗，把城市和鄉(xiāng)村作為一個整體，通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃、一體設計，實行城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局總體規(guī)劃等多規(guī)合一，切實解決規(guī)劃上城鄉(xiāng)脫節(jié)、重城市輕農(nóng)村的問題。

2.扎實推進新疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推進新型工業(yè)化，為新疆城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供產(chǎn)業(yè)支撐

新疆城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，首要解決新疆城鄉(xiāng)居民收入差距的問題，就是要增加農(nóng)民的收入。結合市場需求，圍繞糧、棉、果、畜等主導產(chǎn)業(yè)和優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，大力實施優(yōu)勢資源轉換戰(zhàn)略，優(yōu)先發(fā)展對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響大、與農(nóng)民增收關聯(lián)度高、外資出口拉動強勁的優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，不斷完善企業(yè)、中介組織、農(nóng)戶間的利益聯(lián)結機制，促進新疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化持續(xù)健康發(fā)展，拓寬農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增收領域。

3.加快推進農(nóng)牧業(yè)大區(qū)向農(nóng)牧業(yè)強區(qū)轉變，以“強區(qū)”實現(xiàn)富農(nóng)

北疆地區(qū)要抓住機遇，積極發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化邁上新的水平；南疆地區(qū)人均耕地少，在土地流轉、規(guī)模經(jīng)營、工商企業(yè)下鄉(xiāng)等方面要穩(wěn)妥推進。要堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。繼續(xù)把民生建設的重點放在南疆。將少數(shù)民族就業(yè)作為南疆民生工作的重中之重。支持南疆四地州發(fā)展符合當?shù)靥攸c、有一定基礎、稍加扶持就能增加就業(yè)的短平快項目。

4.切實發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化在城鄉(xiāng)一體化中的引領導作用

推進以人為中心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調推進，并在城市建設投融資機制、農(nóng)業(yè)轉移人口市民化特別是戶籍制度改革方面作出了重大部署。重點發(fā)展地州中心城市，放開中小城市和小城鎮(zhèn)落戶條件，加強城鎮(zhèn)基礎設施建設，增強中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務、吸納就業(yè)、人口集聚功能。

5.創(chuàng)新新疆城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制

一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)的競爭力。首先，加大農(nóng)業(yè)扶持和補貼的力度，積極調整補貼的范圍和重點。其次，設立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和風險調節(jié)基金，專門用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)技術體系建設。再次，發(fā)揮金融的支持作用，強化金融機構服務三農(nóng)職責。

二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務，建立健全社會保障制度。新疆要完善對農(nóng)村困難群體的救助體系，逐步擴大農(nóng)村社會保障覆蓋面。一是建立多層次、多類型的農(nóng)村合作醫(yī)療，提高農(nóng)民醫(yī)療補助標準；二是在具備條件的地區(qū)，加快建立農(nóng)村最低生活保障制度，將家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老保險結合起來，建立和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。

四、結語

推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是人類發(fā)展到現(xiàn)階段的必然產(chǎn)物。它是一個長期的過程，新疆作為多民族地區(qū)，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要從實際出發(fā)，結合綠洲經(jīng)濟的特點，因地制宜，才能行穩(wěn)致遠。

作者簡介：譚永羨，新疆維吾爾自治區(qū)黨校經(jīng)濟學教研部講師，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟學。