彭小霞

摘要：現(xiàn)階段，我國(guó)貧困縣退出呈現(xiàn)出退出方式被動(dòng)、退出數(shù)量較少以及退出效果不理想等特點(diǎn)，其原因主要在于我國(guó)貧困縣的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和程序不明確、扶貧主體之間結(jié)成穩(wěn)定的利益集團(tuán)、貧困人口對(duì)扶貧政策的過(guò)度依賴等因素的制約。直面現(xiàn)實(shí)，建立和完善我國(guó)貧困縣退出機(jī)制，一方面應(yīng)將可持續(xù)發(fā)展原則、公平公正原則、可操作性原則作為我國(guó)貧困縣退出的基本原則，另一方面應(yīng)從完善我國(guó)貧困縣退出的立法、正確定位各扶貧主體在扶貧中的角色、提高貧困人口在扶貧過(guò)程中的主體地位等方面采取具體的對(duì)策措施。

關(guān)鍵詞：貧困縣；貧困縣退出機(jī)制；扶貧政策；動(dòng)態(tài)調(diào)整；完善

中圖分類(lèi)號(hào)：F323.89

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）10-0009-05

近年來(lái)我國(guó)多次出現(xiàn)各種“跑步爭(zhēng)當(dāng)貧困縣”“貧困縣實(shí)則不貧”等亂象，如 “湖北秭歸80萬(wàn)天價(jià)接待費(fèi)”“貧困縣建億元政府大樓”“貧困縣入圍中國(guó)的百?gòu)?qiáng)縣”等等。這些扶貧過(guò)程中的亂象不僅加重政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，引起公眾對(duì)扶貧資源分配不公平的質(zhì)疑；而且易對(duì)貧困人口形成逆向激勵(lì)，不利于貧困地區(qū)的發(fā)展；更為嚴(yán)重的是許多地方在爭(zhēng)奪貧困縣資源中經(jīng)常發(fā)生賄賂、尋租、騙補(bǔ)騙扶等違法亂紀(jì)的行為，突破了道德和法律的底線，造成非常惡劣的社會(huì)影響。2013 年 12 月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，提出建立扶貧開(kāi)發(fā)效果評(píng)估體系和重點(diǎn)縣退出機(jī)制；2016年4月28日，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于建立貧困縣退出機(jī)制的意見(jiàn)》，指出要建立嚴(yán)格、規(guī)范、透明的貧困縣退出機(jī)制，促進(jìn)貧困人口、貧困村、貧困縣在2020年以前有序退出。國(guó)家層面不斷跟進(jìn)的有關(guān)扶貧開(kāi)發(fā)工作的制度和政策措施，折射出當(dāng)前我國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性，也反映出我國(guó)建立和完善貧困縣退出機(jī)制的緊迫性。

一、我國(guó)貧困縣退出現(xiàn)狀

（一）貧困縣的調(diào)整歷程

我國(guó)大規(guī)模的扶貧始于1986年，國(guó)家級(jí)貧困縣的概念也由此誕生。1986年，國(guó)務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在我國(guó)第一次確立了331個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣。1994年，《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃（1994-2000年）》開(kāi)始實(shí)施，國(guó)家對(duì)貧困縣的范圍進(jìn)行了第一次調(diào)整。這一次調(diào)整以1992年農(nóng)民人均純收入為參照標(biāo)準(zhǔn)，高于700元的縣必須全部退出，而少于400元的縣都予以吸納，此次在全國(guó)范圍內(nèi)確立了592個(gè)國(guó)家重點(diǎn)扶持貧困縣，這份名單一直延續(xù)到2001年。隨著我國(guó)扶貧工作精細(xì)化和重點(diǎn)化的推進(jìn)，2001年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001-2010年）》頒布，貧困縣進(jìn)行第二次調(diào)整，貧困縣的名稱改為“國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣”，國(guó)家不再對(duì)東部六省提供扶貧信貸資金支持，同時(shí)取消了所有沿海省市的貧困縣，原來(lái)屬于該區(qū)域的33個(gè)重點(diǎn)縣指標(biāo)都轉(zhuǎn)調(diào)到中西部。至此，全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的總數(shù)不變，還是保持在592個(gè)。2011年， 《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020年）》再次頒布，貧困縣的規(guī)模開(kāi)始了第三次調(diào)整。這次貧困縣調(diào)整的顯著變化是省級(jí)政府具有貧困縣的調(diào)整權(quán)，各省可以依據(jù)實(shí)際情況，按“高出低進(jìn)，出一進(jìn)一，嚴(yán)格程序，總量不變”的原則對(duì)貧困縣進(jìn)行調(diào)整。這次調(diào)整，原重點(diǎn)縣總共被調(diào)整出38個(gè)，新加入的原非重點(diǎn)縣為38個(gè)，全國(guó)扶貧重點(diǎn)縣總數(shù)還是保持在592個(gè)，且全部集中在中西部，其中中部省份217縣，西部省份375縣，西藏全境內(nèi)均為貧困縣，云南、貴州、陜西等也都是貧困縣比較多的區(qū)域。除此以外，2011年，國(guó)家根據(jù)新時(shí)期貧困分布特點(diǎn)以及扶貧事業(yè)發(fā)展需要，又重新確定了680個(gè)連片特困地區(qū)縣。全國(guó)共劃分出11個(gè)連片特困地區(qū)，加上已經(jīng)實(shí)施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)、新疆南疆3地州共14個(gè)片區(qū)，作為新階段扶貧攻堅(jiān)的主戰(zhàn)場(chǎng)。包含在這14個(gè)片區(qū)的縣的數(shù)量為680個(gè)，被稱之為連片特困地區(qū)縣，而其中作為國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣的有440個(gè)。

（二）貧困縣退出的特點(diǎn)

1.貧困縣退出方式被動(dòng)。盡管隨著扶貧政策的推進(jìn)和扶貧力度的加深，許多原來(lái)屬于貧困縣的地區(qū)不僅順利實(shí)現(xiàn)脫貧，甚至還進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的行列，但接受資助的貧困縣很少主動(dòng)向國(guó)家扶貧主管部門(mén)申請(qǐng)退出。而從我國(guó)貧困縣的調(diào)整歷程來(lái)考察，實(shí)踐中貧困縣的退出基本都是政策調(diào)整的結(jié)果，主要是扶貧主管部門(mén)根據(jù)不同時(shí)期國(guó)家扶貧攻堅(jiān)的任務(wù)和目標(biāo)，在對(duì)貧困縣按照一定指標(biāo)進(jìn)行考核的基礎(chǔ)上，對(duì)已完成脫貧目標(biāo)并具有一定程度自主發(fā)展實(shí)力的國(guó)定貧困縣做出取消其受資助資格的決定，強(qiáng)制其退出貧困縣的行列。因此，可以認(rèn)為現(xiàn)行體制下的貧困縣退出是一種自上而下的政府主導(dǎo)型退出模式，這種外在壓力推動(dòng)下的退出機(jī)制，使得貧困縣缺乏退出的主動(dòng)性和積極性。

2.貧困縣退出數(shù)量較少。如下圖所示，從我國(guó)國(guó)定貧困縣的調(diào)整數(shù)量上看，國(guó)定貧困縣雖然自1986年開(kāi)始有進(jìn)有退，但退出比例一直在8.61%以下徘徊，從1994年開(kāi)始到現(xiàn)在國(guó)定貧困縣的總數(shù)雖保持在592個(gè)，但增加了680個(gè)連片特困地區(qū)縣，說(shuō)明我國(guó)貧困縣總量保持增長(zhǎng)趨勢(shì)；從調(diào)整周期上看，我國(guó)貧困縣的調(diào)整周期平均是8年，時(shí)間較長(zhǎng)。貧困縣較長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)多退少，使得許多事實(shí)上已經(jīng)脫貧的地區(qū)繼續(xù)無(wú)償享受著國(guó)家的扶貧福利，滋長(zhǎng)了高福利養(yǎng)懶的不良習(xí)慣和行為，造成國(guó)家扶貧資源使用效率偏低。

3.貧困縣退出效果不理想。眾所周知，國(guó)家扶貧的背后是源源不斷的資金支持，如：“2001—2010 年，中央財(cái)政累計(jì)向國(guó)定貧困縣和各省自行確定的扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣投入扶貧資金1457.2 億元，占總投入的 71.3%，縣均投入1.36 億元，是有些貧困縣全年財(cái)政收入總額的1倍甚至幾倍”，[1]除了扶貧資金，在文化教育、交通規(guī)劃、電價(jià)水費(fèi)、稅收減免等方面，貧困縣都享有其他非貧困縣所無(wú)法比擬的潛在優(yōu)惠政策。反過(guò)來(lái)說(shuō)，一個(gè)縣從國(guó)家級(jí)貧困縣退出后，一年大概會(huì)有 2 個(gè)億左右的直接經(jīng)濟(jì)損失，這還不包括其他政策上優(yōu)惠的損失。貧困縣不再是一個(gè)讓人臉紅的標(biāo)簽，相反卻變成了各地區(qū)紛紛爭(zhēng)搶的“榮譽(yù)”和巨大的利益。因此，實(shí)踐中許多貧困縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平事實(shí)上已經(jīng)超過(guò)了非貧困縣，甚至進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的行列，卻不愿摘掉“貧困縣”的帽子。盡管?chē)?guó)家政策三令五申提出應(yīng)建立貧困縣退出機(jī)制，但貧困縣的退出效果仍然非常不理想。

二、我國(guó)貧困縣退出的制約因素分析

（一）貧困縣的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)和程序不明確

在貧困縣評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)上，我國(guó)沒(méi)有制定統(tǒng)一的貧困縣認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)?！吨袊?guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》確立了我國(guó)貧困縣認(rèn)定由各省負(fù)總責(zé)，報(bào)國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審核備案的原則。也就是說(shuō)，貧困縣名單的調(diào)整由各省根據(jù)本地區(qū)實(shí)際情況來(lái)裁決。由于缺乏科學(xué)統(tǒng)一的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，各省級(jí)政府在貧困縣名單調(diào)整中具有較大的自由裁量權(quán)，其在貧困指標(biāo)的選擇上不乏隨意性，導(dǎo)致各省的貧困縣在評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)上具有較大差異性，使得現(xiàn)階段的貧困縣退出機(jī)制帶有較強(qiáng)的區(qū)域特色，而區(qū)域退出的不一致性、不協(xié)調(diào)性可能會(huì)引發(fā)潛在的矛盾。特別是在許多地區(qū)，貧困縣的評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)不但未嚴(yán)格依照貧困等級(jí)來(lái)劃分，反而被作為某種政治獎(jiǎng)勵(lì)來(lái)激勵(lì)或管理地方政府官員，以至于在許多地方屢屢出現(xiàn)諸多如“炫貧”“爭(zhēng)貧”“搶貧”等爭(zhēng)戴“貧困帽”的行為，以及 “因?yàn)槲铱h太貧困了，所以今年沒(méi)有評(píng)上貧困縣”的黑色幽默與“熱烈祝賀我縣成為貧困縣”的慶祝標(biāo)語(yǔ)等。從某種程度上說(shuō)，我國(guó)貧困縣的進(jìn)入和退出取決于國(guó)家在一定時(shí)期所確立的貧困縣認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，而貧困縣認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的不固定與隨意性，制約著貧困縣退出的效果。

在貧困縣評(píng)定程序上，我國(guó)現(xiàn)行的貧困縣評(píng)定程序缺乏公開(kāi)性。如上文所述，我國(guó)國(guó)家貧困縣的評(píng)定權(quán)力下放到各省級(jí)政府，由各省根據(jù)綱要的規(guī)定按照“高出低進(jìn)，出一進(jìn)一”的原則調(diào)整貧困縣名單。因在確定貧困縣的過(guò)程中沒(méi)有自上而下或者自下而上的監(jiān)督，導(dǎo)致貧困縣名單確立程序不規(guī)范。如四川省2015年12月出臺(tái)的《貧困人口貧困村貧困縣退出機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)》中規(guī)定貧困縣退出按“縣級(jí)申請(qǐng)、市級(jí)核查、評(píng)估抽查、省級(jí)審批”程序辦理，即在程序上缺少公示環(huán)節(jié)，雖然為保證貧困縣退出名單確立的公正性，該文件還引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與，但由于執(zhí)行程序不透明，對(duì)于第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的組成與如何選擇，以及其能否代表社會(huì)公眾對(duì)評(píng)定過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督等問(wèn)題都存在疑問(wèn)。在如此重要的評(píng)估中，申請(qǐng)審批程序中關(guān)鍵公示環(huán)節(jié)的缺失，不僅使貧困縣退出的最終評(píng)定結(jié)果無(wú)法令人信服，也使其評(píng)定失去了實(shí)現(xiàn)公平公正的基礎(chǔ)。

（二）扶貧主體之間結(jié)成穩(wěn)定的利益集團(tuán)

美國(guó)學(xué)者羅伯特認(rèn)為，“利益集團(tuán)是一群為了爭(zhēng)取或維護(hù)某種共同利益或目標(biāo)而一起行動(dòng)的人”，[2]利益集團(tuán)的形成依賴于一定制度，其一旦形成并固化就會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化和穩(wěn)定現(xiàn)行制度所設(shè)定的秩序，并阻撓該制度的變革以維護(hù)其共同的既得利益或預(yù)期利益。國(guó)家貧困縣政策實(shí)際上是政府對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行的一種再分配方式，其涉及的主要扶貧主體有中央扶貧職能部門(mén)、地方政府以及參與扶貧的社會(huì)力量，這三類(lèi)主體是推動(dòng)扶貧政策實(shí)施和執(zhí)行的主體，在扶貧過(guò)程中有著各自的利益需求，在利益的相互博弈中形成了穩(wěn)固的利益共同體。

對(duì)于中央扶貧職能部門(mén)而言，其享有向各省分配扶貧資源和扶貧名額的職權(quán)，在貧困縣評(píng)定缺乏相關(guān)法律制度規(guī)定的情形下，盡管政策上對(duì)各省扶貧資源的分配權(quán)重有一定的指標(biāo)限制，但寬松的制度環(huán)境難以保證中央職能部門(mén)公正地行使扶貧方面的職權(quán)，更無(wú)法避免中央職能部門(mén)工作人員利用職務(wù)之便謀取個(gè)人私利，而國(guó)定貧困縣在規(guī)模上的縮減必定會(huì)縮小中央職能部門(mén)的權(quán)限范圍。因此，中央扶貧職能部門(mén)在某種層面上對(duì)國(guó)定貧困縣的退出態(tài)度是消極的或不支持的。

對(duì)于地方政府而言，隨著國(guó)定貧困縣政策的推行，一旦進(jìn)入貧困縣名單，就能獲得源源不斷的資金和項(xiàng)目扶持，還有其他的各方面政策上的優(yōu)惠，在潛在收益不斷遞增的巨大利益的推動(dòng)下，地方政府會(huì)想盡辦法繼續(xù)留在貧困縣的名單之列。

對(duì)于其他參與扶貧的社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人等社會(huì)力量而言，其積極參與扶貧不僅能提高自身的社會(huì)認(rèn)知度，更重要的是能在國(guó)家支持扶貧的合法背景下短時(shí)間內(nèi)汲取大量扶貧資源。中國(guó)慈善捐助信息中心的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，2011年3-5月，全國(guó)慈善組織共接受捐款62. 6億。[3]這種依賴扶貧政策下的強(qiáng)大資源動(dòng)員能力，不僅擴(kuò)大了參與扶貧的社會(huì)組織的生存空間，而且在短時(shí)間內(nèi)催生出大量的草根NGO。因此，從這一角度而言，貧困縣的大量退出對(duì)參與扶貧的社會(huì)力量的發(fā)展也是不利的。

中央扶貧職能部門(mén)、地方政府以及參與扶貧的社會(huì)力量這幾類(lèi)扶貧參與主體，面對(duì)大量的扶貧資金和種種優(yōu)厚的扶貧政策，各自為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化而相互合作，就會(huì)形成共同制約貧困縣退出的合力。

（三）貧困人口對(duì)扶貧政策的過(guò)度依賴

眾所周知，入選國(guó)定貧困縣除了巨額資金扶持外，還有附加在貧困縣上的許多優(yōu)惠政策。換句話說(shuō)，只要達(dá)到國(guó)定貧困縣的標(biāo)準(zhǔn)，就能無(wú)償享受?chē)?guó)家提供的各種救助。而且，在現(xiàn)行貧困縣的調(diào)整周期比較長(zhǎng)的體制下，申請(qǐng)貧困縣基本上是一勞永逸的事情，因此，實(shí)踐中一些地方不以貧為恥，反以貧為榮，想盡辦法戴上“貧困帽”，在“貧困帽”向“光榮帽”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，不斷重復(fù)著“貧困村”的爭(zhēng)奪大戰(zhàn)。進(jìn)一步分析，對(duì)于天性具有趨利避害特點(diǎn)的人而言，與通過(guò)自身的艱苦創(chuàng)業(yè)達(dá)到脫貧相比，直接通過(guò)政策扶貧獲得政府提供的巨額資金會(huì)更輕松也更容易，這種不勞而獲的思維慣性導(dǎo)致貧困人口更加依賴扶貧政策的福利。長(zhǎng)此以往，當(dāng)?shù)馗刹恳约柏毨丝趦?nèi)心根深蒂固的“等、靠、要”等懶惰思維蔓延擴(kuò)張，導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展理念極端錯(cuò)位與扭曲，原本應(yīng)主動(dòng)發(fā)展的演變?yōu)楸粍?dòng)接受，原本應(yīng)積極作為的演變?yōu)椴凰歼M(jìn)取、滿足現(xiàn)狀。[4]因此，實(shí)踐中盡管扶貧工作在貧困地區(qū)大力開(kāi)展，許多貧困縣卻越扶越貧。有數(shù)據(jù)顯示，2010年，貴州省50個(gè)國(guó)定貧困縣農(nóng)民人均純收入與城鎮(zhèn)居民可支配收入相比少了1075 元，與全國(guó)農(nóng)民人均純收入相比差距更高達(dá) 2814 元。[5]

究其原因，現(xiàn)行扶貧政策對(duì)貧困人口的反向激勵(lì)以及負(fù)面功能主要受我國(guó)推行的政府主導(dǎo)型扶貧模式的影響。實(shí)際上，國(guó)家貧困縣的設(shè)置是政府通過(guò)制定扶貧政策且利用自身的行政層級(jí)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)社會(huì)資源向貧困縣分配的扶貧政策，換句話說(shuō)，我國(guó)貧困縣政策的制定和推行都是以政府為主導(dǎo)，在我國(guó)現(xiàn)階段的貧困逐漸由傳統(tǒng)的區(qū)域性貧困向“大分散、小集中”的貧困轉(zhuǎn)移的總體趨勢(shì)下，傳統(tǒng)的以縣為單位的瞄準(zhǔn)機(jī)制的精準(zhǔn)度日漸降低，盡管大量的資金和項(xiàng)目被發(fā)放到貧困地區(qū)，但由于未了解和尊重貧困人口的意愿和需求，一些扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施與管理等，往往因大包大攬，忽視甚至完全否定扶貧對(duì)象的參與，無(wú)形中助長(zhǎng)了貧困人口的依賴思想；另一方面，受中國(guó)農(nóng)村傳統(tǒng)服從性政治文化的影響，農(nóng)民在思想上存在著根深蒂固的求穩(wěn)、求安定的心理，特別是在傳統(tǒng)只進(jìn)不退的靜止扶貧制度下農(nóng)民形成了更加穩(wěn)固的心理預(yù)期，對(duì)扶貧制度改革的不確定性是排斥和否定的，因此，這種存在于農(nóng)村的非正式規(guī)則強(qiáng)化了農(nóng)民對(duì)現(xiàn)行扶貧制度的政策依賴，也阻礙了貧困縣退出制度的建立。

（四）貧困縣動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的缺失

一方面，當(dāng)前我國(guó)國(guó)定貧困縣的選取指標(biāo)主要是貧困人口數(shù)量、農(nóng)民人均純收入、人均 GDP 以及人均地方財(cái)政收入等，這種指標(biāo)選擇考慮的是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，卻忽視了測(cè)量貧困深度的貧困人口平均收入水平的指標(biāo)選取，指標(biāo)選擇上存在不全面和不科學(xué)問(wèn)題，使得大量并不具備國(guó)定貧困縣標(biāo)準(zhǔn)的縣域進(jìn)入國(guó)定貧困縣名單；另一方面，如上文所述，國(guó)定貧困縣的調(diào)整周期是10年左右，調(diào)整周期過(guò)長(zhǎng)，也就是說(shuō)，一些縣一旦進(jìn)入國(guó)定貧困縣的名單，在十年內(nèi)就可以一勞永逸地享受巨大的扶貧利益，在利益的刺激下，大量貧困縣雖然事實(shí)上已經(jīng)脫貧甚至經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)超越一些非貧困縣，卻仍然留在貧困縣名單中不愿退出，使得貧困縣的數(shù)量有增無(wú)減。國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示：在2009年到2011年期間，內(nèi)蒙古準(zhǔn)格爾旗、伊金霍洛旗，陜西靖邊縣等地區(qū)連續(xù)三年進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣的行列，而到2011年，準(zhǔn)格爾旗更位居榜單第12位，相對(duì)富裕程度屬于A+級(jí)，伊金霍洛旗和府谷縣也分居29位和69位，相對(duì)富裕程度也同屬A+級(jí)。[6]盡管?chē)?guó)務(wù)院扶貧辦2012年對(duì)部分進(jìn)入全國(guó)百?gòu)?qiáng)縣中的國(guó)定貧困縣實(shí)施了退出調(diào)整方案，但由于未形成科學(xué)的貧困縣動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，此類(lèi)現(xiàn)象的發(fā)生還是無(wú)法完全避免。貧困縣動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制的缺失帶來(lái)了嚴(yán)重的后果：一是使進(jìn)入國(guó)定貧困縣名單的貧困地區(qū)和人口產(chǎn)生惰性，形成政策依賴，缺乏主動(dòng)退出貧困縣的意愿；二是不能針對(duì)貧困縣不同時(shí)期的發(fā)展?fàn)顩r及時(shí)調(diào)整貧困縣名單，致使脫貧致富的縣不退出，而事實(shí)上的貧困縣卻難以進(jìn)入國(guó)定貧困縣名單，在帶來(lái)扶貧資源嚴(yán)重浪費(fèi)的同時(shí)又導(dǎo)致扶貧資源分配不公正。

三、建立和完善我國(guó)貧困縣退出機(jī)制的思路

建立和完善我國(guó)貧困縣退出機(jī)制，不僅有利于減輕政府財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，而且能遏制扶貧中的腐敗，提高政府公信力，更重要的是能對(duì)貧困縣形成正向激勵(lì)，促進(jìn)貧困縣的自主發(fā)展。

（一）確立貧困縣退出的基本原則

1.可持續(xù)發(fā)展原則。盡管現(xiàn)階段大量貧困縣在國(guó)家扶貧政策的扶持下逐漸脫貧，具備退出的條件，但必須注意的是當(dāng)前貧困地區(qū)脫貧后又返貧現(xiàn)象突出，貧困縣的退出具有脆弱性和不穩(wěn)定性；而且我國(guó)貧困縣的退出僅僅是適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的一種低水平脫貧，解決的還只是貧困人口表層的“貧”的問(wèn)題，對(duì)于更深層次的“困”的問(wèn)題還未涉及。換句話說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)階段的貧困退出還只是消除了貧困地區(qū)和貧困人口的絕對(duì)貧困，對(duì)于相對(duì)貧困的消除還任重而道遠(yuǎn)。因此，貧困縣退出必須堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展原則，通過(guò)激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動(dòng)力，增強(qiáng)貧困地區(qū)脫貧的主動(dòng)性，將貧困縣的退出與貧困縣退出后的長(zhǎng)期發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家消除貧困、改善民生的根本目標(biāo)。

2.公平公正原則?，F(xiàn)行的行政化的貧困縣認(rèn)定政策，給各縣市爭(zhēng)取貧困縣名額提供了可能空間，能否入選貧困縣名單取決于縣市政府的主觀努力程度，于是在爭(zhēng)戴“貧困帽子”的過(guò)程中出現(xiàn)了大量的權(quán)力尋租、貪污腐敗現(xiàn)象，不僅消耗了本來(lái)就緊張的財(cái)政資金，也導(dǎo)致了扶貧資源分配的不公平，損害了政府的公信力。因此，在貧困縣退出過(guò)程中，應(yīng)制定并堅(jiān)持科學(xué)合理的退出標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于已達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)的貧困縣一律強(qiáng)制退出，同時(shí)將達(dá)到貧困標(biāo)準(zhǔn)的貧困縣納入貧困縣名單。在貧困縣退出中要盡量減少退出過(guò)程中人的因素的干預(yù)，特別是避免利益集團(tuán)的阻擾，對(duì)于嚴(yán)重干擾貧困退出的有關(guān)人員應(yīng)追究其相關(guān)法律責(zé)任，以保證貧困縣退出的公平和公正性。

3.可操作性原則。貧困縣的退出不僅受貧困群體自身文化素質(zhì)、個(gè)人能力、家庭經(jīng)濟(jì)條件和整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平影響，而且受戶籍、土地、保障等制度環(huán)境的綜合作用。[7]因此，貧困縣退出機(jī)制的確立應(yīng)對(duì)貧困退出的動(dòng)力、阻力、存在的風(fēng)險(xiǎn)、激勵(lì)和約束等方面進(jìn)行綜合考慮，并設(shè)立相應(yīng)的指標(biāo)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和衡量，在此基礎(chǔ)上確立貧困縣退出的標(biāo)準(zhǔn)和程序。為保證退出機(jī)制的實(shí)施具有較強(qiáng)的操作性，在設(shè)立相應(yīng)的指標(biāo)和確立退出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)盡可能客觀和全面。

（二）完善貧困縣退出機(jī)制的具體建議

1.完善貧困縣退出的立法。一是建立科學(xué)的貧困退出標(biāo)準(zhǔn)。貧困縣的退出標(biāo)準(zhǔn)主要通過(guò)一系列指標(biāo)體系進(jìn)行考量，因而貧困縣退出的指標(biāo)體系是否完備與合理直接決定著退出標(biāo)準(zhǔn)是否科學(xué)。借鑒牛津大學(xué)貧困與人類(lèi)發(fā)展研究中心（OPHI）多維貧困指數(shù)的經(jīng)驗(yàn)，貧困退出應(yīng)考慮貧困的程度、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展程度和社會(huì)發(fā)展的程度，相應(yīng)的貧困退出指標(biāo)應(yīng)該包括貧困指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。貧困指標(biāo)包括貧困發(fā)生率、貧困人口數(shù)量、貧困人口平均收入水平等，以測(cè)量該縣的貧困深度；經(jīng)濟(jì)指標(biāo)主要包括該縣的國(guó)民生產(chǎn)總值、人均 GDP、農(nóng)村人均純收入、消費(fèi)者水平以及產(chǎn)業(yè)分布等，以衡量該縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r；社會(huì)指標(biāo)主要包含教育、醫(yī)療健康、文化發(fā)展、交通狀況和生態(tài)環(huán)境等方面，以衡量該縣的公共服務(wù)水平。[8]通過(guò)以上指標(biāo)對(duì)某縣進(jìn)入貧困縣名單的前后進(jìn)行比對(duì)，對(duì)貧困狀況有效緩解、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著提高以及公共服務(wù)水平明顯提升的貧困縣立法強(qiáng)制退出。二是規(guī)范貧困縣退出的程序。貧困縣退出在程序上應(yīng)該包含以下幾個(gè)步驟：首先，提出退出對(duì)象。應(yīng)先由縣級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組根據(jù)實(shí)地調(diào)查提出退出對(duì)象名單，然后由市級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組核查貧困縣近期扶貧成效及發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)于初步符合退出標(biāo)準(zhǔn)的貧困縣進(jìn)行登記備案。其次，公示退出對(duì)象。確定退出名單后應(yīng)向社會(huì)公示征求意見(jiàn)，具體方式可由各省張榜公示或者采取網(wǎng)上公示的形式，貧困縣對(duì)退出持異議的可以申訴，由考核部門(mén)對(duì)貧困縣交付的數(shù)據(jù)資料進(jìn)行第二次考核，并公布考核結(jié)果。最后，批準(zhǔn)退出。公示無(wú)異議的，由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審核后向國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組組織有關(guān)部門(mén)及相關(guān)力量對(duì)貧困縣的退出情況進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估檢查，對(duì)符合退出標(biāo)準(zhǔn)的貧困縣，由省級(jí)政府正式批準(zhǔn)退出。[9]

2.正確定位各扶貧主體在扶貧中的角色。 打破扶貧主體之間的權(quán)力和利益關(guān)系所編結(jié)成的錯(cuò)綜復(fù)雜的利益鏈條，最重要的是應(yīng)正確定位各扶貧主體在扶貧中的角色。

一方面，相關(guān)行政主體應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變自身在扶貧中的角色。中央扶貧職能部門(mén)應(yīng)由扶貧過(guò)程的主導(dǎo)者向扶貧過(guò)程的引導(dǎo)者和監(jiān)督者角色轉(zhuǎn)換，而地方政府則應(yīng)由扶貧的參與者和受益者向調(diào)和扶貧對(duì)象與國(guó)家之間關(guān)系的溝通者、協(xié)調(diào)者角色轉(zhuǎn)換。作為公權(quán)力的行使者，政府應(yīng)突破傳統(tǒng)的官本位思維的禁錮向權(quán)利本位的思維轉(zhuǎn)變，具體到扶貧領(lǐng)域，政府不能將扶貧資源和扶貧對(duì)象視為其打造政績(jī)工程的工具和手段，相反，政府應(yīng)將實(shí)現(xiàn)我國(guó)貧困地區(qū)和貧困群體的扶貧減貧目標(biāo)以及促進(jìn)貧困縣可持續(xù)發(fā)展作為其義不容辭的責(zé)任。從這一角度而言，正確定位政府在扶貧中的角色，從根本上來(lái)說(shuō)應(yīng)改革我國(guó)現(xiàn)行政府官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體制。按照中央有關(guān)文件的基本精神，對(duì)于重點(diǎn)縣的考核應(yīng)由主要考核地區(qū)生產(chǎn)總值向主要考核扶貧開(kāi)發(fā)工作成效轉(zhuǎn)變，對(duì)生態(tài)脆弱的重點(diǎn)縣取消地區(qū)生產(chǎn)總值考核。貧困地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)將工作重心轉(zhuǎn)移到扶貧開(kāi)發(fā)上，貧困地區(qū)政府應(yīng)將提升貧困人口生活質(zhì)量和降低貧困人口數(shù)量作為衡量其政績(jī)的主要考核指標(biāo)，特別是貧困縣政府要建立扶貧資金和項(xiàng)目的效益考核機(jī)制，在對(duì)資金投向、撥付和項(xiàng)目落實(shí)進(jìn)行審計(jì)、考核時(shí)，注重扶貧的最終效益，以提高扶貧資金的利用率。[10]政府官員考核指標(biāo)的調(diào)整，打破了利益集團(tuán)在扶貧過(guò)程中不正當(dāng)?shù)睦婢鹑。瑸榘l(fā)揮貧困縣退出的正向激勵(lì)功能奠定了基礎(chǔ)。

另一方面，合理定位社會(huì)力量在扶貧中的角色。我國(guó)扶貧事業(yè)的總體發(fā)展趨勢(shì)是愈加重視社會(huì)力量在扶貧中的作用，通過(guò)大力發(fā)展社會(huì)力量參與扶貧事業(yè)，形成政府推動(dòng)、社會(huì)參與的扶貧新格局。因此，在現(xiàn)行法律政策環(huán)境下，社會(huì)力量在扶貧中的角色應(yīng)定位為政府扶貧的協(xié)助者和合作者。為正確定位社會(huì)力量在扶貧中的角色，應(yīng)從以下方面采取措施：首先，在法律政策上應(yīng)明確社會(huì)力量在扶貧中的地位、職能和作用，對(duì)社會(huì)力量參與扶貧的登記監(jiān)管、資金使用的嚴(yán)格監(jiān)督、稅收減免等作出明確規(guī)定，以規(guī)范和約束社會(huì)力量在扶貧中的行為。其次，探索社會(huì)力量與政府的合作扶貧模式，在明確各自優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上選定適宜的合作領(lǐng)域，鼓勵(lì)雙方簽署合作協(xié)議，以明確雙方職責(zé)，從而建立一種互動(dòng)的常規(guī)對(duì)話機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制。[11]再次，社會(huì)組織、社會(huì)企業(yè)等應(yīng)加強(qiáng)自身的建設(shè)，從扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、貧困對(duì)象能力的提升、扶貧項(xiàng)目的監(jiān)測(cè)與評(píng)估等方面提升其專(zhuān)業(yè)扶貧水平。

3.提高貧困人口在扶貧過(guò)程中的主體地位。 實(shí)踐證明，只有提高貧困人口在扶貧過(guò)程中的主體地位，才能打破貧困人口對(duì)扶貧政策的過(guò)度依賴，最終促進(jìn)貧困縣的退出。提高貧困人口在扶貧中的主體地位，應(yīng)采取下列措施：一是賦予貧困人口在扶貧中的參與權(quán)、知情權(quán)和決策權(quán)。政府或社會(huì)力量應(yīng)吸納貧困群體參與到扶貧項(xiàng)目的選擇、實(shí)施和管理中，扶貧項(xiàng)目的設(shè)計(jì)要與貧困地區(qū)的自然資源條件、經(jīng)濟(jì)狀況、人口特征相結(jié)合，反映扶貧對(duì)象的需求，使貧困群體能實(shí)質(zhì)性的參與到扶貧過(guò)程中，表達(dá)其在扶貧中的利益需求，真正成為扶貧項(xiàng)目的決策者、執(zhí)行者、參與者和最終受益者 ，最大程度調(diào)動(dòng)貧困群體的積極性以實(shí)現(xiàn)盡快脫貧。二是轉(zhuǎn)變貧困群體的思想觀念。一方面政府在為貧困縣提供扶持時(shí)應(yīng)加強(qiáng)扶貧政策的宣傳，引導(dǎo)貧困群體摒棄“等、靠、要”等兩眼向上的思想，由完全被動(dòng)的“要我脫貧”的依賴思維向積極主動(dòng)的“我要脫貧”的獨(dú)立自主思維轉(zhuǎn)變，讓扶貧對(duì)象意識(shí)到只有增強(qiáng)自身“造血”能力，才能實(shí)現(xiàn)脫貧后的可持續(xù)發(fā)展；另一方面，政府應(yīng)增加對(duì)貧困地區(qū)的廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等通信基礎(chǔ)設(shè)施的投入，拓寬貧困群體獲取信息的渠道和途徑，通過(guò)加強(qiáng)其與外界的聯(lián)系與溝通來(lái)及時(shí)更新觀念，與時(shí)俱進(jìn)。三是提升貧困群體的素質(zhì)和能力。一般而言，貧困群體的素質(zhì)和能力包括身體素質(zhì)、文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能等方面。從身體素質(zhì)上說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)貧困縣的貧困人口因病致貧現(xiàn)象特別突出，其根本上緣于我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障體系的不健全，因此，應(yīng)建立健全我國(guó)農(nóng)村醫(yī)療保障體系，減輕貧困人口的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，打破貧困人口在貧困與疾病之間的惡性循壞；從文化素質(zhì)而言，眾所周知，有效遏制貧困代際傳遞的根本方法在于教育，因此政府應(yīng)加大對(duì)貧困縣的教育投入，完善貧困縣的教育基礎(chǔ)設(shè)施，提高貧困縣的師資待遇等；從勞動(dòng)技能而言，應(yīng)結(jié)合貧困地區(qū)的市場(chǎng)需求和勞動(dòng)力的意愿開(kāi)展培訓(xùn)，在培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)形式上以農(nóng)民急需的、實(shí)用性強(qiáng)的職業(yè)和工種為主，因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)開(kāi)展特色培訓(xùn)，提高培訓(xùn)的針對(duì)性、實(shí)效性和精準(zhǔn)性。[12]

4.建立和完善貧困縣的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。首先，加強(qiáng)扶貧的信息化平臺(tái)建設(shè)。以建檔立卡為基準(zhǔn)，構(gòu)建貧困縣網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫(kù)。將貧困縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、貧困人口的收入狀況及其變化及時(shí)錄入數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)庫(kù)的動(dòng)態(tài)管理來(lái)監(jiān)測(cè)貧困縣的發(fā)展變化。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)扶貧的信息化平臺(tái)建設(shè)，不僅為上級(jí)扶貧部門(mén)提供真實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，也為國(guó)家科學(xué)制定扶貧政策提供可靠的依據(jù)，更重要的是提高扶貧的效率和考核的精準(zhǔn)度。其次，為貧困縣退出設(shè)立期限。要為貧困縣退出制定“時(shí)間表”，設(shè)立貧困縣退出5—6年的有效期，對(duì)于不能按期退出的貧困縣，如果是主觀上的故意所致，直接強(qiáng)制其退出并對(duì)直接責(zé)任人給予一定的處罰；如果是外部客觀原因?qū)е虏荒馨磿r(shí)脫貧，則結(jié)合實(shí)際重新為其設(shè)定脫貧規(guī)劃，促使其盡快脫貧致富以退出貧困縣名單。通過(guò)設(shè)定退出期限，一方面給貧困縣施加壓力，激勵(lì)其及早脫貧致富，另一方面也使脫貧者不再擠占稀缺的扶貧資源，保證扶貧資源的優(yōu)化配置。再次，制定鼓勵(lì)貧困縣退出的激勵(lì)措施。從激勵(lì)的角度來(lái)看，貧困地區(qū)只有在退出的利益獲取高于其作為貧困縣的利益獲取的情形下，才會(huì)內(nèi)生出退出的主動(dòng)性，也惟有如此，才能遏制利益集團(tuán)特別是各個(gè)貧困縣政府的貧困縣爭(zhēng)奪戰(zhàn)。因此，對(duì)于經(jīng)過(guò)扶貧已提前實(shí)現(xiàn)脫貧的貧困縣和已符合退出標(biāo)準(zhǔn)的貧困縣，在支持其退出的同時(shí)還應(yīng)在政策上給予一定期限的優(yōu)惠，通過(guò)一定過(guò)渡期的調(diào)整以實(shí)現(xiàn)貧困縣徹底脫貧，避免脫貧后又返貧的不利后果的發(fā)生。最后，加強(qiáng)扶貧過(guò)程中的監(jiān)督與懲戒。應(yīng)設(shè)立中立的第三部門(mén)對(duì)扶貧資金的使用和分配、扶貧項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)等實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督，對(duì)扶貧中出現(xiàn)的造假行為及貪污腐敗現(xiàn)象建立嚴(yán)格的懲罰機(jī)制，以此震懾和約束扶貧中政府官員的行為，保證我國(guó)扶貧事業(yè)的順利開(kāi)展以及貧困縣退出的有效推進(jìn)。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】