吳志遠(yuǎn)

摘 要：河南地區(qū)作為清代畿輔重地，其政治地位十分重要。從該地區(qū)行政區(qū)劃的發(fā)展來看，清代既沿襲了明代的基本設(shè)置，又根據(jù)其具體需要和變化，作了一系列調(diào)整和改變。筆者結(jié)合文獻(xiàn)、方志資料，對河南地區(qū)的行政區(qū)劃進(jìn)行簡要考證和探索，以彰顯清代河南地區(qū)行政區(qū)劃的特點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：四級機(jī)構(gòu)；行政建制；隸屬關(guān)系

一、清代河南省級行政體系的設(shè)置

自清初以來，河南地區(qū)被確定為河南省。順治五年（1648年）清廷設(shè)置直隸總督，并管轄直隸、山東、河南三省，駐地為直隸大名府。順治十八年（1661年）九月，開始“升內(nèi)秘書院學(xué)士劉清泰為河南總督”，這成為河南地區(qū)設(shè)置總督的開始，并規(guī)定總督職權(quán)為“掌厘治軍民，綜制文武，察舉官吏，修飭封疆”。河南總督主要的職責(zé)雖然是官吏軍政，但也兼管民政。到康熙朝時(shí)仍然規(guī)定總督之職務(wù)是統(tǒng)轄河南、直隸和山東三省，但后來被裁撤。雍正朝時(shí)期開始任命田文鏡、王士俊等為河?xùn)|總督，并管轄河南和山東事務(wù)，被稱為“河?xùn)|總督”，不久又被裁撤。

從清軍入關(guān)以來，河南巡撫就成為河南地區(qū)的最高行政長官，并設(shè)駐地于開封。按照清廷要求，巡撫應(yīng)該“掌宣布德意，撫安齊民，修明政刑，興革利弊，考核群吏，會(huì)總督以詔廢置”，掌管全省的民政和刑罰要?jiǎng)?wù)。巡撫不僅是河南地區(qū)最高的行政長官，還兼任清廷監(jiān)察機(jī)關(guān)都察院的右副都御使，并兼任兵部侍郎等職務(wù)。至乾隆五年（1740年），清政府認(rèn)為河南地區(qū)刑事案件較多，下達(dá)命令給河南巡撫兼地方提督銜，以便調(diào)兵彈壓。此外河南巡撫還參與治理河道和屯田生產(chǎn)的職務(wù)，因此，河南巡撫負(fù)責(zé)河南地區(qū)的政務(wù)、軍事、賦稅、漕運(yùn)、農(nóng)業(yè)、水利等具體事務(wù)。

由于河南地區(qū)是黃河中下游的重要省份，也是維持國家漕運(yùn)的重要通道，省級官員設(shè)置除總督巡撫外，還設(shè)有專門管理漕運(yùn)和河道的官員。如河道總督和漕運(yùn)總督的設(shè)置。漕運(yùn)總督駐扎在江南淮安府，管轄河南、山東、江西等八個(gè)省的漕運(yùn)，并在河南地區(qū)下轄監(jiān)督糧道一名，還兼有管理鹽務(wù)的官職，每年負(fù)責(zé)將河南全境的漕糧，經(jīng)北部衛(wèi)河運(yùn)到山東臨清。雍正二年（1724年），河道總督增設(shè)河南副總河一職，開始總管河南河務(wù)。到雍正七年（1729年）改為河?xùn)|總河，專門管理河南、山東兩地河務(wù)。到雍正八年（1730年），又設(shè)置河南總河，駐扎在開封地區(qū)蘭陽縣（今蘭考縣），并下設(shè)有河道官2人，下屬同知（廳級）5人，通判3人，縣丞、主簿等屬官20余人，共有治理河道機(jī)構(gòu)8個(gè)廳，20個(gè)汛。

在地方機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，清代沿襲明代制度，分別在總督、巡撫下面設(shè)置承宣布政使司和提刑按察使司，其官員為布政使和按察使。順治年間設(shè)立左、右布政使各一人，其職責(zé)是“布政使掌宣化承流，帥府、州、縣官，廉其錄職能否，上下其考，報(bào)督、撫上達(dá)吏部。三年賓興，提調(diào)考試事，升賢能，上達(dá)禮部。十年會(huì)戶版，均稅役，登民數(shù)、田數(shù)，上達(dá)戶部。凡諸政務(wù)，會(huì)督、撫議行”。提刑按察使的具體職責(zé)則是“按察使掌振揚(yáng)風(fēng)紀(jì)，澄清吏治。所至錄囚徒，勘辭狀，大者會(huì)藩司議，以聽于部、院。兼領(lǐng)闔省驛傳。三年大比充監(jiān)試官，大計(jì)（按：指考察京外官員）充考察官，秋審充主稿官”。除了布政使和按察使，還另設(shè)提督學(xué)政一名，負(fù)責(zé)全省教育方面的具體事物，發(fā)布學(xué)校的政令，主持每年的歲試和科試，到各地巡視，并考察師生的優(yōu)劣，從而進(jìn)行表彰或處罰，因此學(xué)政在省一級的官職中地位非常高，與總督和巡撫平行，并不受其管轄。這些省級官員的工作統(tǒng)一由總督或巡撫領(lǐng)導(dǎo)，他們將工作匯報(bào)和匯總上報(bào)清廷中央，并接受總督和巡撫的考察。清廷關(guān)于河南地區(qū)的所有工作也直接傳達(dá)到總督和巡撫，由其催辦省級和下級官員執(zhí)行。

二、府、縣的行政建制

河南地區(qū)省級以下則設(shè)置道，其行政長官被稱為道員。道員分為分守道和分巡道。分守道隸屬于布政使司，負(fù)責(zé)全道的錢糧；分巡道則隸屬于按察使司，負(fù)責(zé)全道的刑事案件。此外，還專門設(shè)置主管全省某一方面事務(wù)的官員，比如睢陳兵備道、分守開歸道、管理全省駐糧道等。在清初河南各道多有變動(dòng)，經(jīng)常設(shè)置后有裁撤，比如河南北部的衛(wèi)輝、懷慶和彰德三府，從順治朝至康熙朝，多次設(shè)置道，然后又被裁撤。雍正五年（1727年），時(shí)任河南巡撫田文鏡上書中央朝廷，認(rèn)為“河北三府共轄二十三縣，幅員甚廣，與直隸、山東、山西三省接壤。雖系內(nèi)地，但臣與兩司各道俱駐扎河南，中隔黃河，鞭長不及，一切倉庫錢糧與夫吏治民生，全賴知府督率。而知府無道員會(huì)同管轄，則懶惰得以自由。且河北大堤綿延數(shù)百余里，河道駐扎省城，一至汛漲發(fā)，南北奔馳，呼應(yīng)不及”，建議朝廷“必得一大員兼轄料理，方與地方有益。應(yīng)請復(fù)設(shè)守道一員，統(tǒng)轄三府，稽查吏治并負(fù)責(zé)巡防，仍照管河道之例，加以兵備職銜”。這一建議很快得到雍正帝的許可，并設(shè)立河北守巡道。至乾隆朝后，道就作為一級行政機(jī)構(gòu)，正式在河南地區(qū)實(shí)行。河南地區(qū)除河北道之外，還有河南開、歸、陳、許、鄭諸道，兼理河務(wù)，駐扎在省城開封；河南河、陜、汝道，兼理水利、驛傳，駐扎在陜州；南汝、光道，兼理水利，駐扎在信陽州。

府是類似于地市一級的行政設(shè)置，其具體職責(zé)為“知府掌總領(lǐng)屬縣，宣布條教，興利除害，決訟檢奸。三歲察屬吏賢否，職事修廢，刺舉上達(dá)，地方要政白督、撫，允逎行”。各府、州、縣按照等級進(jìn)行區(qū)分，并按沖、繁、疲、難四個(gè)字而定，“地當(dāng)孔道者為沖”“政務(wù)紛紜者為繁”“賦多補(bǔ)欠者為?！薄懊竦笏缀?，命盜案多者為難”，官員按照相應(yīng)行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行委派，并結(jié)合其具體資歷進(jìn)行遴選。河南地區(qū)只有開封府和鄭州直隸州占沖、繁、疲、難四字；汝寧府、歸德府和南陽府為沖、繁、難三字，其地理位置也非常重要。除府一級的最高長官知府外，還設(shè)置通判為輔佐官，分別管理錢糧、鹽課、河工、水利、捕盜、屯田等眾多事務(wù)。除此之外，還有低級官吏如經(jīng)歷司經(jīng)歷，照磨所照磨，司獄司司獄等，此外還有儒學(xué)教授、訓(xùn)導(dǎo)、陰陽學(xué)正術(shù)、醫(yī)學(xué)正科、僧綱司都紀(jì)和道紀(jì)司道紀(jì)等職官。清廷還在河南地區(qū)設(shè)置直隸州，其行政地位和府平級，其長官為知州，主要負(fù)責(zé)一州所有政務(wù)，輔助官員為州判和吏目，掌管當(dāng)?shù)氐腻X糧、水利、司盜、察獄囚、典簿錄等。

縣是地方的最基層政權(quán)，行政工作尤其重要，其最高級官員為縣令，是國家政權(quán)的最高代表，其具體職責(zé)為“知縣掌一縣治理，決訟斷辟，勸農(nóng)賑貧，討猾除奸，興養(yǎng)立教。凡貢士、讀法、養(yǎng)老、祀神，靡所不綜”，層層下達(dá)的政令，最后都得由縣官來執(zhí)行落實(shí)，縣治的好壞關(guān)系到國家的興衰，更與轄區(qū)百姓的溫飽哀樂息息相關(guān)。

各縣衙門一般分為吏、戶、禮、刑、兵、工六房，執(zhí)掌與中央六部類似，使用書吏辦公。各縣書吏人數(shù)從五六名到數(shù)十名不等。知縣的輔佐官有縣丞、主簿，屬官有典史、巡檢等?？h丞、主簿分別掌管錢糧、征稅、戶籍、治安等事，典史掌管稽檢獄囚?？h丞人稱“二太爺”；主簿人稱“三老爺”；典史人稱“四老爺”?？h丞、主簿并不常設(shè)，全國只有300多名縣丞、50多名主簿，但大多設(shè)有典史。未設(shè)縣丞、主簿的縣，由典史兼領(lǐng)其事。

三、各府、州、縣的隸屬關(guān)系

到雍正九年（1731年）時(shí)，河南地區(qū)共設(shè)置8府和7直隸州，其管轄和散州情形如下。

直隸省之西南為河南省，河南省治開封府，布政司一同治焉。統(tǒng)府九，直隸州四。開封之東歸德府，其北懷寧府、衛(wèi)輝府，其南陳州府許州，又南汝寧府光州，許州之西汝州，又西河南府陜州，河南府之南南陽府。南至湖北界，東南至安徽界，北至山西界，東北至直隸、山東界，東至江蘇界，西至陜西界。

開封府治祥符縣，領(lǐng)州二，鄭州、禹州，縣十六，祥符、陳留、杞縣、通許、尉氏、洧川、鄢陵、中牟、陽武、封邱、蘭陽、儀封、滎陽、滎澤、河陰、汜水、密縣、新鄭 。

歸德府治商邱縣，領(lǐng)州一，睢州，縣八，商邱、寧陵、鹿邑、夏邑、永城、虞城、柘城。

彰德府治安陽縣，領(lǐng)縣七，安陽、湯陰、臨漳、林縣、內(nèi)黃、武安、涉縣。

衛(wèi)輝府治汲縣，領(lǐng)縣八，汲縣、新鄉(xiāng)、獲嘉、輝縣、淇縣、延津、?？h、滑縣。

懷慶府治河內(nèi)縣，領(lǐng)縣七，河內(nèi)、濟(jì)源、原武、修武、武陟、孟縣、溫縣。

河南府治洛陽縣，領(lǐng)縣十，洛陽、偃師、鞏縣、孟津、宜陽、登封、永寧、新安、澠池、嵩縣。

南陽府治南陽縣，領(lǐng)州二，鄧州、裕州，縣十一，南陽、南召、鎮(zhèn)平、唐縣、泌陽、桐柏、內(nèi)鄉(xiāng)、新野、淅川、葉縣、舞陽。

汝寧府治汝陽縣，領(lǐng)州一，信陽，縣八，汝陽、正陽、上蔡、新蔡、西平、遂平、確山、羅山。

直隸許州領(lǐng)縣四，臨潁、襄城、郾城、長葛。

陜州領(lǐng)縣三，靈寶、閿鄉(xiāng)、盧氏。

光州領(lǐng)縣四，光山、固始、商城、息縣。

汝州領(lǐng)縣四，魯山、郟縣、寶豐、伊陽。

河南地區(qū)的區(qū)域建置在清初基本承襲了明制，但在雍正朝做了很多改動(dòng)，增加了一些直隸州，并于雍正四年（1726年）取消了一些縣的建制，并將許州、陳州升為陳州府。至嘉慶朝河南全省的建置又有所改變，增加了陳州府，其府治懷寧縣，領(lǐng)縣七，懷寧、商水、項(xiàng)城、沈邱、西華、太康、扶溝。至此共9府，4直隸州，94縣，8散州和儀封廳。

四、結(jié)語

由于河南地區(qū)位置重要，距離京畿地區(qū)較近，直隸等地強(qiáng)大的政治和軍事均能影響到河南地區(qū)，因此清前期河南地區(qū)只有短暫時(shí)間設(shè)立總督一職，其他大部分時(shí)間則只設(shè)立巡撫，巡撫之上并無總督管轄，直接聽命于中央朝廷。這種現(xiàn)象類似山東地區(qū)，在清代其他行省是不多見的。而府、縣的行政建制，則在清代前期和中期有所變動(dòng)，其設(shè)置受地理因素、政治因素、人口因素等影響，制約著行政建制的穩(wěn)定?？h是最基本的行政單位，是朝廷發(fā)布政令，實(shí)現(xiàn)國家治理基層的最小單位，直接影響全省的穩(wěn)定。

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